UPRS Sodba III U 266/2022-5

Pritožba se zavrne.

1Občinska volilna komisija Občine Kanal ob Soči (v nadaljevanju OVK) je z odločbo št. 041-0002/2022-231 z dne 27. 10. 2022 potrdila listo kandidatov za člane Občinskega sveta Občine Kanal ob Soči z imenom A. v drugi volilni enoti (v nadaljevanju VE2), razen kandidata pod zap. št. ... A. A. Njegovo kandidaturo je OVK zavrnila in ga izločila iz kandidatne liste.

2B. B., kot predstavnica liste B.; C. C., kot kandidat iste liste; Č. Č., kot predstavnik liste C.; D. D., kot kandidatka iste liste; E. E., kot predstavnica liste Č.; F. F., kot kandidatka iste liste; G. G., kot predstavnica liste D.; H. H., kot kandidat iste liste; I. I., kot predstavnica liste E.; J. J., kot kandidat is te liste; K. K., kot predstavnik liste F.; in L. L., kot kandidat iste liste; so zoper odločitev OVK vložili ugovor. Po njihovem mnenju lista kandidatov z imenom liste A. z izločitvijo enega od kandidatov ni sestavljena v skladu z določbo 70.a člena Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV), saj kandidati na prvi polovici te kandidatne liste niso razporejeni izmenično po spolu. Toženi stranki so predlagali, da to listo v VE2 v celoti zavrne.

3OVK je z odločbo št. 041-0002/2022-295 z dne 6. 11. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) ugovor pritožnikov zavrnila (1. točka izreka) in odločila, da njena odločba št. 041-0002/2022-231 z dne 27. 10. 2022 ostane v celoti v veljavi in se ne odpravi v delu, ki se nanaša na potrditev liste kandidatov z imenom liste A. v VE2 (2. točka izreka).

4OVK v obrazložitvi svoje odločitve citira določbo prvega odstavka 70.a člena ZLV ter opisuje postopek preizkusa zakonitosti vloženih kandidatur na seji dne 21. 10. 2022. Navaja, da je ob tem preizkusu ugotovila, da je kandidat A. A. kandidiral tako na kandidatni listi stranke A., kot tudi na kandidatni listi stranke C., četudi lahko v skladu z 79. členom ZLV posameznik kandidira le na eni kandidatni listi. V skladu s 47. členom ZLV in 57. členom Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ) je zato upoštevala le A. A. kandidaturo na listi kandidatov z imenom liste C., saj je ta bila določena prva, medtem ko je njegovo kandidaturo na listi kandidatov z imenom liste A. zavrnila. Taka odločitev ima za posledico, da kandidatna lista A. sicer še vedno izpolnjuje pogoj spolne kvote, kot ga določa drugi odstavek 70.a člena ZLV, ne izpolnjuje pa več pogoja izmenične razporeditve po spolu na prvi polovici liste. OVK se je, ne glede na opisane ugotovitve, odločila, da kandidatne liste politične stranke A. za VE2 ne bo zavrnila v celoti, pač pa le glede kandidata A. A., za katerega je ugotovila, da je njegova kandidatura neveljavna.

