UPRS Sodba in sklep I U 787/2022-22

I. Tožba se v delu, v katerem tožnik zahteva odpravo okoljevarstvenega dovoljenja, št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjenega z odločbama, št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016, in, št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016, zavrže.

II. V preostalem delu se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo spremenil okoljevarstveno dovoljenje, št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjeno z odločbama z dne 15. 2. 2016 in z dne 27. 10. 2016 (v nadaljevanju OVD), izdano upravljavcu A., d. o. o., in sicer tiste dele tega dovoljenja, ki so posledica odstranitve in izbrisa rezervoarja za dizelsko gorivo D2 in izbrisa naprave za fizikalno-kemijsko obdelavo tekočih odpadkov z oznako N17 iz OVD ter posledično obseg dovoljenja. Poleg tega je zaradi usklajevanja zahtev za obratovanje naprave z novimi predpisi s področja varstva okolja, določbami Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2018/1147 z dne 10. 8. 2018 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnologijah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta o industrijskih emisijah za obdelavo odpadkov ter zaradi obratovalne varnosti procesa in dejavnosti, ki zahteva uporabo drugih tehnik, spremenil določbe OVD v točkah 3.1.4, 3.3.1, 3.3.2, 3.4.4, 4.1.2, 4.1.4, 4.1.5, 7.1.1, 7.1.2, 7.1.8 ter v točkah 3.1.12, 3.1.13, 3.4.16, 5.1.2, 7.3.2, 7.4, 7.5 in 11 dodal nove zahteve.

2Iz obrazložitve izhaja, da je upravljavec naprave vložil dve zahtevi za spremembo OVD, zaradi odstranitve poškodovanega rezervoarja za dizelsko gorivo D2 in zaradi neizvajanja postopka obdelave tekočih odpadkov po D9 na tehnološki enoti N17. Organ je postopka združil s postopkom, ki ga je uvedel po uradni dolžnosti na podlagi 1., 2. in 5. točke prvega odstavka 78. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). O postopku je obvestil Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, inšpekcijo za okolje in naravo (v nadaljevanju IRSOP), ki je opravil izredni inšpekcijski pregled, v katerem ni ugotovil nepravilnosti in ni izdal nobene odločbe. Upoštevaje načelo previdnosti je zaradi prisotnosti nevarnih odpadkov na lokaciji naprave in navedb tožnice tudi preveril, ali naprava po Uredbi o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic (v nadaljevanju Uredba o preprečevanju večjih nesreč) sodi med obrate tveganja za okolje. Ugotavlja, da ni razvidno, da se 54 ton odpadnih olj in 35 ton emulzij ne razvršča med nevarne snovi po tej uredbi. Poleg tega ni mogoč zaključek, da je razvrstitev 70 ton vnetljivih odpadkov, 60 ton odpadkov iz skupine odpadne vode, 25 ton odpadkov iz skupine halogenirana topila in 469 ton vnetljivih snovi, ki so skladiščene v skladišču BX2 ali prostoru destilacije, pravilna ter da je izračun virov tveganja pravilen. Zato ocenjuje, da upravljavec ni dokazal, da se naprava ne uvršča v vir tveganja.

3Vendar organ zaključuje, da četudi bi napravo, ki je predmet OVD, lahko opredelili kot obrat tveganja za okolje, to na konkretni postopek spremembe OVD ne bi vplivalo, saj mora upravljavec obrata tveganja pridobiti okoljevarstveno dovoljenje za obrat iz 86. člena ZVO-1. Upravljavec naprave ni pridobil dovoljenja za obrat po 86. členu ZVO-1, ker se ni prepoznal kot obrat. Te obveznosti mu tudi IRSOP ni naložil, toženka pa nima pravne podlage, da bi zahtevala, naj upravljavec poda vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. ZVO-1 medsebojno ne povezuje zahtev in obveznosti, ki jih mora izpolnjevati naprava, ki lahko povzroči onesnaženje okolja večjega obsega iz 68. člena ZVO-1 (v nadaljevanju IED naprava) in obveznosti, ki jih mora izpolnjevati obrat tveganja za okolje iz 86. člena ZVO-1 (v nadaljevanju obrat). Gre za ločene obveznosti, organ pa upravljavcu izda dva upravna akta, ki temeljita na različnih pravnih podlagah. Ker se postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja nanaša na določitev pogojev za obratovanje naprave, kot pravno nepomembno za ta postopek zavrača tudi zatrjevano kršitev prostorskega akta. Ne strinja se niti s smiselno uporabo 90. člena ZVO-1, saj mora zakon vsak postopek izrecno dovoliti, sicer bi bila diskrecija organa preširoka.

4Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil. Strinja se, da okoljevarstveno dovoljenje po 86. členu ZVO-1 ni pogoj za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja po 68. členu ZVO-1. Četudi bi bil vrstni red določen, iz pritožbenih navedb ni razvidno, kako bi taka nepravilnost vplivala na pravni interes tožnice, kateri je bil položaj stranske udeleženke priznan z utemeljitvijo, da se z uveljavitvijo standardov v skladu z BAT zaključki lahko spreminjajo stroški in kvaliteta izvajanja obveznih občinskih gospodarskih javnih služb.

