UPRS Sodba in sklep I U 135/2022-19

I. Tožbi se ugodi, odločba Medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Dobrepolje, Loški potok, Ribnica, Sodražica in Velike Lašče 061-12/2020-2 z dne 27. 2. 2020 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Z izpodbijano odločbo je Medobčinski inšpektorat in redarstvo občin Dobrepolje, Loški potok, Ribnica, Sodražica in Velike Lašče (v nadaljevanju inšpekcijski, tudi prvostopenjski organ) tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu izrekel inšpekcijski ukrep, da je dolžan prenehati z oviranjem odtekanja meteorne vode s ceste s ceste JP ... v naselju A., med objektom B., v lasti C., in objektom D. tako, da na odseku javne ceste JP ..., stacionaža 2965-3080 m, iz vseh cestnih jaškov odstrani vodovodne cevi, ki zmanjšujejo pretočnost cestnega jaška in s tem posledično zmanjšujejo možnost odvajanja meteorne vode, ki pritečejo vzdolž ceste in se preko teh jaškov odvajajo stran od ceste ter ovirajo redno vzdrževanje peskolovov. O izvršitvi izrečenih ukrepov je tožnik dolžan pisno obvestiti inšpekcijski organ (točka 1 izreka). V primeru, da inšpekcijski zavezanec ne bo ravnal v skladu s prvo točko izreka te odločbe, bo za odpravo nepravilnosti zoper njega kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v višini 600 EUR (točka 2 izreka). Pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve. Z izdajo te odločbe niso nastali stroški (točki 3 in 4 izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe inšpekcijski organ povzema potek postopka in se sklicuje na 5. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Inšpekcijski organ je na terenu ugotovil, da se na navedenem odseku javne ceste JP ... v štirih zaporednih cestnih jaških dejansko nahaja vodovodna cev, ki zmanjšuje pretočnost cestnega jaška in odvajanja meteorne vode. Vodo iz teh cevi uporablja E. E. Slednji je navedel, da ni lastnik vodovodnih cevi, je le uporabnik vode. Navedene vodovodne cevi so v solastništvu njegovega očeta F. F., mame G. G. in H. H. Zoper E. E. so bili z odločbo 7. 8. 2019 odrejeni inšpekcijski ukrepi zoper katere pa se je E. E. pritožil zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. E. E. ni lastnik spornih cevi. Kot dokaz prilaga soglasje upravljalca za ceste za poseg v občinsko cesto z dne 12. 7. 2018, ki glasi na investitorja F. F. Nanj glasi tudi dovoljenje upravljalca ceste z dne 13. 8. 2018 za kratkotrajno zaporo javne ceste JP .... Zaradi navedb v pritožbi je prvostopenjski organ na podlagi 243. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) postopek dopolnil z zaslišanjem priče F. F. V nadaljevanju povzema njegovo izpovedbo. F. F. je predložil kopijo Zapisnika Komiteja za družbeno planiranje, gospodarstvo in proračun Občine Ribnica z dne 23. 9. 1982. Lastnino nad sporno cevjo je F. F. dobil z dedovanjem po bratu I. I. in je še vedno v njegovi lasti. Od UE Ribnica je inšpekcijski organ zahteval, da mu pošlje lokacijsko dovoljenje, ki ga je izdal Komite za družbeno planiranje, gospodarstvo in proračun Občine Ribnica na podlagi zapisnika z dne 23. 9. 1982. Iz odgovora UE Ribnica z dne 22. 11. 2019 izhaja, da se v spisu 351-125-74/82-05 ne nahaja lokacijsko dovoljenje, ki bi ga izdal navedeni organ.

3Prvostopenjski organ je nato odločil v zadevi v skrajšanem ugotovitvenem postopku na podlagi 144. člena ZUP. Inšpekcijski organ ne dvomi, da gre za kršitev 5. člena ZCes-1 in 3. točke drugega odstavka 45. člena Odloka o občinskih cestah. Vprašljivo pa je, kdo je inšpekcijski zavezanec. Po navedbah F. F. na zaslišanju 13. 11. 2019 so lastniki predmetne vodovodne cevi investitorji nove trase vodovoda od zajetja do hiše M. Iz zapisnika z dne 23. 9. 2982 pa izhaja, da so bili investitorji: J. J., K. K. in L. L. V upravni zadevi, ki je pri istem organu tekla pod opr. št. 0612-10/2019, so bili pravni nasledniki navedenih oseb (H. H., I. I. in F. F.) zaslišani in so podali izjave, katerih vsebino navaja. Na podlagi navedenih listin je inšpekcijski organ ugotovil, da je tožnik edini inšpekcijski zavezanec.