5OVK se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča Uv 8/2018 z dne 12. 5. 2018, v kateri je Vrhovno sodišče pojasnilo, da je istočasna kandidatura kandidata na dveh listah kandidatov napaka posamične kandidature in ne napaka predlagatelja. Sklicevanje pritožnikov na sodbe Upravnega sodišča II U 367/2010, II U 338/2014, II U 318/2018 in I U 2158/2018 ni relevantno, saj gre za vsebinsko povsem drugačne primere kot pa je obravnavani. V prvih treh zadevah ni bila upoštevana zahtevana spolna kvota že ob vložitvi kandidatur, v zadnje navedeni zadevi pa je sodišče v celoti zavrnilo kandidatno listo zato, ker kandidatka ni izpolnjevala zakonskega pogoja stalnega bivališča na območju občine, kar lahko predlagatelj preveri. V predmetni zadevi pa je predlagatelj liste kandidatov A. predložil listo, ki je v celoti izpolnjevala zahtevana pogoja iz drugega odstavka 70.a člena ZLV, medtem ko pogoja izmenične razporeditve po spolu ni izpolnjevala šele po tem, ko je bila ugotovljena neveljavnost kandidature kandidata A. A., ki je hkrati kandidiral še na listi druge politične stranke. Podatek o soglasju kandidata h kandidaturi ni javno objavljen, niti se o tem ne vodi uradna evidenca, ZLV pa ne določa obveznosti predlagatelja liste kandidatov, da za svoje kandidate preveri, ali so ti svoje soglasje h kandidaturi podali tudi za drugo politično stranko ali skupino volivcev. OVK sledi odločitvi Vrhovnega sodišča v sodbi Uv 8/2018, da bi zavrnitev celotne liste v takem primeru pomenila pretiran poseg v pasivno volilno pravico drugih kandidatov na kandidatni listi in ne bi bila v skladu z načelom sorazmernosti, saj niti kandidati niti predlagatelj liste niso imeli vpliva in možnosti preveriti, da je eden od kandidatov potrjen tudi na kandidatni listi drugega predlagatelja.

6V predmetni zadevi po mnenju OVK glede uvrstitve kandidata A. A. na listo kandidatov politične stranke A. ni obstajala krivda na strani predlagatelja, temveč zgolj na strani kandidata, ki je dal soglasje še drugi politični stranki. Vsak konkreten primer je treba presojati tako, da je v čim večji meri omogočeno uresničevanje volilne pravice kot človekove pravice, omejitve te pravice pa so dopustne samo z zakonom, in to v primerih, ki jih določa Ustava RS. ZLV nima določbe, ki bi predpisovala zavrnitev liste kot celote v takem primeru kot je obravnavani, pravni standard glede tega vprašanja pa je postavilo Vrhovno sodišče v sodbi Uv 8/2018.

7B. B., C. C., E. E., F. F., G. G., H. H., J. J., K. K. in L. L. (v nadaljevanju pritožniki) so zoper odločitev OVK vložili pritožbo v upravnem sporu. Sodišču predlagajo, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da celotno listo kandidatov z imenom liste A. v VE2 zavrne.

8Določbe ZLV o tem, kako morajo biti sestavljene liste, so jasne in zato interpretacija teh določb ni potrebna. Pritožniki citirajo 70.a člen ZLV, ki dopušča možno izjemo v drugem odstavku, kar pa ne velja za obravnavani primer. To, da je zakon določeno izjemo predvidel, pomeni, da drugih izjem ni in so zato pojasnila OVK nerelevantna ter v nasprotju z načelom pravne države. OVK je brez podlage v ZLV ali drugem predpisu uporabila zelo razširjeno razlago zakona in posledično sprejela odločitev, ki je v nasprotju z zakonom in v nasprotju z ustaljeno prakso upravnega sodišča. Pristop OVK je primer poskusa uporabe pravila exceptio illegalis, četudi OVK ni sodišče in tudi ne gre za podzakonski predpis. Upravni organi, tudi OVK, morajo odločati po zakonih in ne smejo zavrniti uporabe jasnih zakonskih določb. Pritožniki se ne strinjajo, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o "naknadno ugotovljeni posamezni kandidaturi". Do neustreznosti liste je prišlo ob njenem potrjevanju, predlagatelj liste pa bi moral in mogel na to reagirati in že predhodno kaj storiti v smeri, da do take situacije ne bi prišlo, ne pa da se mu nudi varstvo njegovega položaja preko okvira njegovih aktivnosti.

