UPRS Sodba in sklep I U 585/2021-19

I. Tožba se v delu, s katerim tožeča stranka zahteva, da se 1. točka odločbe Centra za socialno delo Osrednja Slovenija - vzhod, številka 1221-278/2017-DOMZA/398 z dne 19. 6. 2020 odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek, zavrne.

II. Tožba se v delu, s katerim tožeča stranka zahteva, da se ugotovi, da je bil A. A. od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018 brez zakonitega zastopnika, zavrže.

Uvodno o upravnem postopku

1Center za socialno delo Osrednja Slovenije - vzhod (v nadaljevanju: Center za socialno delo ali tožena stranka) je tri potrdila o dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti odločb popravil (2., 3. in 4. točka odločbe Centra za socialno delo Osrednja Slovenija - vzhod, številka 1221-278/2017-DOMZA/398 z dne 19. 6. 2020), štiri zahteve tožeče stranke za izdajo potrdil pa je zavrgel (1. točka odločbe Centra za socialno delo Osrednja Slovenija - vzhod, številka 1221-278/2017-DOMZA/398 z dne 19. 6. 2020). Za dve odločbi je namreč ugotovil, da sta bili zahtevani potrdili že izdani; ena vloga za izdajo potrdila je bila pravnomočno zavrnjena, ena zadeva pa je bila vrnjena v ponoven postopek, zato prvotna odločba ni postala dokončna in pravnomočna. Tem zaključkom je pritrdilo Ministrstvo za delo, družino socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: Ministrstvo).

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

2Z zavrženjem vlog za izdajo potrdil o dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti štirih odločb se tožeča stranka ni strinjala. V tožbi je Centru za socialno delo očitala odločitev v nasprotju s spisom, Ministrstvu pa še pristranskost. Naslovnemu sodišču je zato predlagala, da izpodbijani del odločbe razveljavi. Obenem je zahtevala, da ugotovi, da je bil A. A. v času od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018 brez zakonitega zastopnika. Slednji se je odpovedal pritožbam zoper odločitve, da se Center za socialno delo razreši dolžnosti njegovega skrbnika, postavitve Združenja B. pravnomočno pa so bile odpravljene. Tako je bil v omenjenem obdobju brez skrbnika in zato brez pravne varnosti, kršene so bile tudi njegove človekove pravice in svoboščine. Podredno je zahtevala, da sodišče izpodbijani del odločbe odpravi in zadevo vrne Centru za socialno delo v ponovni postopek.

3Na drugi strani je tožena stranka vztrajala, da pisna odpoved pritožbi v postopkih, ki so se začeli po uradni dolžnosti nima učinka. Sicer je delna odpoved možna le glede vsebinsko ločenih delov izreka odločb. To ne velja za razrešitev skrbnika in imenovanje novega.

Sojenje po sodnici posameznici

4Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1¹). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

5Za rešitev tega upravnega spora je ključen odgovor na vprašanji, ali bi Center za socialno delo moral izdati potrdila o dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti za štiri odločbe in ali je ugotovitvena tožba dovoljena. V tem pogledu se ne odpirajo pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 10. 11. 2022).

Dokazni postopek

6V tožbi lahko tožeča stranka navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

7Tožeča stranka je med drugim v tožbi ponudila zaslišanje A. A. Na glavni obravnavi je izročila sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije RoP 4/2022 z dne 20. 4. 2022 in se sklicevala na zadevo I U 12/2018 naslovnega sodišča. Teh dokazov sodišče ni vzelo v obzir. Izostala je razlaga tožeče stranke, zakaj jih ni ponudila že v upravnem postopku (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).² Poleg tega teh dokazov ni omenila v tožbi, temveč prvič na glavni obravnavi. Nenazadnje je bil omenjen sklep oblikovan po izdaji izpodbijane odločbe.

8Z zaslišanjem direktorja Združenja B. pa je tožeča stranka želela podkrepiti navedbe o tem, da je bil A. A. od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018 brez zakonitega zastopnika. Kot bo vidno iz nadaljnje obrazložitve, je sodišče tožbo v tem delu zavrglo. Posledično se s tem dokazom ni ukvarjalo.

9Prebralo pa je ostale listine, ki sta jih stranki predložili (priloge A1 do A3, B1 in upravni spis številka 1221-278/2017-DOMZA).