5Tožnica zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo. Ne strinja se s stališčem drugostopenjskega organa, da nima interesa uveljavljati zagotavljanja obratovalne varnosti, saj imajo občine v sistemu zaščite in reševanja pred naravnimi nesrečami institucionalno vlogo. Opozarja, da je prvostopenjski organ izčrpno utemeljil neustreznost pojasnil upravljavca IED naprave v zvezi z njenim uvrščanjem med obrate in ugotovil, da upravljavec ni uspel izkazati, da se naprava ne uvršča med obrate. Vendar je zmotno zaključil, da to na konkretni postopek ne vpliva. Toženka je namreč v postopku, ki teče po 5. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1, pristojna in dolžna ugotavljati ustreznost obratovalne varnosti procesa predelave odpadkov in v tem okviru, ali naprava izpolnjuje pogoje za obrat po Direktivi 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. 6. 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES (v nadaljevanju Direktiva Seveso III) in mora zato pridobiti dovoljenje za obrat. Stališče, da v tem postopku ni dopustno ugotavljati, ali naprava izpolnjuje pogoje za obrat, je v nasprotju z dosedanjo prakso, saj je toženka v postopku izdaje OVD leta 2013 obravnavala vprašanje uvrstitve IED naprave med obrate. Ugotovila je, da naprava nima lastnosti obrata in je upravljavcu skladno s tem izdala dovoljenje za IED napravo.

6Trdi, da iz 70. člena ZVO-1 jasno izhaja, da je treba pred dovoljenjem za IED napravo pridobiti dovoljenje za obrat, saj ta v drugem odstavku predvideva izdajo dovoljenja za napravo, za katero je bilo že pridobljeno mnenje za obrat. Določba 93. člena ZVO-1 ne prepoveduje, da se pogoji za napravo in za obrat preverjajo v istem postopku. Pri izdaji obeh dovoljenj je treba upoštevati izpolnjevanje pogojev, predpisanih za izdajo obeh OVD, saj se dovoljuje isto nevarno dejavnost, iz zakonske ureditve pa izhaja, da dovoljenje za IED napravo vključuje zaveze iz dovoljenja za obrat in ne obratno. Zaključek organa je v nasprotju z Direktivo Seveso III ter Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. 11. 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja; v nadaljevanju Direktiva o industrijskih emisijah), ki sta normativno povezani.

7Uveljavlja tudi nezakonitost OVD iz leta 2013, saj je izdano v nasprotju s poročilom o celoviti presoji vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), izdelanem v postopku sprejemanja Odloka o občinskem lokacijskem načrtu za prostorsko ureditev skupnega pomena za reciklažni center na Vrhniki (v nadaljevanju Odlok o LN), v katerem se je presojal vpliv predelave med 2600 in 6500 ton odpadkov, ki vsebujejo nevarne snovi in skladiščenja 685 ton odpadkov. V OVD pa je dovoljena letna količina predelave odpadkov 36.000 ton in skladiščenja 1.430 ton. Nadalje ob spreminjanju Odloka o LN ni bila izvedena CPVO, kar pomeni, da je prostorski akt v nasprotju z zakonom in ustavo. Vprašanje protiustavnosti in zakonitosti navedenega prostorskega akta je v tem postopku relevantno, ker je naslovno sodišče pooblaščeno, da spregleda protiustavne in nezakonite podzakonske splošne akte. Kršitve se neposredno odražajo v protipravnosti izpodbijane odločbe, ker ta temelji na kapacitetah, ki jih določa prostorski akt.

8V izogib nadaljnjim kršitvam okoljskih pravic predlaga, da sodišče zastavi Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) vprašanje, ali je v skladu z Direktivo o industrijskih emisijah, da organ izda okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo, čeprav ugotovi, da izpolnjuje pogoje za obrat, za njegovo delovanje pa nima pridobljenega OVD za obrat. Glede izpodbijanega akta predlaga, da ga sodišče odpravi, poleg tega pa zahteva, da odpravi tudi OVD z dne 7. 6. 2013, spremenjen z odločbama, št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016, in, št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016. Uveljavlja povračilo stroškov postopka.

9Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

10Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da so združeni postopki potekali v zvezi z okoljevarstvenim dovoljenjem za IED napravo in ne za obrat. Iz 93. člena ZVO-1 izhaja, da gre za dva ločena postopka, ki se lahko združita zgolj na podlagi investitorjeve zahteve. Pravilnost upravljavčeve ugotovitve, da se naprava ne uvršča med obrate tveganja, lahko preverja le pristojna inšpekcija, ki v primeru neskladnosti z Uredbo o preprečevanju večjih nesreč ukrepa. Ne drži, da 70. člen ZVO-1 določa vrstni red izdaje dovoljenj, prav tako pa v zakonu ni podlage za zavrnitev vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, če upravljavec predhodno ne prosi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Pojasnjuje, da se je leta 2013 v zahtevi za izdajo OVD sama opredelila do vprašanja, ali se naprava uvršča med obrate, kar ne spremeni dejstva, da je vložila vlogo po 68. in ne po 86. členu ZVO-1. Pripominja, da je prvostopenjski organ ugotavljal nepotrebna dejstva in izvajal nepotrebne dokaze o prisotnosti in količini domnevnih nevarnih snovi, saj nima pravne podlage, da preverja, ali je IED naprava hkrati obrat tveganja.

11Trdi, da iz nobene direktive ne izhaja, da bi morali nacionalni organi najprej izdati okoljevarstveno dovoljenje za obrat, niti da bi morali v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo preverjati skladnost z Direktivo Seveso III. Odločitev tudi ni v nasprotju s sodno prakso SEU in Splošnega sodišča, saj nista obravnavala nobene zadeve o „vsebinski povezanosti“ obeh direktiv. To je logično, ker je ureditev postopka dovoljevanja prepuščena procesni avtonomiji države članice. Za predmetni postopek so nerelevantne tudi navedbe v zvezi z neustavnostjo prostorskega akta, saj ta ne predstavlja materialnopravne podlage za odločitev v tej zadevi. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in ne sledi predlogu tožnice za postavitev predhodnega vprašanja SEU.

12Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 8. 9. 2022 v bistvenem ponavlja tožbene trditve. Nasprotuje predlogu stranke z interesom, naj sodišče tožbo zoper OVD zavrže, saj meni, da je pojem pravnomočnosti na področju varstva okolja na podlagi evropskega pravnega reda radikalno spremenjen. Trdi, da izredni inšpekcijski pregled po tretjem odstavku 78. člena ZVO-1 ni bil opravljen. V primeru ugotovitve, da stranka z interesom izpolnjuje pogoje za uvrstitev med obrate, bi to predstavljalo kršitev 86. člena ZVO-1, kar bi toženka morala ugotoviti bodisi sama bodisi s pomočjo IRSOP in prepovedati obratovanje naprave oziroma obrata. Sklicuje se na sodbo SEU C-53/10, iz katere naj bi izhajalo, da SEU zahteva, da varnostne razdalje za zmanjšanje tveganja večjih nesreč upoštevajo vsi organi. Vztraja tudi, da je skladnost vsakega okoljevarstvenega soglasja in dovoljenja s prostorskim aktom pogoj za njegovo izdajo.

13Stranka z interesom v vlogi z dne 14. 9. 2022 navedbam tožnice ugovarja.

14Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v izpodbijano odločbo, št. 35406-46/2018 z dne 25. 11. 2021, odločbo drugostopenjskega organa, št. 35402-57/2019-2550-38 z dne 5. 5. 2022 in poročilo IRSOP, Območna enota Nova Gorica, št. 06182-1625/2018 z dne 3. 8. 2018.

K I. točki izreka :

15Tožba je v delu, ki se nanaša na odpravo okoljevarstvenega dovoljenja št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013, spremenjenega z odločbama št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016, in, št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016, prepozna.

16Po prvem odstavku 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan.

17Tožnica niti ne zatrjuje, da naj bi ji bili prej navedeni akti vročeni, preden je izteklo 30 dni od vložitve tožbe oziroma je nesporno med strankami, da je tožba v tem delu vložena po izteku navedenega zakonskega roka.

18Odločba, ki se ne more več izpodbijati v upravnem sporu ali v drugem sodnem postopku, pa je stranka z njo pridobila določene pravice oziroma so ji bile z njo naložene kakšne obveznosti, postane pravnomočna (prvi odstavek 225. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP). Po 158. členu Ustave pa je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Kot je sodišče že navedlo, zakon določa, da je tožba dopustna v roku 30 dni od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. Glede na navedeno pa s tožbo v tem upravnem sporu teh, že pravnomočnih odločb ni (več) mogoče odpraviti. Zato je sodišče v skladu z 2. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zoper te upravne akte zavrglo.