4Župan Občine Ribnica kot pritožbeni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil in potrdil odločitev prvostopenjskega organa. Sklicuje se na 5. člen in 8. člen ZCes-1 in povzema ugotovljeno dejansko stanje. V nadaljevanju navaja, da je za ugotovitev inšpekcijskega zavezanca prvostopenjski organ opravil zaslišanje pravnih naslednikov investitorjev zasebnega vodovoda G. G. in H. H. ter povzema njuni izjavi. Nato ugotavlja, da iz zapisnika z dne 23. 9. 1982 res izhaja, da so investitorji J. J. in L. L. predlagali spremembo trase vodovoda in izdajo lokacijskega dovoljenja, vendar po navedbah UE Ribnica lokacijsko dovoljenje ni bilo izdano. Iz navedb zaslišanih tudi izhaja, da je do položitve cevi v cestni jašek prišlo naknadno, zaradi zahtev J. J. po umiku cevi iz njegovega zemljišča, kar pojasni. Za odločitev je pomembna ugotovitev, kdo je investitor oz. lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja za kar se sklicuje na stališča v sodbah Upravnega sodišča RS I U 110/2014 in I U 1858/2017-27. Za določitev inšpekcijskega zavezanca se smiselno uporabljajo določbe Gradbenega zakona. Kljub navedbam, da so bili investitorji zasebnega vodovoda – nove trase tri osebe, navedeno ne izhaja iz predložene dokumentacije, ki jo navaja na strani 4 obrazložitve svoje odločbe. Zapisnik z dne 23. 9. 1982 je potrebno razlagati skupaj z ostalimi dokazi, torej skupaj z izpovedbami predhodno navedenih prič. Zato je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je upošteval tudi izpovedbe prič, katerih vsebino povzema. Pritožbeni organ meni, da je izpodbijana odločba pravilna. Zavrne tudi tožnikov ugovor, da iz odgovora UE Ribnica izhaja zgolj, da lokacijskega dovoljenja ni v navedenem upravnem spisu, ne pa da ni bilo izdano. Prvostopenjski organ je po mnenju pritožbenega organa dejansko stanje pravilno ugotovil. Glede podaljšanja zakonskega roka za vložitev pritožbe zaradi epidemije COVID 19 pa navaja, da je rok za pritožbo zakonsko določen in prekluziven (sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 912/2004).