K I. točki izreka

10Tožba v delu, s katerim tožeča stranka zahteva, da se 1. točka odločbe Centra za socialno delo Osrednja Slovenija - vzhod, številka 1221-278/2017-DOMZA/398 z dne 19. 6. 2020 odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek, ni osnovana.

11Center za socialno delo je zavrgel³ štiri zahteve tožeče stranke za izdajo potrdil o dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti posameznih odločb, številke: 1221-8/2012-9 z dne 17. 7. 2013, 1221-122/2016/10 z dne 12. 8. 2016, 1221-122/2016 z dne 5. 5. 2017 in 1221-278/2017/123 z dne 21. 2. 2018. Medtem, ko sta bili zahtevani potrdili za odločbi, številki 1221-8/2012-9 z dne 17. 7. 2013 in 1221-278/2017/123 z dne 21. 2. 2018 že izdani, pa je bila vloga za izdajo potrdila za odločbo številka 1221-122/2016/10 z dne 12. 8. 2016 pravnomočno zavržena. Ta odločba je bila v pritožbenem postopku odpravljena. Podobno velja za zadnjo zadevo, to je zadevo, ki se je vodila pod številko 1221-122/2016 in v kateri je bila odločba izdana 5. 5. 2017. Slednja je bila vrnjena v ponoven postopek, ki je bil kasneje ustavljen.⁴ Posledično prvotni, torej odpravljeni odločbi, nista postali dokončni in pravnomočni.

12Državni organi in organi samoupravne lokalne skupnosti izdajajo potrdila in druge listine tudi o dejstvih, o katerih ne vodijo uradne evidence, če zakon tako določa. V tem primeru se dejstva ugotavljajo v predpisanem postopku (180. člen Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju: ZUP⁵). Če stranka na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga, zatrjuje, da potrdilo ni v skladu s podatki iz uradne evidence, lahko zahteva njegovo spremembo. Organ mora v petnajstih dneh izdati spremenjeno potrdilo oziroma odločbo, s katero zavrne zahtevek za spremembo oziroma za novo potrdilo ali drugo listino (četrti odstavek 180.a člena ZUP). Potrdilo o dokončnosti ali pravnomočnosti izda organ na zahtevo stranke ali organa. Dopusten je popravek pomote na potrdilu glede dokončnosti ali pravnomočnosti (peti odstavek 225. člena ZUP).

13Ni dvoma, da potrdilo o dokončnosti in pravnomočnosti ni upravni akt. Nima narave oblastvenega odločanja in s svojimi učinki ne more spreminjati pravnega položaja stranke, kot tudi ne vplivati na razmerje med njo in organom. Potrdilo tudi nikoli ne pridobi lastnosti dokončnosti in pravnomočnosti, saj omenjeni značaj pridobijo samo upravni akti.⁶ V tej luči je upravni akt v pomenu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 le odločba o zavrnitvi zahteve za izdajo potrdila o pravnomočnosti, dokončnosti in izvršljivosti.⁷

14Z zahtevo za izdajo potrdila pristojni organ praviloma ravna na dva načina: bodisi izda potrdilo ali pa zahtevo zavrne (četrti odstavek 180.a člena ZUP).⁸ Tako se v primerih, ko bi se v podobnih položajih zahteva zavrgla, o potrdilu navadno izda odločba.⁹ To pa pomeni, da bi moral Center za socialno delo z izpodbijanim delom odločbe zahteve tožeče stranke zavrniti in ne zavreči. Toda njegova odločitev je vsebinske narave,¹⁰ zato ne gre za pomanjkljivost, ki vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

15Ker je Center za socialno delo že potrdil pravnomočnost, dokončnost in izvršljivost odločb, številki 1221-8/2012-9 z dne 17. 7. 2013 in 1221-278/2017/123 z dne 21. 2. 2018, je odločitev, da isti zahtevi zavrne, pravilna (smiselno 4. točka 129. člena ZUP).¹¹ Tožeča stranka je ponovno želela potrdili z identično vsebino.¹² Enako velja za odločbo, številka 1221-122/2016 z dne 5. 5. 2017, ki je bila odpravljena in torej nima več pravnih posledic; gre za vrnitev v stanje pred njeno izdajo (prvi odstavek 281. člen ZUP).¹³ Nenazadnje je bil ta postopek pravnomočno ustavljen. Končno je bila vloga za izdajo potrdila za odločbo številka 1221-122/2016/10 z dne 12. 8. 2016 pravnomočno zavrnjena, ker je bila tudi ta odločba v pritožbenem postopku odpravljena (prvi odstavek 281. člena ZUP). Tudi zanjo velja, da nima pravnih učinkov.¹⁴