19Te odločitve niso mogle omajati tožničine trditve, da je tožba kljub prekoračitvi roka za tožbo pravočasna, ker je upoštevaje evropski pravni red pojem pravnomočnosti na področju varstva okolja radikalno spremenjen. Drži sicer, da je SEU že večkrat odločilo, da je treba v primeru ugotovljene kršitve prava Evropske Unije odpraviti nezakonite posledice te kršitve, oziroma da morajo pristojni nacionalni organi, vključno z nacionalnimi sodišči, pri katerih je vložena tožba zoper akt nacionalnega prava, sprejet v nasprotju s pravom Unije, v okviru svojih pristojnosti sprejeti vse potrebne ukrepe za odpravo posledic opustitve okoljske presoje.¹ Pri tem se država ne more sklicevati na iztek rokov za vložitev pravnih sredstev, na pravno varnost in na zaupanje v pravo.² Vendar to ne pomeni, da upravne odločbe, ki so izdane na področju, ki je urejeno (tudi) z evropskim pravnim redom, ne postanejo pravnomočne in da jih je mogoče izpodbijati z rednimi pravnimi sredstvi v neomejenem roku. Odpravo ugotovljene kršitve prava Evropske unije je mogoče uveljavljati v postopku, ki ga za ta namen predvideva notranji pravni red vsake države članice. Upoštevaje 158. člena Ustave so to po presoji sodišča izključno primeri in postopki, ki jih določa zakon.³ Pri tem je treba poudariti, da pravo Unije ne nasprotuje temu, da so tudi pravna sredstva, v katerih se lahko uveljavlja kršitev, omejena z razumnim rokom.⁴

20V obravnavani zadevi pa tožnica, ko uveljavlja nezakonitost okoljevarstvenega dovoljenja z dne 7. 6. 2013, niti ne zatrjuje kršitve evropskega prava, saj v tožbi navaja, da je okoljevarstveno dovoljenje, št. 35407-62/2011-23 z dne 7. 6. 2013 v nasprotju z Odlokom o LN in izvedeno CPVO, s čimer zatrjuje kršitev prostorskega akta. Če bi se trditev, da je bila pri Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem lokacijskem načrtu za prostorsko ureditev skupnega pomena za reciklažni center na Vrhniki (v nadaljevanju Odlok o spremembah LN)⁵ opuščena izvedba CPVO, izkazala za resnično, bi šlo sicer lahko za kršitev Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov za okolje (v nadaljevanju Direktiva 2001/42/ES). Vendar po Direktivi 2011/42/ES CPVO ni obvezna za vse projekte oziroma načrte. V skladu s tem izjeme dopušča tudi ZVO-1. Tožnica pa trditev, zakaj je bila odločitev, da pri spremembi prostorskega načrta CPVO ni potrebna, napačna, ni niti konkretizirala. Pri tem sodišče sodi, da četudi bi bila CPVO neupravičeno opuščena, to ne bi moglo biti razlog za odpravo odločbe, št. 35407-8/2015-8 z dne 27. 10. 2016⁶ v tem upravnem sporu, saj v zakonu ni predvideno, da naj bi se kršitev (pod pogojem, da je sploh ugotovljena) odpravljala s tožbo zoper pravnomočno okoljevarstveno dovoljenje, torej ne glede na rok, v katerem se to redno pravno sredstvo lahko vloži. Glede na navedeno pa tudi ni ugotavljalo, ali bi morala biti CPVO izvedena.

K II. točki izreka:

21V preostalem delu tožba ni utemeljena.

22Uvodoma sodišče kot neutemeljeno zavrača stališče drugostopenjskega organa, da tožnica nima pravnega interesa uveljavljati, da bi morala toženka v tem postopku po uradni dolžnosti ugotavljati, ali naprava izpolnjuje pogoje za obrat po Direktivi Seveso III in zato obratovalna varnost zahteva pridobitev dovoljenja za obrat. Ne glede na razlog, zaradi katerega je tožnici udeležbo priznal prvostopenjski organ, je treba upoštevati, da ima občina, kot je sodišče poudarilo že v sodbi I U 2009/2019, po Zakonu o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami pristojnosti pri urejanju varstva pred nesrečami. Po 12. členu namreč država in lokalna skupnost pri zagotavljanju varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, v skladu s svojimi pristojnostmi, prednostno organizirata izvajanje preventivnih ukrepov. Po prvem odstavku 37. člena tega zakona pa občina ureja in izvaja varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami na svojem območju, kar podrobneje definira drugi odstavek tega člena. Toženka torej varuje javni interes kot interes splošne, neopredeljene javnosti, medtem ko je tožnica dolžna zagotavljati koristi občanov, ki niso nujno oziroma vedno enake splošni koristi. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 34/2019, pa za izkazovanje pravnega interesa za priznanje pravice do udeležbe v postopku po prvem odstavku 43. člena ZUP zadoščajo verjetno izkazana dejstva in okoliščine, medtem ko je presoja, ali je v pravni interes stranskega udeleženca poseženo, stvar končne odločitve. Glede na navedeno je prvostopenjski organ po presoji sodišča ravnal pravilno, ko je vsebinsko obravnaval ugovor tožnice, da bi morala stranka z interesom pred spremembo OVD pridobiti dovoljenje za obrat tveganja za okolje, vsebinsko pa ga bo obravnavalo tudi sodišče.

23Med strankami ni sporno, da je stranka z interesom imetnica okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje IED naprave. Gre za dovoljenje, katerega pridobitev in spremembe ureja pododdelek 2.1. IV. poglavja ZVO-1⁷ z naslovom Okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega. Dovoljenje je treba pridobiti za dejavnosti in naprave, za katere tako predpiše Vlada (četrti odstavek 68. člena ZVO-1), tj. za katere tako določa Uredba o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaževanje okolja večjega obsega.