5Tožnik v laični tožbi in njeni dopolnitvi ugovarja zoper odločitev inšpekcijskega organa. Meni, da je v zadevi ključno in sporno vprašanje kdo je lastnik obravnavnega dela vodovodne cevi, ki po mnenju inšpekcijskega organa ovira odtekanje meteorne vode. Navedeni del vodovodne cevi je sestavni del zasebnega vodovoda v vasi A., ki so ga skupaj investirali in gradili: J. J., K. K. in L. L. Kasneje se jim je pridružilo še gasilsko društvo C. Trasa tega vodovoda je šla tudi čez zemljišče J. J. (pokojnega tožnikovega očeta), za kar prilaga skico. Tožnik je v postopku predložil dokument 351-125-74/82-05 z dne 5. 10. 1982 in prepis zapisnika z dne 23. 9. 1982. Gre za solastninsko pravico na navedenem vodovodu. Inšpekcijski organ je poklonil vero izjavam prič, ki pa niso resnične. Iz izjave H. H. izhaja, da je te cevi položil N. N., kar ne drži in kar pojasni. Takšne izjave tožnika presenečajo, saj so vsi trije investitorji vlagali pri projektu in si med seboj pomagali v dobro vseh. Ne strinja se z dokazno oceno soglasja za poseg v občinsko cesto z dne 12. 7. 2018 in dovoljenja za zaporo ceste z dne 13. 8. 2018, kar pojasni na strani 2 tožbe. V nadaljevanju na strani 3 tožbe navaja, da gre za kršitve pri uvedenem postopku in opisuje potek izgradnje vodovoda in sporne vodovodne cevi. Ne strinja se z ugotovitvijo inšpekcijskega organa na podlagi dopisa UE Ribnica v zvezi z zapisnikom 23. 9. 1982, da lokacijska odločba ni bila izdana, kar pojasni. V času, ko je tožnik prejel inšpekcijsko odločbo 18. 3. 2020 je že bila razglašena epidemija zato je tožnik vložil prošnjo za rok za dopolnitev pritožbe, ki pa je bila zavrnjena. Zato v pritožbi ni navedeno, da poteka postopek za pridobitev vodnega dovoljenja za uporabo vode iz zasebnega vodovoda A. za potrebe kmetijske dejavnosti nosilca dejavnosti, tožnikovega sina E. E. Tožniku ni jasno, kako je mogoče, da prvostopenjski organ predloženih listin tožnika ni obravnaval in jih je poslal pritožbenemu organu, ki pa jih je obravnaval zgolj v škodo tožnika. Tožnik meni, da sta organa storila postopkovne in vsebinske napake. Inšpekcijski organ je prišel do netočnih ugotovitev pri določanju inšpekcijskih zavezancev saj ni upošteval solastninskih razmerij v projektu zasebnega vodovoda A., ki so ga s tožnikom gradili še drugi investitorji in sicer trije predniki strank v postopku in je tako predmetni del vodovoda v solastnini. V postopku je potrebno priti do točnih ugotovitev glede solastništva in tudi glede odgovornosti v zvezi s predmetnimi vodovodnimi cevmi. Sklepno vsebinsko sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

6Tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe saj bi bila z izpolnitvijo izpodbijane odločbe onemogočena uporaba vode za nedoločen čas iz tega vira. Vzporedno s predmetnim postopkom poteka tudi postopek pridobitve vodnega dovoljenja za potrebe kmetijske dejavnosti. Za osebno uporabo vode pa je Direkcija RS za vode za zasebni vodovod A. že izdala soglasje. Postopek pa še ni zaključen. V primeru izvršitve izpodbijane odločbe in odstranitve spornih vodovodnih cevi bo onemogočena uporaba vode za kmetijsko dejavnost tožnikovega sina in povzročena težko popravljiva škoda tožnikovemu sinu E. E. Predlaga, da se izvršitev izpodbijane odločbe odloži, kar ne bi imelo vpliva na okolje in ne bi bila povzročena nobena splošna nevarnost zaradi neodstranitve spornega dela cevi, saj ta cev na navedenem mestu že desetletja poteka.

7Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik v tožbi navaja enake razloge kot v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, zato toženka vztraja pri odločitvi in razlogih zanjo. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8Sodišče je s sklepom I U 1018/2020-7 z dne 28. 7. 2020 na podlagi drugega odstavka 31. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predmetno tožnikovo tožbo zavrglo. Vrhovno sodišča RS je s sklepom I Up 67/2021 z dne 26. 1. 2022 (v nadaljevanju sklep VS RS) tožnikovi pritožbi ugodilo in navedeni sklep Upravnega sodišča RS razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču, da opravi nov postopek.

K točki I izreka:

9Tožba je utemeljena.

10Iz obrazložitve sklepa VS RS izhaja ugotovitev, da je tožnik v dopolnitvi tožbe pravilno postavil tožbeni zahtevek, s katerim je zahteval odpravo izpodbijanega akta, zato je Upravno sodišče RS s sklepom I U 1018/2020-7 z dne 28. 7. 2020 tožnikovo tožbo napačno zavrglo. V skladu z napotki iz citiranega sklepa VS je sodišče v obravnavani zadevi vsebinsko odločalo.

11Med strankama je v konkretnem primeru sporno ali je z izpodbijano odločbo inšpekcijski organ pravilno in zakonito določil tožnika kot inšpekcijskega zavezanca ter mu naložil izvršitev inšpekcijskih ukrepov. Tožnik se z navedeno ugotovitvijo ne strinja, ugovarja napačno ugotovljeno dejansko stanje, kršitev določb postopka in napačno dokazno oceno prvostopenjskega in pritožbenega organa.

