UPRS Sodba I U 1287/2021-11

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožnikovo vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem (1. točka izreka), ugotovila, da posebni stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka) in da je sklep takse prost (3. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka ugotavlja, da je tožnik zamudil rok za vložitev vloge za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem, napotenih na začasno čakanje na delo, zato je v skladu s prvim odstavkom 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) vlogo zavrgla. Na podlagi vloge, priloženih, posredovanih in po uradni dolžnosti pridobljenih podatkov je tožena stranka ugotovila, da je tožnik delavce napotil na čakanje dne 1. 5. 2021, obravnavano vlogo pa je vložil dne 28. 6. 2021, torej po poteku osem dnevnega roka od napotitve delavca na začasno čakanje na delo, ki je določen v prvem odstavku 45. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (Uradni list RS št. 57/21; v nadaljevanju: ZDUOP).

3Tožnik v tožbi navaja, da je 28. 6. 2021 vložil elektronsko vlogo za delno povračilo izplačanih plač za dva delavca napotena na začasno čakanje na delo za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021. Očita, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, češ da ni razvidno, za katere delavce je tožena stranka ugotovila, da naj bi jih tožnik napotil na čakanje na delo 1. 5. 2021 in na kateri podlagi je to ugotovila. Ker slednjega ni obrazložila, tožnik meni, da je posegla v tožnikovo pravico do izjave in do pravnega sredstva.

4Toženi stranki očita zmotno ugotovitev dejanskega stanja s tem, ko navaja, da tožena stranka ne pojasni, na kakšni podlagi zaključuje, da naj bi bili delavci, za katere je tožnik uveljavljal pravico, napoteni na čakanje na delo šele 1. 5. 2021. Prvi dan dejanskega čakanja na delo obeh delavcev je bil 16. 11. 2020, kar izhaja iz napotitvenih sklepov, ki jih je organ prejel skupaj z vlogo z dne 28. 6. 2021. Delavca pa sta bila na začasnem čakanju na delo doma od 16. 11. 2020 brez prekinitve do preklica, in sicer do 1. 7. 2021, ko je začel tožnik ponovno opravljati svojo dejavnost. Pojasnjuje, da dejanskega datuma napotitve in pričetka čakanja na delo (16. 11. 2020) ni bilo mogoče vnesti v obrazec za uveljavljanje pravic za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021, temveč se je v obrazce vedno vpisovalo datume pričetka in konca obdobja za uveljavljanje pravic do povračila nadomestila izplačanih plač, kar je tožnik storil tudi v predmetni vlogi z dne 28. 6. 2021, v kateri je v rubriki „datum pričetka začasnega čakanja na delo“ vnesel prvi dan uveljavljanja pravice, to je 1. 5. 2021, za oba delavca, četudi sta bila oba dejansko na čakanju že od 16. 11. 202o. Ker je bilo dne 28. 6. 2021 sistemsko onemogočeno pri elektronski vložitvi predmetnega zahtevka vpisovanje datumov pred 1. 2. 2021, je tožena stranka zmotno zaključila, da sta bila tožnikova delavca napotena na čakanje 1. 5. 2021.

5V nadaljevanju tožbe toženi stranki očita, da je zmotno uporabila določila ZDUOP, ki v drugem odstavku 45. člena določa, da je v primeru podaljšanja ukrepa za mesec maj in junij do 30. 6. 2021 mogoče vlogo za uveljavitev obravnavane pravice vložiti najpozneje do 30. junija 2021. Ker gre v tožnikovem primeru za kontinuirane napotitve delavcev na čakanje na delo (začenši 16. 11. 2020), ni mogoče uporabiti 8 dnevnega roka iz prvega odstavka 45. člena ZDUOP, temveč je po stališču tožnika potrebno upoštevati rok iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP, češ da noben predpis ne zahteva, da bi morali delodajalci po podaljšanju ukrepov po ZDUOP s sklepi Vlade RS izdati delavcem, ki so že na začasnem čakanju na delo še pred uveljavitvijo ZDUOP, nove napotitvene sklepe in na podlagi teh novih napotitvenih sklepov vlagati vloge v roku 8 dni od ponovne oziroma podaljšanje napotitve. Tožnik dodaja, da je glede na napotke na spletni strani tožene stranke in v predvidenem roku do 30. 6. 2021 s predmetno vlogo z dne 28. 6. 2021 uveljavljal pravico do denarnega nadomestila še za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021 za dva delavca, ki sta bila na čakanju neprekinjeno že od 16. 11. 2020. Zato meni, da osem dnevni rok od napotitve za uveljavljanje obravnavane pravice velja le v primeru novih napotitev na začasno čakanje na delo, ki so nastale v času veljavnosti podaljšanja ukrepa od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021 in da ta rok ne velja za delavce, ki so bili že prej napoteni na začasno čakanje na delo, v konkretnem primeru že od 16. 11. 2020.