24Upravni postopek je tekel zaradi spremembe tega dovoljenja, in sicer je organ združil postopka spremembe tega OVD, ki sta tekla na podlagi vloge stranke z interesom po 77. členu ZVO-1, in postopek, ki ga je uvedel po uradni dolžnosti na podlagi 1., 2. in 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, ki je uvrščeno v ta pododdelek. Po relevantnih določbah prvega odstavka 78. člena ZVO-1 namreč ministrstvo okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega, preveri in ga po uradni dolžnosti spremeni: - če to zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave, izdanih po pravnomočnosti okoljevarstvenega dovoljenja (1. točka), - po spremembi predpisov, izdanih zaradi objave novega zaključka o BAT, ki se nanaša na glavno dejavnost določene naprave (2. točka),- če obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik (5. točka).

25Okoljevarstveno dovoljenje za obrat je urejeno v pododdelku 2.3. IV. poglavja ZVO-1 z naslovom Okoljevarstveno dovoljenje za obrat. Dovoljenje je treba po 86. členu ZVO-1 pridobiti za obrat iz 18. člena ZVO-1, ki določa, da obrat iz 18. člena tega zakona lahko začne obratovati, njegov upravljavec pa lahko izvede spremembo iz tretjega odstavka 90. člena tega zakona, za katero je treba spremeniti okoljevarstveno dovoljenje, le na podlagi pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja ali pravnomočne odločbe o njegovi spremembi. Merila za razvrstitev obratov v obrate večjega ali manjšega tveganja po 2. točki tretjega odstavka 18. člena ZVO-1 določi Vlada, kar je storila z Uredbo o preprečevanju večjih nesreč. Po prvem odstavku 87. člena ZVO-1 se postopek pridobitve tega dovoljenja začne z vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, ki mora vsebovati zlasti podatke o upravljavcu obrata, značilnostih obrata, ukrepih za preprečevanje večje nesreče ter zmanjšanju njenih posledic in ukrepih v primeru dokončnega prenehanja obrata.

26Ob uveljavitvi je ZVO-1⁸ v prvem odstavku 93. člena določal, da se, če je obrat ali del obrata iz 86. člena hkrati tudi naprava iz 68. člena tega zakona ali druga naprava iz 82. člena tega zakona, izpolnjenost zahtev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, ugotavlja v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za to napravo. Vendar je bilo z novelo ZVO-1B⁹ za besedilom „dovoljenja za obrat“ dodano besedilo „lahko na zahtevo investitorja ali upravljavca obrata“, tako da se od tedaj postopka lahko združita samo na podlagi vloge oziroma zahteve upravljavca naprave.

27V času izdaje izpodbijane odločbe veljavni ZVO-1 torej nedvoumno predvideva posebno okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo in posebno okoljevarstveno dovoljenje za obrat. Za pridobitev vsakega od teh dovoljenj je predpisan samostojen postopek, ki se začne izključno na vlogo stranke, medtem ko lahko do spremembe teh dovoljenj iz razlogov, ki so v zakonu izrecno našteti, pride tudi po uradni dolžnosti. Združevanje obeh postopkov je mogoče le na podlagi zahteve upravljavca, ne pa tudi po uradni dolžnosti.

28Po 126. členu ZUP lahko pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Postopka torej ni mogoče začeti po uradni dolžnosti, če tega ne določa zakon, za pridobitev dovoljenja za obrat pa zakon tega ne določa. Če bi organ o pridobitvi dovoljenja za obrat vseeno odločal po uradni dolžnosti, bi bila izdana odločba po četrti točki prvega odstavka 279. člena ZUP nična, saj bi jo izdal brez zahteve stranke (128. člen tega zakona)¹⁰.

29Iz ZVO-1 tudi ne izhaja, da je v primeru, ko je IED naprava iz 68. člena ZVO-1 obrat po 86. členu ZVO-1, pogoj za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo oziroma spremembo tega dovoljenja predhodna pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Tožnica neutemeljeno zatrjuje, da taka zahteva izhaja iz 5. točke prvega odstavka 78. člena ZVO-1, saj se ta določba nanaša izključno na obratovalno varnost IED naprave. Vrstni red dovoljenj tudi ne izhaja iz 70. člena ZVO-1, ki določa, da če je bilo za napravo predhodno pridobljeno okoljevarstveno soglasje (…) za obrat iz 86. člena tega zakona, lahko upravljavec v vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja vključi ali priloži tudi podatke iz poročila o vplivih na okolje iz 54. člena tega zakona, zasnove zmanjšanja tveganja za okolje ali varnostnega poročila iz prvega odstavka 18. člena tega zakona. Zakon torej določa vključitev nekaterih podatkov iz okoljevarstvenega dovoljenja za obrat v vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za napravo IED, pod pogojem, da je bilo tako dovoljenje pridobljeno. Morebitna drugačna praksa naslovnega organa, na katero se sklicuje tožnica, v tej zadevi ne more biti upošteven argument, saj bi razlaga zakona, da je okoljevarstveno dovoljenje za obrat pogoj za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, pomenila zmotno uporabo predpisa. Zato sodišče ni ugotavljalo, ali tožbene trditve o tem, da je toženka v nekaterih postopkih izdaje dovoljenja za IED napravo preverjala, ali ima naprava tudi lastnost obrata, držijo.