12V okviru izvajanja inšpekcijskega nadzora v skladu z Zakonom o inšpekcijsken nadzoru (v nadaljevanju ZIN) nad izvajanjem določb ZCes-1 je inšpekcijski organ ugotovil, da obravnavane vodovodne cevi v cestnih jaških zmanjšujejo pretočnost cestnega jaška in ovirajo odtekanje meteorne vode s ceste s ceste JP ... v naselju A., med objektom B., v lasti C., in objektom D., odsek javne ceste JP ..., stacionaža 2965-3080 m. Tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu je naložil inšpekcijski ukrep, da mora prenehati z oviranjem odtekanja meteorna vode na navedenem cestnem odseku.

13Na podlagi 3. člena ZIN se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali posebnimi zakoni, uporablja ZUP. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe pa izhaja, da jo je prvostopenjski organ izdal na podlagi skrajšanega ugotovitvenega postopka, ker je ugotovil, da so v zadevi izpolnjeni pogoji iz 144. člena ZUP in sicer, da se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla in predložila stranka in na podlagi dejstev in dokazov, ki so organu že znana. Na podlagi prvega odstavka 145. člena ZUP pa se poseben ugotovitveni postopek izvede za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavljajo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.

14V skladu s tožbenimi ugovori kršitve določb postopka je sodišča izpodbijano odločbo preizkušalo v smislu ali je bil pred njeno izdajo pravilno in zakonito izveden upravni postopek. Vezanost upravnega organa pri odločanju v upravni zadevi na procesne predpisa določa načelo zakonitosti (6 člen ZUP). Določba 7. člena ZUP opredeljuje temeljno načelo upravnega postopka – načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi. Na podlagi navedene določbe morajo upravni organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavljajo svoje pravice, pri tem pa morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno v zakonu ali z drugim predpisom ter, da mora uradna oseba, kadar glede na podano dejansko stanje izve in sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, stranko na to opozoriti (prvi in drugi odstavek 7. člena ZUP). Nadalje ZUP tudi določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za sprejem zakonite in pravilne odločbe (prvi odstavek 8. člena ZUP).

15Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik med drugim inšpekcijskemu organu predložil tudi zapisnik Komiteja za družbeno planiranje, gospodarstvo in proračun občine Ribnica – urbanistične komisije št. 351-125-74/82-05 z dne 23. 9. 1982, kjer so kot investitorji navedeni J. J., F. F. in L. L., torej trije in ne le en sam in s tem dokazoval dejstvo, da ni edini inšpekcijski zavezanec. Prvostopenjski organ je svojo odločitev oprl na izpovedbe prič H. H. in G. G., dane pri istem upravnem organu v drugem upravnem postopku in sicer pod št. 0612-10/2019. S tem v zvezi pritožbeni organ v obrazložitvi svoje odločbe navaja, da je prvostopenjski organ zapisnik, na katerem so kot investitorji navedene tri osebe, pravilno presojal skupaj z ostalimi dokazi, z izpovedbami prič, zato je po mnenju pritožbenega organa prvostopenjski organ pravilno odločil, da je tožnik inšpekcijski zavezanec na podlagi izpovedb prič, za katere pa tožnik v pritožbi in tudi v tožbi navaja, da niso resnične. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe in iz predhodno citiranih navedb pritožbenega organa izhaja, da je prvostopenjski organ v dokaznem postopku poleg listin, ki jih je predložil tožnik, upošteval tudi izpovedbe prič. Glede na predhodno navedeno po presoji sodišča v predmetni zadevi niso bili izpolnjeni zakonsko določeni pogoji iz 144. člena ZUP za skrajšani ugotovitveni postopek, marveč bi moral prvostopenjski organ izvesti poseben ugotovitveni postopek na podlagi 145. člena ZUP, v katerem bi moral stranki zagotoviti vsa procesna varstva. Posledično tudi dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno ugotovljeno. Tožnik upravičeno graja dokazno oceno inšpekcijskega organa, saj svoje odločitve v konkretni zadevi ni oprl le na ugotovljena dejstva in dokaze, ki jih je navedel in predložil tožnik, marveč tudi na izpovedbo prič v drugem upravnem postopku, z vsebino katerih pa se je tožnik lahko seznanil šele s prejemom izpodbijane odločbe. ¹

