UPRS Sklep III U 270/2019-19

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1Tožnica v tožbi uvodoma navaja, da je pravna oseba in kot visokošolski zavod, skladno z določbami Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju: ZVis) akreditirana kot univerza. Po 29. členu ZVis univerze za obravnavanje in usklajevanje vprašanj skupnega pomena oblikujejo rektorsko konferenco. V tožbi nadalje navaja, da je zakonodajalec rektorski konferenci podelil pooblastila, ki so po svoji naravi javna pooblastila, zaradi katerih ima tožnica pravni interes in pravico, da je članica rektorske konference. Tri člane sveta Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju: NAKVIS) namreč imenuje rektorska konferenca, Svet za visoko šolstvo pa sestavljajo tudi štirje rektorji univerz, ki jih izbere rektorska konferenca. Toženka posledično (so)odloča o vseh zadevah iz pristojnosti NAKVIS, na podlagi zakona, ki ureja splošni upravni postopek, in tako izvršuje javna pooblastila. Tožnica dodaja, da obstaja javni interes, zaradi katerega je bila z ZVis rektorska konferenca ustanovljena, ki izhaja iz pravice obravnavati in usklajevati vprašanja skupnega pomena vseh univerz, kar ni mogoče, če v rektorsko konferenco niso vključene vse univerze, tudi zasebne.

2Na podlagi 29. člena ZVis so toženko ustanovile vse tedaj akreditirane univerze v Republiki Sloveniji. Njen položaj in delo urejata Poslovnik o delu rektorske konference Republike Slovenije (v nadaljevanju: Poslovnik) in Pravila za članstvo univerz v RK RS (v nadaljevanju tudi: Pravila). Ker je toženka nosilka pravic in pooblastil, ki so ji dana z zakonom, tožnica meni, da ima pravno subjektiviteto, čeprav je ZVis izrecno ne določa. Toženka je bila ex lege ustanovljena z 29. členom ZVis, ki univerzam nalaga samo dolžnost, da jo oblikujejo (kot že ustanovljeno). Glede pravne subjektivitete toženke nimata določb niti Poslovnik niti Pravila, pri čemer tožnica izpostavlja, da predsednik in člani toženke pri odločanju o zadevah toženke ne odločajo v imenu in za račun univerz, katerih rektorji so, temveč odločajo v imenu in za račun toženke.

3Tožnica sicer meni, da so že na podlagi zakona (29. člena ZVis) članice rektorske konference ex lege vse akreditirane univerze. Kolikor pa temu ni tako, predstavlja odločanje o sprejemu univerze v članstvo rektorske konference, na podlagi Poslovnika in Pravil, s katerimi se izvršujejo javna pooblastila, odločanje o javnopravni zadevi (če že ne ne v upravni zadevi), za katero se uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Če ima toženka pristojnost za odločanje o članstvu univerze, ima takšno odločanje oblastno naravo, zoper katerega je sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. Tožnica je 9. 4. 2019 pripravila pristopno izjavo k toženki. Dne 26. 4. 2019 je bil na 7. redni seji toženke sprejet sklep, da se članstvo tožnice ne more obravnavati, ker zaprosilo oziroma pristopna izjava nista bila oblikovana skladno s pravili toženke. Tožnica je zato skladno s Pravili vložila vlogo za polnopravno članstvo v Rektorski konferenci Republike Slovenije z dne 5. 8. 2019. Vlogo je toženka obravnavala na 8. redni seji dne 27. 9. 2019, vendar o članstvu ni bilo odločeno vse do vložitve predmetne tožbe, niti po ponovnih pozivih za odločitev z dne 10. 10. 2019 in z dne 18. 10. 2019.

4Tožnica zaradi vsega navedenega vlaga tožbo v upravnem sporu in sodišču predlaga, da toženki naloži, da v roku 30 dni od prejema sodbe izda odločbo, s katero bo odločila o vlogi tožnice za članstvo v rektorski univerzi (pravilno: konferenci, opomba sodišča) Republike Slovenije. Zahteva tudi, da toženki naloži v plačilo njene stroške postopka, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Tožbo je sodišče vročilo toženki, ki v odgovoru na tožbo navaja, da odločanje v predmetni zadevi ne spada v sodno pristojnost. Določbo 29. člena ZVis je namreč treba razlagati v skladu z ustavno zagotovljeno avtonomijo univerz iz 58. člena Ustave RS in svobodo združevanja iz 42. člena Ustave RS. Prav zato zakonodajalec ni natančneje normiral, kako univerze oblikujejo rektorsko konferenco, niti kaj predstavljajo vprašanja skupnega pomena. Za razliko od drugih položajev, v zvezi z načinom oblikovanja rektorske konference ni predvidel sodnega varstva, saj je oblikovanje konsenzualni akt udeležencev in ga ni mogoče odrediti s sodno odločbo.