16Izpodbijani del odločbe je torej pravilen in zakonit. Sodišče je zato tožbo v tem delu zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

17Tožeča stranka je prvenstveno postavila ugotovitveno tožbo in sicer, da sodišče ugotovi, da je bil A. A. v času od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018 brez zakonitega zastopnika. Trdila je, da je bil slednji brez pravne varnosti in da so mu bile kršene človekove pravice ter svoboščine. V oziru na te navedbe, je sodišče štelo, da je uveljavljala tako imenovano subsidarno sodno varstvo („kvaziupravni spor“; poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine zaradi izpodbijanega dela odločbe; prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

18V prvi vrsti je tožba v tem delu prepozna. Domnevna opustitev Centra za socialno delo se je odvila v letih 2016 do 2018, A. A. pa je bil s tem seznanjen z vročitvijo posamezne odločbe o razrešitvi in postavitvi skrbnika oziroma najkasneje s postavitvijo tožeče stranke za skrbnico, to je z odločbo Centra za socialno delo, številka 1221-278/2017/123 z dne 21. 2. 2018, ki je postala pravnomočna 10. 3. 2018 (prvi odstavek 23. člena ZUS-1). To pa pomeni, da je tožba na ugotovitev opustitve Centra za socialno delo - ugotovitve, da je bil A. A. od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018 brez zakonitega zastopnika - prepozna. Ni bila vložena pravočasno, to je najpozneje v 30 dnevih od 10. 3. 2018, temveč tri leta kasneje (prvi odstavek 23. člena in prvi odstavek 28. člena ZUS-1). Že zato je moralo sodišče tožbo v tem delu zavreči (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).¹⁵

19Dalje, tožeča stranka je imela na voljo drugo sodno varstvo. Po lastni besedah se je zoper odločbe Centra za socialno delo, izdane v obdobju od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018, z izjemo odločbe Centra za socialno delo, številka 1221-278/2017/123 z dne 21. 2. 2018, v določenih delih pritožila. S tem je izkoristila oziroma uresničila pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Seveda je bila možna še nadaljnja sodna pot v obliki upravnega spora. V okviru slednjega bi lahko uveljavljala tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin. Tožeči stranki je torej bilo zagotovljeno drugo sodno varstvo, ki je učinkovito (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Tudi s tega vidika tožba na ugotovitev, da je bil A. A. v času od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018 brez zakonitega zastopnika, ni dovoljena.¹⁶

20V oziru na zapisano je sodišče tožbo v delu, s katerim tožeča stranka zahteva, da se ugotovi, da je bil A. A. od 27. 8. 2016 do 10. 3. 2018 brez zakonitega zastopnika, zavrglo.

¹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
² Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.
³ Glej nadaljevanje, pravilno: zavrnil.
⁴ Vidno iz sodbe naslovnega sodišča I U 1716/2018 z dne 27. 11. 2018, 12. točka in sklepa I U 571/2022 z dne 24. 5. 2022, s katerim je bila tožba zoper sklep o ustavitvi postopka zavržena.
⁵ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.
⁶ Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020, 10. točka in I Up 35/2016 z dne 8. 6. 2016, 11. točka.
⁷ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 202/2012 z dne 5. 12. 2012, 14. točka.
⁸ Tako Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 290, kot tudi sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 134/2020 z dne 25.11. 2020, 12. točka.
⁹ Tako Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 291.
¹⁰ Razvidno iz obrazložitve določbe.
¹¹ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 101/2005 z dne 30. 6. 2005, osmi odstavek.
¹² Tako Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 28.
¹³ Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 216/2015 z dne 8. 7. 2015, 6. točka, X Ips 71/2015 z dne 13. 5. 2015, 5. točka, X Ips 125/2016 z dne 12. 5. 2016, 5. točka in nadaljnji ter Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 747.
¹⁴ Kot pod prejšnjo opombo.
¹⁵ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 188/2019 z dne 22. 1. 2020, 11. točka in tam našteto sodno prakso.
¹⁶ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 38/2022 z dne 16. 3. 2022, 6. in 14. točka, I Up 228/2021 z dne 8. 12. 2021, 6. točka, I Up 206/2021 z dne 3. 11. 2021, 9. in 12. točka, I Up 152/2021 z dne 25. 8. 2021, 8. in 12. točka ter številne druge.