30Izpolnjevanje predpisanih pogojev za obratovanje, kar zajema tudi preverjanje, ali ima imetnik vsa za to potrebna dovoljenja, se v postopku spremembe dovoljenja za IED napravo zgotavlja na ta način, da organ po uradni dolžnosti preveri okoljevarstveno dovoljenje in ga spremeni, pod pogojem, da naprava deluje v skladu s predpisi. To namreč zajema tudi pogoj, da ima vsa dovoljenja, ki so predpisana za njeno delovanje. Vendar tega v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja ne ugotavlja organ, ki vodi postopek. Po tretjem odstavku 78. člena ZVO-1 namreč ministrstvo obvesti pristojno inšpekcijo, da vodi postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, ta pa opravi inšpekcijski pregled naprave, o čemer pripravi poročilo in ga v 30 dneh od prejema obvestila pošlje ministrstvu. Če inšpekcija ob izrednem inšpekcijskem pregledu ugotovi, da naprava ne deluje v skladu s predpisi in o tem izda odločbo, ministrstvo postopek s sklepom prekine do izvršitve inšpekcijske odločbe.

31Iz citirane zakonske določbe izhaja, da organ tega, ali naprava deluje v skladu s predpisi, ne ugotavlja kot predhodno vprašanje, saj mora biti o nepravilnosti izdana upravna odločba, zoper katero so dovoljena samostojna pravna sredstva. Nadalje zakon tudi izrecno določa, da se postopek spremembe OVD prekine do izvršitve inšpekcijske odločbe. Bistvo tega postopka je torej v tem, da se v primeru ugotovljene nepravilnosti ta nepravilnost na podlagi dokončne inšpekcijske odločbe, ki je izvršilni naslov, odpravi in ne, da se postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja ustavi, kajti tako sprememba okoljevarstvenega dovoljenja po 78. členu ZVO-1 kot tudi odprava nepravilnosti sta v javnem interesu. Taka razlaga izhaja tudi iz določbe četrtega odstavka tega člena, po kateri ministrstvo v postopku preverjanja okoljevarstvenega dovoljenja in izdaje odločbe o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja uporabi ugotovitve inšpekcijskega pregleda iz prejšnjega odstavka in podatke iz drugega odstavka tega člena ter upošteva predpise iz 17., 19. in 20. člena tega zakona. Iz navedenega namreč izhaja, da je organ na ugotovitve inšpekcije vezan.

32Tožnica je navajala, da inšpekcijski pregled iz te določbe ZVO-1 ni bil opravljen. Vendar sodišče ugotavlja, da to ne drži. Iz poročila IRSOP, št. 06182-1625/218-4 z dne 3. 8. 2018, ki je del upravnega spisa, namreč izhaja, da je inšpekcija na podlagi obvestila prvostopenjskega organa z dne 12. 6. 2018 po uradni dolžnosti opravila inšpekcijski pregled, na katerem nepravilnosti ni ugotovila. Iz poročila ne izhaja pridržek, da bi morala del pregleda opraviti druga območna enota IRSOP in da torej predloženo poročilo še ni dokončno, kot smiselno neutemeljeno zatrjuje tožnica.

33Glede na navedeno je prvostopenjski organ pravilno uporabil predpis, ko je zavzel stališče, da celo, če bi (drugače, kot je storil IRSOP) ugotovil, da je IED naprava hkrati obrat tveganja, stranka z interesom pa nima okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, to na njegovo odločitev ne bi vplivalo. Zato stranka z interesom pravilno opozarja, da je dejstva o tem, za katere snovi ni mogoče zaključiti, da je njihova razvrstitev ter izračun tveganja pravilna, ugotavljal po nepotrebnem, saj so te ugotovitve in zaključki za odločitev v tej zadevi pravno irelevantni. Četudi bi namreč toženka ugotovila, da so bile snovi razvrščene napačno in da bi moral upravljavec IED naprave pridobiti dovoljenje za obrat, o tem ne bi mogla odločiti po uradni dolžnosti v postopku po 78. členu ZVO-1 niti ga zaradi tega ne bi smela ustaviti. Ali upravljavec naprave obratuje brez navedenega dovoljenja, pa lahko neodvisno od postopka po 78. členu ZVO-1 v inšpekcijskem postopku vedno ugotavlja pristojna inšpekcija in, če ugotovi kršitev, ukrepa v skladu s 157. členom ZVO-1.