9To, da lista kandidatov z imenom liste A. v VE2 ni skladna z zahtevo, da morajo biti kandidati na prvi polovici kandidatne liste razporejeni izmenično po spolu, v zadevi ni sporno in temu vsaj smiselno pritrjuje tudi OVK. Pritožniki so se v ugovoru sklicevali na dosedanjo sodno prakso upravnega sodišča, po kateri mora v takih primerih priti do zavrnitve liste. Zakon namreč ne predvideva, da zahteve o izmenični razporeditvi kandidatov po spolu na prvi polovici kandidatne liste ni treba izpolnjevati v primeru zavrnitve posameznega kandidata. Vse to nalaga, da se lista zavrne. Situacija je v obravnavani zadevi namreč od predlagatelja liste terjala, da izvede ustrezno prilagoditev razporeditve kandidatov, česar pa ni storil. Glede na jasno zakonsko določbo bi morala biti lista zavrnjena, predlagatelj liste pa bi moral biti tisti, ki bi z morebitnimi pravnimi sredstvi dokazoval, da je nastala situacija izven njegovega vpliva in da je ravnal z dolžno skrbnostjo. OVK je s svojo odločitvijo postavila nedopustno nizke kriterije glede potrebne skrbnosti predlagateljev kandidatur. Ni znano, da bi predlagatelj liste izkazal ali opravičil, da ni vedel za to, da je eden od kandidatov že oddal svoje soglasje h kandidaturi za drugo politično stranko, bi pa bilo to mogoče preveriti s tem, da bi od kandidatov zahteval ustrezno izjavo o teh okoliščinah. OVK je brez podlage presodila, da predlagatelj liste ni v ničemer odgovoren, v argumentaciji tega stališča pa se pojavlja notranje nasprotje oziroma je očitno, da OVK ni uporabljala enakih meril.

10OVK, ki je sodišču predložila volilne spise, je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi in strnjeno ponovila svoje zaključke iz izpodbijane odločbe.

11Tožba ni utemeljena.

12Predmet presoje v tem sporu je izpodbijana odločba, s katero je OVK zavrnila ugovor pritožnikov zoper odločbo št. 041-0002/2022-231 z dne 27. 10. 2022. S to odločbo je OVK potrdila listo kandidatov z imenom liste A. v VE2, in sicer tako, da je predlagano listo zavrnila glede kandidata pod zap. št. 3 A. A., ker je ugotovila, da je njegova kandidatura neveljavna, v preostalem delu pa listo potrdila. Ugotovila je namreč, da je ta kandidat obenem tudi kandidat na listi kandidatov stranke B., ki pa je svojo listo določila pred listo stranke A. Pritožniki s tožbo uveljavljajo, da bi morala tožena stranka listo kandidatov z imenom liste A. zavrniti v celoti, saj lista s tem, ko je OVK zavrnila kandidaturo kandidata A. A., ne izpolnjuje več pogoja iz 70.a člena ZLV, da se morajo kandidati na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenično po spolu.

13Na podlagi prvega odstavka 97. člena ZLV lahko zoper odločbo občinske volilne komisije, s katero se zavrne kandidatura oziroma lista kandidatov ali ugovor iz 96. in 96.a člena ZLV, vsak kandidat ali predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore, v 48 urah po prejemu odločbe. V obravnavanem primeru ni sporno, da so pritožniki predstavniki kandidatur oziroma kandidati, ki so zoper odločitev OVK z dne 27. 10. 2022 vložili ugovor, ki ga je OVK z izpodbijano odločbo zavrnila in so zato aktivno legitimirani za vložitev pritožbe zoper to odločitev. Pritožba zoper izpodbijano odločbo je bila vložena pravočasno.

14ZLV v drugem odstavku 74. člena določa, da se glede postopka potrjevanja kandidatur oziroma list kandidatov, določanja seznamov potrjenih kandidatur oziroma list kandidatov in njihove objave smiselno uporabljajo določbe ZVDZ. To pomeni, da je občinska volilna komisija tista, ki ima vsa pooblastila, ki jih ZVDZ daje pristojnim volilnim komisijam, medtem ko je postopek potrjevanja kandidatur enak kot pri volitvah v državni zbor. Če volilna komisija ugotovi, da lista kandidatov ni določena v skladu s tem zakonom, jo zavrne (v celoti ali samo glede posameznih kandidatov); če pa ugotovi formalne pomanjkljivosti liste kandidatov, takoj zahteva od predlagatelja, da jih v treh dneh odpravi.