6Tožnica tudi ne uveljavlja kršitve svoje pravice ali pravne koristi. Po določbi 8. točke Pravil odločajo člani rektorske konference o sprejemu novih članov s konsenzom. Nobene od članic ni mogoče prisiliti k oblikovanju rektorske konference z drugo članico, niti s preglasovanjem in še toliko manj s sodno odločbo. Iz nobene določbe ZVis ne izhaja pravica posamezne univerze od ostalih univerz zahtevati, da se z njo združijo v rektorsko konferenco, kar bi bilo tudi sicer v nasprotju z avtonomijo in svobodo združevanja posamezne univerze. Toženka nadalje navaja, da konsenzualna odločitev univerz o oblikovanju rektorske konference ni upravni akt niti drugi akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Gre namreč za svobodno odločitev avtonomnih subjektov, ali se bodo povezali v združenje (konferenco) zaradi uresničevanja skupnih interesov. Dejstvo, da univerze, ki se niso uspele povezati v rektorsko konferenco z drugimi univerzami, ne sodelujejo pri izbiri članov Sveta za visoko šolstvo in sveta NAKVIS, lahko predstavlja pomanjkljivost ZVis, ki jo ima tožnica možnost uveljavljati v za to predvidenih postopkih, ne more pa vplivati na svobodno oblikovanje rektorske konference.

7Toženka opozarja še, da ni pravna oseba in zato niti ne more biti toženka v tem upravnem sporu. Že iz besedila 29. člena ZVis izhaja, da se rektorska konferenca le oblikuje in ne ustanovi kot samostojna pravna oseba. Tudi iz tega, da so ji po določbah ZVis dodeljene določene pristojnosti, ne izhaja, da bi bila toženka pravna oseba ter samostojna nosilka pravic in obveznosti, kot to razlaga tožnica. Prav zato predsednik rektorske konference, ki ga članice imenujejo po rotacijskem načelu za dobo 2 let, konferenco predstavlja v imenu in po pooblastilu članic. Rektorska konferenca nima niti lastnega sedeža niti lastnega premoženja, pač pa je oboje vezano na univerzo, iz katere prihaja predsednik konference v času vodenja. Prav tako toženka nima niti matične niti davčne številke niti transakcijskega računa.

8Na podlagi vsega navedenega toženka sodišču primarno predlaga, da tožbo zavrže, podrejeno pa, da tožbo zavrne. V vsakem primeru zahteva, da ji (oziroma njeni članici, ki je zagotovila sredstva) tožnica povrne njene stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

K I. točki izreka:

9Tožba ni dovoljena.

10V obravnavani zadevi tožnica od upravnega sodišča zahteva, da toženki, to je Rektorski konferenci Republike Slovenije (v nadaljevanju: Rektorska konferenca), naloži, da odloči o vlogi tožnice za članstvo v Rektorski konferenci.

11V skladu z določbo 29. člena ZVis univerze za obravnavanje in usklajevanje vprašanj skupnega pomena oblikujejo rektorsko konferenco. Med strankama ni sporno, da so na tej podlagi, zaradi medsebojnega sodelovanja ter obravnave in usklajevanja vprašanj skupnega pomena, Univerza v Ljubljani, Univerza v Mariboru, Univerza na Primorskem in Univerza v Novi Gorici oblikovale Rektorsko konferenco, ki je sprejela tudi Poslovnik in Pravila za članstvo univerz.

12Iz določb Poslovnika med drugim izhaja, da je namen ustanovitve Rektorske konference sodelovanje med slovenskimi univerzami in drugimi visokošolskimi in znanstveno raziskovalnimi institucijami, sodelovanje univerz z državo, družbo, slovenskimi in mednarodnimi organizacijami in združenji. Rektorska konferenca obravnava vsa vprašanja v zvezi z visokošolskim izobraževanjem in znanstveno-raziskovalnim delom. Obravnava tudi finančna vprašanja skupnega pomena in ki se nanašajo tudi na gospodarjenje s premoženjem univerz. Obravnava tudi vse zadeve, ki se nanašajo na splošno zakonodajo, predvsem pa na zakone in podzakonske akte, ki obravnavajo univerzo, znanost, umetnost, visokošolsko izobraževanje in znanstveno raziskovalno ter umetniško delo. Mnenja, stališča in predloge Rektorska konferenca posreduje pristojnim državnim institucijam in javnostim (2. člen Poslovnika). Člani Rektorske konference so rektorji univerz, ki so Rektorsko konferenco ustanovile (3. člen Poslovnika). Rektorsko konferenco predstavlja in vodi predsednik, ki ga člani imenujejo izmed sebe po rotacijskem načelu za dobo dveh let (4. člen), pri čemer ima Rektorska konferenca sedež in prostore na tisti univerzi, iz katere prihaja njen predsednik (5. člen), ta univerza Rektorski konferenci zagotavlja tudi administrativno podporo (6. člen Poslovnika). Rektorska konferenca je sklepčna, če so na njej navzoči vsi člani, pri čemer sprejema odločitve s soglasjem (18. člen Poslovnika).