6Nadalje v tožbi pojasnjuje, da ga je tožena stranka pozvala, naj nepopolno vlogo z dne 28. 6. 2021 za uveljavljanje pravic za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021 popravi tako, da v vlogi popravi datum začetka čakanja na delo, saj bi po zmotnem prepričanju tožene stranke, lahko uveljavljal pravico do povračila samo za napotitve, ki so bile podane za čas 8 dni pred podajo vloge, v konkretnem primeru od 20. 6. 2021. Tožnik je na poziv pravočasno odgovoril, vendar se tožena stranka do navedb tožnika glede datuma napotitve delavcev na čakanje na delo, kontinuirane napotitve in napačne uporabe materialnega prava sploh ni opredelila, zato meni, da mu je posegla v pravico do izjave, načelo kontradiktornosti, pravico do enakosti pred zakonom in pravico do enakega varstva pravic.

7Navaja še, da je iz previdnosti dne 28. 6. 2021 tožnik vložil tri vloge, eno za obdobje od 1. 5. 2021 do 31. 5. 2021, drugo za obdobje od 1. 6. 2021 do 30. 6. 2021 in tretjo za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021, vse tri vloge pa je tožena stranka zavrgla kot prepozne, vendar se v nobenem postopku ni opredelila do tožnikovih navedb glede nepretrganega čakanja na delo, niti ni izvedla nobenega od predlaganih dokazov. Tožnik predlaga, naj sodišče združi vse tri zadeve v en postopek ter tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Priglaša stroške postopka.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da izpodbijani sklepi temeljijo na uporabi 45. člena ZDUOP in da je bila predmetna vloga z dne 28. 6. 2021 vložena po izteku 8 dnevnega prekluzivnega roka, češ da se tožnik neutemeljeno sklicuje na to, da je delavcema izdal odredbe na čakanje na delo že v novembru 2020. Za odločanje v predmetnih zadevah ni pomembno, da so odredbe izdane s trajanjem do preklica. Dodaja, da kolikor bi tožnik obravnavano vlogo vložil pravočasno, bi ga tožena stranka pozvala na predložitev novih odredb. Sodišču predlaga, naj združi vse tri upravne spore v navedenih treh zadevah, ki se nanašajo na tožnikove vloge, vložene 28. 6. 2021, v enoten postopek, nato pa tožbo zavrne.

9Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da je napačno stališče tožene stranke o izdaji ali predložitvi novih odredb o čakanju na delo, češ da novih odredb ni bilo potrebno izdati ali predložiti, saj ni bilo preseženo čakanje na delo več kot šest mesecev v posameznem koledarskem letu.

K točki I:

10Tožba ni utemeljena.

11Sodišče ni sledilo predlogu strank, naj združi tri upravne spore, ki se vodijo pred naslovnim sodiščem pod opr. št. I U 1197/2021, I U 1259/2021 in I U 1287/2021, saj tožbe v navedenih zadevah niso vložene zoper isti upravni akt in predmet postopka ni isti. Zato niso podani razlogi za združitev postopkov po 42. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Ker sodišče ni združilo navedene upravne spore, se je pri presoji v obravnavani zadevi omejilo le na tiste tožbene navedbe, s katerimi tožnik zatrjuje nezakonitosti in nepravilnosti v uvodu navedenega sklepa.

12V obravnavani zadevi je za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa odločilnega pomena odgovor na vprašanje, ali je tožnik pravočasno vložil vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem. Med strankama ni sporno, da je v konkretnem primeru vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem tožnik vložil 28. 6. 2021 ter da je z vlogo uveljavljal obravnavano pravico za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021.

13Delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo je eden izmed dodatnih začasnih ukrepov, sprejetih zaradi omilitev posledic razglašene epidemije COVID-19, ki ga je v času vložitve obravnavane tožnikove vloge urejal ZDUOP v 39. do 49. členu. Postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače je urejen v 45. členu ZDUOP, ki v prvem odstavku določa, da delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače po tem zakonu z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri ZRSZ v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP pa izhaja, da je v primeru, če Vlada podaljša trajanje ukrepa na podlagi drugega odstavka 40. člena tega zakona še do 30. junija 2021, mogoče vlogo v roku iz prejšnjega odstavka vložiti najpozneje do 30. junija 2021. Vlada je s sklepom z dne 9. 4. 2021 o podaljšanju ukrepa delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo navedeni ukrep najprej podaljšala do 31. 5. 2021, nato pa je z istoimenskim sklepom z dne 26. 5. 2021 obravnavani ukrep ponovno podaljšala še do 30. 6. 2021.

14Določbo drugega odstavka 45. člena ZDUOP je treba razlagati tako, da je v primeru podaljšanja ukrepa mogoče pravočasno vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače vložiti le, kadar je vložena v roku osmih dni šteto od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Skrajni rok, do katerega ZDUOP dopušča uveljavljanje ukrepa oziroma pravice napotitve delavca na začasno čakanje na delo, je 30. 6. 2021. To pomeni, da po tem datumu pravice ni mogoče več uveljavljati, tudi če se osemdnevni rok od napotitve še ni iztekel. Zato ni pravilna razlaga drugega odstavka 45. člena ZDUOP, kot jo zagovarja tožnik, da je vsaka vloga, ki je vložena do 30. 6. 2021, tudi pravočasna. Po presoji sodišča je namreč pravočasna le tista vloga, ki je podana v roku osmih dni od napotitve delavca na začasno čakanje na delo ter je hkrati v primeru podaljšanja ukrepa podana najkasneje do 30. 6. 2021. Ker torej začne 8 dnevni materialni prekluzivni rok za vložitev (pravočasne) vloge za uveljavljanje obravnavane pravice teči od dneva napotitve delavca na začasno čakanje, to pomeni, da je tožnik svojo vlogo z dne 28. 6. 2021 vložil prepozno, saj je bila podana po izteku osemdnevnega roka od napotitve delavca na začasno čakanje na delo iz drugega v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZDUOP. Tožbene navedbe glede tega, kdaj sta bila delavca dejansko napotena na čakanje, ali 16. 11. 2020 ali 1. 5. 2021, pa na drugačno odločitev glede pravočasnosti predmetne vloge z dne 28. 6. 2021 ne morejo vplivati, saj je bila v obeh primerih očitno vložena po poteku osemdnevnega materialnega prekluzivnega roka, ki se je v vsakem primeru iztekel pred 28. 6. 2021. Zato predlagano zaslišanje tožnika ni pravnorelevanten dokazni predlog.

15Če je želel tožnik kot delodajalec za delavce, napotene na čakanje, uveljavljati pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo, bi moral, poleg predpisanih pogojev, upoštevati tudi omejitve in obveznosti delodajalcev, ki so določeni v ZDUOP. ZDUOP je institut napotitve na čakanje na delo (delno) urejal drugače kot Zakon o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1), ki vsebine napotitve ne ureja in dopušča daljše (strnjeno) obdobje čakanja na delo v posameznem koledarskem letu. V petem odstavku 41. člena ZDUOP je bilo med drugim določeno, da je delodajalec moral v pisnem napotilu določiti tudi čas začasnega čakanja na delo, medtem ko je 40. člen določal najdaljše dovoljeno obdobje napotitve na začasno čakanje na delo (od 1. 2. 2021 do 30. 4. 2021). Neutemeljene so tožbene navedbe, da noben zakon ali vladni sklep ne predpisuje v primeru podaljšanja ukrepov izdajanja novih napotitev, saj bi morale biti napotitve v skladu s petim odstavkom 41. člena ZDUOP omejene le na določeno obdobje, najdlje do 30. 4. 2021 (prvi odstavek 40. člena ZDUOP). Šele ko to obdobje poteče in pod pogojem, da Vlada ukrep podaljša s svojim sklepom (kar je bilo v času sprejemanja zakona bodoče negotovo dejstvo), se lahko delavca ponovno napoti za novo časovno omejeno napotitvijo na začasno čakanje na delo, na podlagi katerega lahko delodajalec kot upravičenec uveljavlja obravnavani ukrep.