15V obravnavanem primeru je sporno, ali odločitev OVK sledi določbi 70.a člena ZLV. Ta določa, da morajo politična stranka ali volivci, ki v volilni enoti določijo več kot enega kandidata za člana občinskega sveta, določiti kandidate oziroma kandidatne liste tako, da pripada vsakemu od obeh spolov najmanj 40 % kandidatur oziroma mest na kandidatni listi, ter svoje kandidate oziroma kandidatke na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenično po spolu; kolikor pa gre za kandidatne liste, na katerih so uvrščeni trije kandidati oziroma kandidatke, pa mora biti na takšni kandidatni listi najmanj en predstavnik vsakega od spolov.

16Iz volilnega spisa je razvidno, da je politična stranka A. dne 20. 10. 2022 za VE2 vložila listo kandidatov v naslednjem vrstnem redu: 1) M. M.; 2) N. N.; 3) A. A.; 4) O. O.; 5) P. P. in 6) R. R. V tako predlagani kandidaturi sta bila torej upoštevana oba pogoja, določena v prvem odstavku 70.a člena ZLV, saj je vsakemu od spolov na kandidatni listi pripadalo 50 % kandidatur (ZLV zahteva najmanj 40 %), v prvi polovici kandidatne liste (torej do kandidata pod zap. št. 3) pa so bili kandidati razporejeni izmenično po spolu (moški, ženska, moški). Za VE2 je listo kandidatov vložila tudi politična stranka B., in sicer dne 19. 10. 2022, med kandidati na kandidatni listi pa je bil prav tako A. A.

17Ob upoštevanju 69. člena ZLV, ki določa, da lahko vsakdo kandidira samo v eni volilni enoti in samo na eni listi kandidatov, ter ugotovitve, da je kandidat A. A. kandidiral v VE2 tako na kandidatni listi politične stranke A., kot tudi na kandidatni listi politične stranke B., je OVK najprej ugotavljala, kdaj sta bili ti dve listi kandidatov določeni. Po določbi 57. člena ZVDZ, ki se na podlagi 74. člena ZLV smiselno uporablja v postopku potrjevanja kandidatur, se namreč v takem primeru za veljavno šteje kandidatura, ki je bila določena prva. V zadevi ni sporno, da je B. svojo kandidatno listo določila dne 14. 10. 2022, A. pa dne 17. 10. 2022 in zato tudi ni sporen zaključek OVK, da se kandidatura A. A. upošteva na kandidatni listi z imenom liste B., ki jo je potrdila v celoti ter da se kandidatura tega kandidata na listi kandidatov z imenom liste A. zavrne.

18Z zavrnitvijo kandidature A. A. na kandidatni listi A. je na tej listi ostalo pet kandidatov, dva moškega in tri ženskega spola, kar pomeni, da je prvi od pogojev, ki jih določa 70.a člen ZLV, to je, da na kandidatni listi pripada vsakemu od spolov najmanj 40 % kandidatur oziroma mest na kandidatni listi, še vedno izpolnjen. Tej ugotovitvi OVK pritožniki ne oporekajo, opozarjajo pa, da se je s tem, ko je bila zavrnjena kandidatura A. A., ki je bil na listo uvrščen pod zap. št. 3, porušila izmenična razporeditev kandidatov po spolu (t.i. "zadrga") v prvi polovici kandidatne liste. Na kandidatni listi sta na prvih dveh mestih tako ostala M. M. in N. N., sledijo pa O. O., P. P. in R. R.

19V zadevi je sporno, ali je OVK ravnala zakonito, ko je, po tem, ko je zavrnila kandidaturo kandidata A. A. na listi kandidatov stranke A. v VE2, preostalo listo potrdila, četudi je prišlo do porušenja izmenične razporeditve kandidatov po spolu v prvi polovici liste kandidatov.