34Drugače ne izhaja niti iz Direktive Seveso III in Direktive o industrijskih emisijah. Direktiva Seveso III v točki 26 uvodnih pojasnil, na katero se sklicuje tožnica, določa, da bi morale države članice zagotoviti, da pristojni organi v primeru neskladnosti s to direktivo ustrezno ukrepajo. Za zagotovitev učinkovitega izvajanja in izvrševanja bi bilo treba po tej uvodni določbi vzpostaviti sistem inšpekcijskih pregledov, vključno s programom rednih inšpekcijskih pregledov v rednih časovnih presledkih ter izrednih inšpekcijskih pregledov. Inšpekcijski pregledi bi se morali po možnosti uskladiti z inšpekcijskimi pregledi v skladu z drugo zakonodajo Unije, vključno z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja), kadar je ustrezno. Države članice bi morale za učinkovito izvajanje inšpekcijskih pregledov zagotoviti dovolj usposobljenega in kvalificiranega osebja. Pristojni organi bi morali zagotoviti ustrezno podporo z orodji in mehanizmi za izmenjavo izkušenj ter okrepitev znanja, vključno na ravni Unije. V normativnem delu pa direktiva od držav članic zahteva, da zagotovijo, da upravljavec sprejme vse potrebne ukrepe za preprečevanje večjih nesreč ter omejevanje njihovih posledic za človekovo zdravje in okolje (člen 5) ter da od upravljavca zahtevajo, da pristojnemu organu v določenem roku pošlje priglasitev, ki vsebuje informacije iz člena 6 te direktive. Toženka se sklicuje še na člen 12, ki pa se nanaša na načrt ukrepov ob nesrečah, ter člen 13, ki ureja načrtovanje rabe prostora s ciljem preprečevanja večjih nesreč ter omejevanja njihovih posledic, kar med drugim zagotovijo z ustreznimi razdaljami med obrati tveganja za okolje in stanovanjskimi ter drugimi območji.

35Nobena določba Direktive Seveso III, na katere se sklicuje tožnica in niti nobena druga določba te direktive torej ne določa, da morajo države članice določiti vrstni red dovoljenj, ki naj bi jih pridobil upravljavec te naprave in IED naprave, kot to neutemeljeno zatrjuje tožnica. Enako velja za Direktivo o industrijskih emisijah, ki v členu 5 določa, da brez poseganja v druge zahteve nacionalnega prava ali prava Unije pristojni organ izda dovoljenje, če obrat izpolnjuje zahteve te direktive (prvi odstavek). Na primere, ko je treba izdati več kot eno dovoljenje, se nanaša točka 2. tega člena, ki določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da so pogoji v dovoljenju in postopki za njegovo izdajo popolnoma usklajeni, kadar je vključen več kot eden pristojen organ ali upravljavec ali je izdano več kot eno dovoljenje, tako da se zagotovi učinkovit celostni pristop vseh organov, pristojnih za ta postopek. Direktiva torej izrecno predvideva, da je lahko v zvezi z IED napravo izdanih več dovoljenj in za tak primer zahteva le, da države zagotovijo usklajenost pogojev in postopkov.

36Ker so določbe obeh direktiv jasne in ne terjajo dodatne razlage, SEU ni bilo treba posredovati tožničinega vprašanja, ali je pravna ureditev, ki dopušča, da organ izda dovoljenje za IED napravo, čeprav organ ugotovi, da izpolnjuje pogoje za obrat tveganja, za kar nima dovoljenja, skladna s pravnim redom EU, oziroma predloga, naj SEU ustrezno razloži določbe obeh direktiv, da bi se ugotovilo, ali je nacionalna ureditev v nasprotju z zahtevami direktiv.

37Nadalje sodišče sodi, da v postopku spremembe že izdanega OVD ni podlage, da bi organ in sodišče zagotovila nadzor po členu 13. Direktive Seveso III, tj. ali je IED naprava postavljena v primerni oddaljenosti od prometnih poti, javnih in stanovanjskih območij (točka (c) odstavka 1, člena 13 direktive). Drži, da je SEU v zadevi C-53/10, na katero se sklicuje tožnica, zavzelo stališče, da nacionalna ureditev, ki izključuje naknadni nadzor, kadar tveganja niso bila pravilno ocenjena v fazi prostorskega načrtovanja, nasprotuje pravnemu redu Evropske unije. Vendar pa se po presoji sodišča tak, „naknadni“ nadzor oziroma preverjanje, ali so upoštevana merila iz Uredbe o merilih za določitev najmanjše razdalje med obratom in območji, kjer se zadržuje večje število ljudi, ter infrastrukturo, ne opravlja v vsakem postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, ampak se opravi v postopku izdaje dovoljenja za izgradnjo obrata oziroma pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja za obrat. Sprememba okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti je namreč poseg v pravnomočno odločbo in je zato mogoča zgolj iz razlogov, ki jih zakon izrecno določa.