16Iz zakonskih določb, navedenih v 15. točki obrazložitve, prav tako izhaja, da ZDUOP ne razlikuje med novimi in kontinuiranimi napotitvami, kot zmotno meni tožnik. Dalj časa trajajočih oziroma kontinuiranih napotitev na čakanje zaradi razglašene epidemije COVID-19, ki je izredna in nepredvidljiva situacija, ZDUOP sploh ne dopušča, saj gre v skladu s tretjim odstavkom 1. člena ZDUOP za dodaten začasni ukrep, ki je bil sprejet zaradi omilitev posledic razglašene epidemije COVID-19. Da kontinuiranih napotitev na čakanje ZDUOP ne dopušča, pa izhaja tudi iz naziva ukrepa, ki se glasi „na začasno čakanje“. Gre torej za krajše obdobje čakanja. Zato niso utemeljene tožbene navedbe, da osem dnevni rok od napotitve ne velja v primeru kontinuiranih oziroma dalj časa trajajočih napotitev, saj za slednje delodajalci kot potencialni upravičenci pravice do nadomestila plače delavcem za začasnem čakanju na delo - glede na časovno omejitev ukrepa, niti ne morejo uveljavljati. Obdobje napotitve je bilo v skladu s 40. členom ZDUOP omejeno, podaljšanje ukrepa pa je bilo odvisno od odločitve Vlade, ki bi se lahko odločila tudi, da ukrepa ne bi podaljšala. Zato je bilo treba v primeru uveljavljanja pravice za podaljšano obdobje izdati nove napotitve, od takrat dalje pa je tekel osem dnevni rok za uveljavljanje obravnavane pravice. Zato je tudi logično, da v elektronskem obrazcu vloge ni bilo mogoče vnesti podatka glede pričetka čakanja na delo dne 16. 11. 2020, saj se je izjemno prvo podaljšanje nanašalo na mesec maj 2021, drugo pa na mesec junij 2021. Tako so se v vlogo vpisovali datumi pričetka uveljavljanja pravice, ki je istočasno tudi v novi napotitvi določen kot prvi dan začasnega čakanja na delo, kot to izhaja tudi iz tožnikove vloge.

17V zvezi s tožbenimi navedbami, da je bilo na spletnih straneh ZRSZ navedeno, da je za podaljšano obdobje rok za uveljavitev pravice 30. 6. 2021, sodišče pojasnjuje, da so objave na spletni strani zgolj obvestila in poenostavljena pojasnila obstoječe zakonodaje, ki pravno gledano niso zavezujoča. Posamezniki se na nepoznavanje prisilnih predpisov ne morejo uspešno sklicevati, saj so javno objavljeni v Uradnem listu RS in tako dostopni vsakomur, da se z njimi seznani, do uveljavitve in uporabe takšnega predpisa pa mora preteči določen rok (vacatio legis), ki je namenjen seznanitvi javnosti z njegovo vsebino. Po preteku tega roka pa se domneva, da so predpisi javnosti znani in se na nepoznavanje prava v smislu nepoznavanja prisilnih predpisov ni mogoče uspešno sklicevati.

18Tožena stranka je tožnika opozorila, da je njegova vloga z dne 28. 6. 2021 nepopolna, zato je tožnika pozvala k dopolnitvi vloge tako, da na vlogi popravi datum začetka čakanja v skladu z določili ZDUOP glede rokov, pri tem pa pojasnila, da se mora vloga oddati največ 8 dni od napotitve delavca na čakanje. Glede na to, da je rok iz drugega v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZDUOP materialni prekluzivni rok, s potekom katerega upravičenec izgubi pravico uveljavljati nadomestilo ipso iure, je tožena stranka tožnika nepravilno pozvala k odpravi nepravočasnosti njegove vloge z dne 28. 6. 2021 na način, kot je to storila (da je tožnika pozvala, naj uskladi datum pričetka čakanja na delo v vlogi). Pravočasnosti vloge (68. člen ZUP) namreč ni mogoče enačiti z nepopolno vlogo v smislu 66. člena ZUP.¹ Nepravočasnost vložitve vloge ni odpravljiva, medtem ko je nepopolnost vloge odpravljiva na način, ki ga predpisuje 67. člen ZUP. V obravnavani zadevi pa tožena stranka vloge ni zavrgla na podlagi drugega odstavka 67. člena ZUP, pač pa kot prepozno vloženo v skladu s 3. točko prvega odstavka 129. člena ZUP. Slednji določa, da organ s sklepom zavrže zahtevo, če le-ta ni bila vložena v predpisanem roku, pri čemer navedena določba v ZUP ne velja samo za procesne, pač pa tudi za materialne roke.² Po tej določbi organ zavrže vlogo takoj, ko ugotovi, da le-ta ni bila vložena v roku, ki ga predpisuje materialni ali procesni zakon. Iz tega razloga torej vloga ne bi smela biti obravnavana kot nepopolna, vendar navedena kršitev določb postopka ne vpliva na drugačno odločitev v zadevi oziroma ne izboljša tožnikovega pravnega položaja, zato je ni mogoče šteti za pomembno ali celo odločujočo.