20Ustavno sodišče je v odločbi Up-305/98 z dne 19. 11. 1998 (enako kasneje v odločbi Up-635/02 z dne 24. 10. 2002) pojasnilo, da morajo vsi organi, ki so pooblaščeni za odločanje v postopku volilnih opravil upoštevati posebno naravo volilne pravice, hkrati pa jo morajo upoštevati tudi vsi udeleženci tega postopka. Izhajajoč iz specifične naravne volilne pravice, ki se lahko uresničuje samo kolektivno v časovno kontinuiranem in omejenem postopku, so na eni strani določene obveznosti volilne komisije, na drugi strani pa obveznosti predlagatelja kandidature, ki mora izkazati, da je lista kandidatov vložena v skladu z zakonskimi pogoji. Politična stranka, ki hoče sodelovati na volitvah, mora svojo organiziranost in delovanje prilagoditi tem zahtevam in poskrbeti za to, da bo lahko izkazala obstoj zakonskih pogojev ob vložitvi kandidatne liste, naloga volilne komisije pa je, da kandidatne liste, ki ne bi bile oblikovane v skladu s temi zakonsko določenimi pravili, izloči. V sklepu Up-716/18, Up-745/18 z dne 17. 5. 2018 je Ustavno sodišče poudarilo, da ni v neskladju z Ustavo, da se od političnih strank oziroma predlagateljev list pričakuje skrbnost pri uresničevanju volilne pravice. Če ti ne ravnajo skrbno, zavrnitev kandidatne liste sicer pomeni poseg v volilno pravico, vendar ne zaradi ravnanja volilnih organov, temveč zaradi neskrbnosti predlagatelja liste. Za to pa ne more odgovarjati volilna komisija, ki tudi ne sme sama brez izrecne zakonske podlage posegati v kandidatno listo. Kot je nadalje izpostavilo Ustavno sodišče, pa je pri presoji zakonitosti kandidatne liste treba razlikovati položaj, ko predlagatelj predloži v potrditev listo kandidatov, ki že izhodiščno ne upošteva predpisanih pogojev, od položaja, ko je predlagatelj v potrditev predložil kandidatno listo, ki je te pogoje izpolnjevala, pa se je razmerje zastopanosti po spolu spremenilo zaradi kasneje ugotovljene neveljavnosti kandidature posameznega kandidata, ki je bila posledica izključno njegovega ravnanja in za katero predlagatelj liste ni mogel niti moral vedeti. Sodišče na tem mestu dodaja, da so sodbe, na katere se sklicujejo pritožniki, v bistvenem različne od takega primera, kot je obravnavani, saj je šlo v zadevah II U 367/2010, II U 338/2014 in II U 318/2018 za obravnavo list kandidatov, pri katerih so bile t.i. spolne kvote kršene že ob vložitvi kandidature, v zadevi I U 2158/2018 pa za po vsebini povsem drugačno pomanjkljivosti kandidature, in sicer neupoštevanje bivališča kandidatke.

21Ob upoštevanju opisanih usmeritev Ustavnega sodišča, katerim so smiselno enaka tudi stališča Vrhovnega sodišča v sodbah Uv 6/2018 z dne 7. 5. 2018, Uv 7/2018 z dne 10. 5. 2018 in Uv 8/2018 z dne 12. 5. 2018 (na katero se sklicuje OVK), je torej za odločitev v predmetni zadevi treba presoditi, ali je bila neveljavnost kandidature kandidata A. A. na listi kandidatov stranke A., do česar je prišlo zato, ker je predhodno podal soglasje h kandidaturi stranki B. in je bil posledično kot kandidat uvrščen tudi na kandidatno listo te stranke, posledica njegovega ravnanja, za katero predlagatelj liste z imenom A. ni vedel in ni mogel vedeti, ali pa posledica premajhne skrbnosti te stranke pri sestavljanju liste. Nadalje je moralo sodišče še odgovoriti na vprašanje, ali bi bil ukrep zavrnitve celotne kandidatne liste stranke A. v VE2 v konkretnem primeru sorazmeren glede na naravo ugotovljene kršitve.