38Tožnica zatrjuje še, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je izdana v nasprotju s CPVO, izdelani v postopku sprejemanja Odloka o LN, in ker v postopku sprejema Odloka o spremembah LN ni bila izdelana CPVO.

39Po 125. členu Ustave je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon. Če meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, mora uporabo take določbe podzakonskega akta zavrniti (exceptio illegalis).

40Sodišče se strinja s toženko in stranko z interesom, da v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po 1., 2. in 5. točki 78. člena ZVO-1 Odlok o LN in Odlok o spremembah LN nista predpisa, ki bi ju bilo treba uporabiti. Predmet spremembe namreč ni umeščanje IED naprave v prostor, ampak sprememba OVD zaradi sprememb predpisov s področja varstva okolja, ki se nanaša na obratovanje naprave, spremembo predpisov, izdanih zaradi objave novega zaključka o BAT, ki se nanaša na glavno dejavnost določene naprave in obratovalno varnost procesa ali dejavnosti, ki zahteva uporabo drugih tehnik (1., 2. in 5. točka prvega odstavka 78. člena ZVO-1). V tem postopku določbe prostorskih aktov niso pravno relevantne. Tožnica se neutemeljeno sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 471/2011, saj se nanaša na okoljevarstveno soglasje, s katerim je pristojni organ soglašal s projektom, tj. njegovo postavitvijo oziroma izgradnjo, in določil pogoje za zmanjšanje njegovih vplivov v okolje. Zato bi morebitna nezakonitost sprememb in dopolnitev prostorskega akta vplivala na postopek izdaje tega soglasja in kvečjemu na postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, kadar so v prostorskem aktu tudi določbe, ki se nanašajo na delovanje naprave oziroma na dovoljene količine predelave¹¹. Ko pa je okoljevarstveno dovoljenje pravnomočno, je treba upoštevati 158. člen Ustave, po katerem je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. V katerih primerih je dovoljena sprememba okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo, določa 78. člen ZVO-1, med razlogi za spremembo pa ni (drugačne) umestitve že delujočega projekta oziroma že zgrajenega objekta v prostor. Vodenje postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja izven z zakonom izrecno dopuščenih primerov, bi pomenilo kršitev 158. člena Ustave.

41Ker po navedenem sodišču v obravnavani zadevi pri sojenju ni treba uporabiti navedenih podzakonskih aktov, vprašanje njihove ustavnosti oziroma zakonitosti ne more biti predmet tega postopka in s tem tudi ne morebitne uporabe exceptio illegalis.

42Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker je bilo edino sporno dejstvo v postopku to, ali je bil opravljen inšpekcijski pregled iz tretjega odstavka 78. člena ZVO-1, vsa ostala sporna vprašanja pa so pravna vprašanja, dokazov, s katerimi so stranke dokazovale pravno irelevantna dejstva, ni izvedlo, kar je podrobneje obrazložilo v sklepu, s katerim je predlagane dokaze zavrnilo (drugi odstavek 287. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1).

43Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker stranka z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo ni prispevala k odločitvi sodišča, je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zavrnilo tudi njen zahtevek za povračilo stroškov postopka.

¹ Glej C-261/18, tč.75 in nadaljnje, C-24/19, tč.83 in nadaljnje.
² Glej C-261/18, od tč. 89 do tč.95.
³ Na področju kmetijstva takšno izredno pravno sredstvo ureja 43. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih. Na področju okolja pa je npr. Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 17/2019 odločilo, da se kršitev, ki je bila v opustitvi izvedbe predhodnega postopka po 51. členu ZVO-1 odpravi tako, da mora kršitelj postopati po 57. členu ZVO-1, organ pa po osmem odstavku tega člena. Nadalje GZ v petem odstavku 50. člena določal, da je gradbeno dovoljenje, izdano v nasprotju s prvim odstavkom tega člena, tj. brez izvedene obvezne presoje vplivov na okolje, nično. Enako določa sedmi odstavek 63. člena GZ-1. To zajema "odpravo" kršitve Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, saj mora investitor posledično pridobiti novo gradbeno dovoljenje.
⁴ Glej C-348/15, tč. 41 in 42.
⁵ Ur.l. 15/2016, sprememba odloka velja od 4. 3. 2016.
⁶ Odločba št. 35406-52/2015-10 z dne 15. 2. 2016 je bila izdana pred uveljavitvijo Odloka o spremembah LN.
⁷ Odločba je bila izdana v času, ko je še veljal ZVO-1, saj je Zakon o varstvu okolja (ZVO-2) stopil v veljavo 13. 4.2022.
⁸ Ur.l. 41/2004.
⁹ Ur.l.70/2008.
¹⁰ Pod pogojem, da stranka naknadno v to ne bi privolila.
¹¹ Pri tem pa se v obravnavanem primeru zaradi črtanja rezervoarja D2 in naprave N17 količine zmanjšujejo in ne povečujejo.