19Tožena stranka je izdala izpodbijani sklep v fazi predhodnega preizkusa obstoja oziroma izkazanosti procesnih predpostavk iz prvega odstavka 129. člena ZUP, ki v tožnikovem primeru niso izpolnjene, zato organ vloge po vsebini sploh ni obravnaval. Iz navedenega razloga se tožena stranka ni bila dolžna opredeliti do tega, kateri poimensko navedeni delavci so bili napoteni na čakanje in na kateri podlagi je bilo to ugotovljeno, saj je to že del vsebinske presoje, do katere v obravnavanem primeru zaradi neizpolnjevanja procesnih predpostavk sploh ni prišlo. Zato se tožbeni očitek glede zatrjevane bistvene kršitve pravil postopka izkaže kot neutemeljen.

20Sodišče meni, da je glede na vse navedeno izpodbijani sklep po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v izpodbijanem sklepu, zato je sodišče te razloge navedlo v obrazložitvi te sodbe. Sodišče je tožbo na podlagi 3. točke drugega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

21Ker relevantno dejansko stanje, ki je odločilnega pomena za odločitev, ni sporno, pač pa je bilo sporno le pravno vprašanje glede pravilnosti uporabe drugega v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZDUOP, je v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 sodišče odločilo na seji, brez glavne obravnave. O svojih pravnih naziranjih v zvezi z uporabo materialnega prava pa se je tožnik lahko in se tudi je izrekel v tožbi in pripravljalni vlogi. Pri tem je sodišče upoštevalo, da je tudi ESČP v več sodbah izrecno zavzelo stališče, da lahko nacionalni organi pri odločanju o opravi glavne obravnave upoštevajo načelo učinkovitosti in ekonomičnosti, saj bi sistematično opravljanje obravnav preprečilo zahtevo po sojenju v razumnem roku³. Glede na ustaljeno sodno prakso ESČP je to posebej upravičeno in ne predstavlja kršitve 6. člena EKČP v tistih primerih, ko se ne postavljajo nobena v zadevi relevantna dejanska ali pravna vprašanja, ki jih ne bi bilo mogoče pravilno razrešiti že na podlagi spisa.⁴ Tak je tudi obravnavani primer.

K točki II:

22Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ ZUP v prvem in drugem odstavku 66. člena določa, da mora vloga biti razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava. Predvsem mora obsegati: navedbo organa, kateremu se pošilja, zadevo, katere se tiče, zahtevek oziroma predlog, navedbo o tem, kdo je morebitni zastopnik ali pooblaščenec, osebno ime, firmo oziroma osebno ime vlagatelja, prebivališče (naslov) oziroma sedež vložnika oziroma njegovega zastopnika ali pooblaščenca. Vloga mora vsebovati tudi druge sestavine, ki jih določa zakon ali drug predpis.
² Janez Čebulj in ostali, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Ljubljana, 2020, Uradni list Republike Slovenije, komentar k 99. členu, str. 601.
³ Glej Salomonson v. Sweden No 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Schelling v. Austria No. 55193/00 z dne 10. 2. 2006, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Pakozdi v Hungary No. 51269/07 z dne 23. 3. 2015, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 in druge
⁴ Glej Salomonson v. Sweden No. 38978/97 z dne 12. 2. 2003, Jussila v Finland No. 73053/01 z dne 23. 11. 2006, Shadler-Eberle v. Liechtenstein No. 56422/09 z dne 9. 12. 2013 , Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal, app no. 55391/13, 57728/13 and 74041/13, odst. 190-191.