22Nobenega dvoma ni, da je lista kandidatov politične stranke A. v VE2 ob vložitvi izpolnjevala pogoje glede izmenične razporeditve kandidatov na listi po spolu in da se je ta razporeditev porušila šele po tem, ko je bila ugotovljena nezakonitost kandidature A. A. Kot je razvidno iz volilnega spisa, je ta kandidat podal soglasje h kandidaturi tako za kandidatno listo, ki jo je vlagala stranka A., kot tudi za kandidatno listo, ki jo je vlagala politična stranka B. Sodišče si je zastavilo vprašanje, ali bi politična stranka A. lahko in morala vedeti za to, da je njen kandidat obenem tudi kandidat druge stranke, saj take obveznosti ZLV od predlagateljev liste kandidatov ne zahteva, pač pa zahteva le, da pridobijo soglasje kandidata h kandidaturi. Od predlagatelja kandidature je vsekakor moč zahtevati, da preveri podatke, ki so javno objavljeni ali se o njih vodijo uradne evidence (npr. podatke o bivališču kandidata, njegovem državljanstvu, starosti, ipd.), med te podatke pa podatki o tem, ali je posamezni kandidat morebiti podal svoje soglasje še h kandidaturi drugega predlagatelja, ne sodijo. Glede na naravo stvari je po presoji sodišča tudi vprašljivo, na kakšen način bi lahko predlagatelj kandidature tovrsten podatek sploh preveril. Pritožniki v tožbi navajajo, da bi predlagatelj lahko od kandidatov zahteval izjavo o tem dejstvu, vendar pa sodišče ob tem ugotavlja, da bi lahko kandidat, tako kot je podal dve soglasji k različnima kandidaturama, enako lahko tudi zatrdil (izjavil), da drugega soglasja ni podal, pa tega predlagatelj kandidature prav tako ne bi mogel preveriti in bi to lahko imelo za posledico enako situacijo, kot je obravnavana. V tem segmentu gre torej za zaupanje predlagatelja kandidature do kandidata, saj, razen da kandidat soglasje poda, predlagatelj nima učinkovitih možnosti, da bi preverjal, ali je to soglasje edino. Kot je že bilo pojasnjeno, soglasje h kandidaturi ni podatek, ki bi bil javno objavljen niti ni podatek, o katerem se vodijo evidence, pač pa podatek, s katerim razpolagata izključno kandidat in predlagatelj njegove kandidature.

23Kandidatna lista predlagatelja liste z imenom A. z izločitvijo kandidata A. A. še vedno izpolnjuje zahtevo 70.a člena ZLV o najmanj 40 % kandidatur oziroma mest na kandidatni listi za vsakega od obeh spolov, ne izpolnjuje pa več zahteve, da morajo biti kandidati na prvi polovici kandidatne liste razporejeni izmenično po spolu. Porušenje te izmenične razporeditve kandidatov po spolu v prvi polovici liste kandidatov po presoji sodišča ni nastalo zaradi kršitve predlagatelja kandidature (kot je to pojasnjeno v prejšnjem odstavku), pač pa zaradi ravnanja kandidata A. A., ki pa kljub temu svojo pasivno volilno pravico lahko še naprej uresničuje na kandidatni listi druge politične stranke. Ob upoštevanju teh dejstev in argumentov, ki jih je sodišče pojasnilo v predhodnih točkah te obrazložitve (od 20. do 22. točke), zato sodi, da bi zavrnitev celotne liste kandidatov na listi kandidatov z imenom A. v VE2, ker je bila porušena razporeditev kandidatov po spolu v prvi polovici kandidatne liste zaradi ravnanja kandidata A. A. (in ne predlagatelja), prekomerno posegla v pasivno pravico vseh preostalih kandidatov in tudi v pravico do svobodnih volitev iz 3. člena 1. protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic, tak ukrep pa bi bil v luči pojasnjenih okoliščin tudi nesorazmeren. Po presoji sodišča gre zato za razumne razloge za različno obravnavo sporne kandidatne liste.

24Sodišče zaključuje, da je izpodbijana odločitev OVK, ki je potrdila listo kandidatov predlagatelja A. za VE2 s tem, da je zavrnila kandidaturo kandidata pod zap. št. 3 A. A., pravilna in da s takšno odločitvijo ni bilo nedopustno poseženo v volilno pravico, kot jo zagotavlja 43. člen Ustave RS. Sodišče je zato pritožbo zoper izpodbijano odločbo na podlagi 97. člena ZLV v zvezi s 63. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Odločitev o pritožbi je sodišče v skladu s četrtim odstavkom 59. člena ZUS-1 sprejelo na seji senata.