16Utemeljen je tudi tožbeni očitek tožnika glede lokacijskega dovoljenja. Prvostopenjski organ na strani 3 obrazložitve izpodbijane odločbe navaja, da je UE Ribnica v pisnem odgovoru št. 090-62/2019 z dne 22. 1. 2019 odgovorila, da so pregledali upravni spis št. 351-125-74/82-05 – J. J., M. in ostali – gradnja vodovoda v A., vendar v njem ni lokacijskega dovoljenja, ki bi ga izdal Komite za družbeno planiranje, gospodarstvo in proračun Občine Ribnica, na strani 4 pa navaja, da iz navedenega dopisa UE Ribnica izhaja, da lokacijsko dovoljenje ni bilo izdano. Po mnenju sodišča predhodno navedeni navedbi nista skladni.

17Po povedanem v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bila upoštevana pravila postopka, kar je (lahko) vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, ter je s tem podana bistvena kršitev določb postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), kar predstavlja razlog za odpravo izpodbijane odločbe, saj zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti upravni organ, sodišča samo ni moglo odločiti o stvari.

18Ker so bila v predmetni zadevi pri odločanju bistveno kršena pravila postopka in ker posledično dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo na podlagi četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku naj inšpekcijski organ ugotovljene kršitve odpravi in postopek izvede v skladu z določili ZUP ter da stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe. V ponovnem postopku naj inšpekcijski organ ugotovi pravo in popolno dejansko stanje tako, da v dokaznem postopku presodi vsak posamezen dokaz posebej in nato vse skupaj. V ponovnem postopku bo moral inšpekcijski organi skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

19Tožnik je v pritožbi zaprosil za določitev roka za dopolnitev pritožbe. V zvezi z navedenim je tožniku pravilno pojasnil že pritožbeni organ, da je dolžina roka za pritožbo zakonsko določena in da je navedeni rok prekluziven, kar pomeni, da z zamudo tega roka stranka izgubi pravico do pritožbe. Glede na to, da je tožnik vložil pritožbo zadnji dan zakonsko določenega roka, ne more več vlagati dopolnitev pritožbe. Ker je vložena pritožba po presoji pritožbenega organa vsebovala vse zakonsko predpisane sestavine, je pritožbeni organ o njej vsebinsko odločal. Tožnik v tožbi tudi sam navaja, da je izpodbijano odločbo prejel 18. 3. 2020, v času razglašene epidemije COVID 19. S tem v zvezi sodišče tožniku pojasnjuje, da je bil Zakon o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS CoV-2 (COVID 19) (ZZUSUDJZ) sprejet 20. 3. 2020. Navedeni zakon v 6. členu določa, da v upravnih postopkih roki za opravljanje procesnih dejanj ne tečejo. Citirani zakon je stopil v veljavo 29. 3. 2020, to pa je že po tem, ko je zakonski pritožbeni rok v predmetni zadevi že potekel, zato določbe tega zakona za konkreten primer ne veljajo.

20Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in listin iz upravnega spisa razvidno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

K točki II izreka:

21Tožnik je v tožbi predlagal tudi izdajo začasne odredbe in sicer, da naj sodišče do pravnomočne odločitve v zadevi zadrži izvršitev izpodbijane odločbe. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

22V predmetni zadevi v skladu z določbo 73. člena ZUS-1 pritožba zoper sodbo ni dovoljena. Navedeno pomeni, da je sodišče z izdajo te sodbe (I. točka izreka) že pravnomočno odločilo v zadevi, zaradi česar tožnik nima več pravnega interesa za zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki je časovno vezana na čas do pravnomočnosti sodne odločbe. Učinkovito sodno varstvo tožnika se ob koncu sodnega postopka zagotavlja s sodbo sodišča, s katero se odloči o zadevi, zato s pravnomočnostjo preneha pravni interes za izdajo začasne odredbe. Iz ZUS-1 jasno izhaja, da je izdaja začasne odredbe časovno in vsebinsko vezana na upravni spor, o katerem sodišče odloča. Zato je bilo potrebno predlog za izdajo začasne odredbe v predmetni zadevi zavreči.

¹ Enako v sodbah Upravnega sodišča RS II U 96/2018-6 z dne 11. 4. 2018 in II U 167/2021-8 z dne 13. 7. 2021.