13Med strankama nadalje tudi ni sporno, da ima tožnica kot univerza veljavno akreditacijo, da je pri toženki vložila vlogo z dne 5. 8. 2019 za članstvo v Rektorski konferenci ter da toženka (kljub nadaljnjim pozivom tožnice) o vlogi ni odločila.

14Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. V nadaljevanju konkretizira, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek istega člena). Če zakon ne določa drugače, je upravni spor dopusten tudi, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku (tretji odstavek 5. člena ZUS-1). Tožnik lahko s tožbo zaradi molka zahteva izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tretja alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1).

15Na podlagi teh določb je razvidno, da je upravno sodišče stvarno pristojno za nadzor nad zakonitostjo dokončnih upravnih aktov kot specifičnih pravnih aktov, ki jih izdajajo oblastni organi. Kadar tovrstni akt (torej upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1) ni izdan, je upravno sodišče pristojno tudi za odločanje o tožbi zaradi molka, ki je sredstvo za dosego sodne naložitve izdaje upravnega akta organu, ki ni odločil o strankini zahtevi in je to svojo dolžnost nezakonito opustil. To pa tudi pomeni, da pravno upoštevna opustitev odločanja, ki ima lahko za posledico vložitev tožbe zaradi molka, nastopi le ob predpostavki, da obstoji obveznost organa, da z upravnim aktom odloči o strankini zahtevi.

16Avtonomnost univerz je ustavna kategorija. V prvem odstavku 58. člena Ustave je namreč določeno, da so državne univerze in državne visoke šole avtonomne, iz česar izhaja, da državno visoko šolstvo samostojno odloča o svoji organiziranosti in delovanju, brez posegov države. Upravno sodišče je že zavzelo načelno in interpretacijsko stališče glede avtonomije državnih univerz.¹ Postavilo je stališče, da iz jezikovne, logične in sistematične razlage 58. člena Ustave izhaja splošna pravna interpretacija, da je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih razen na dveh. Državna univerza ni avtonomna v svojem ravnanju na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje univerze pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavno-pravnega varstva, kajti ravnanje državne univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič: državna univerza ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu drugega odstavka 58. člena Ustave to področje urejal zakon. Glede na to, da je avtonomnost univerz ustavna kategorija, sodišče ne vidi razloga, da navedeno ne bi veljalo tudi za zasebne univerze, ki so z državnimi izenačene.

17Avtonomnost univerze, ki izhaja iz Ustave, je konkretizirana v ZVis ter na njegovi podlagi sprejetih podzakonskih aktih. V prvem odstavku 6. člena ZVis je izrecno določeno, da je univerza avtonomni, znanstvenoraziskovalni, umetniški in izobraževalni visokošolski zavod s posebnim položajem. Kot take univerze delujejo po načelih avtonomije, ki jim zagotavlja (med drugim) odločanje o oblikah sodelovanja z drugimi organizacijami. Na podlagi vsega navedenega sodišče zaključuje, da so vprašanja oblikovanja Rektorske konference in članstva v njej, vprašanja internega delovanja znotraj univerz(e), in gre torej za področje, na katerem univerza oziroma univerze samostojno delujejo po načelu avtonomije. ZVis in tudi katerikoli drug zakon tudi ne določa oziroma ne predvideva postopka sprejemanja odločitev Rektorske konference niti zoper tovrstne odločitve Rektorske konference kakršnihkoli pravnih sredstev, niti da je zoper tovrstne odločitve mogoče sprožiti upravni spor. Neutemeljeno je zato tožbeno izhodišče, da naj bi bilo področje, ki se nanaša na Rektorsko konferenco, del javnega urejanja visokega šolstva.

18Glede na navedeno Rektorske konference ni mogoče šteti za organ upravne oblasti, niti za organ katerekoli oblasti. Povedanega ne spremeni niti dejstvo, da ima Rektorska konferenca po določbah ZVis pristojnost, da imenuje štiri člane Sveta za visoko šolstvo, ki je tudi sicer zgolj posvetovalni organ, ter tri člane sveta NAKVIS. Navedena naloga oziroma pristojnost imenovanja sama po sebi Rektorski konferenci ne daje položaja oblastvenega organa, četudi je NAKVIS oblastveni organ, ki je pristojen za odločanje v posamičnih javnopravnih stvareh (51.e člen ZVis). Četudi bi Rektorska konferenca imela določena javna pooblastila, odločanje o njenem članstvu, kot rečeno, to ni. Odločitev Rektorske konference glede članstva v njej zato tudi ne more biti akt, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije (s katerim organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta) in kot tak predmet upravnega spora (2. člen ZUS-1).

19Skladno z opisanimi ugotovitvami sodišče zaključuje, da za odločanje o tožbenem zahtevku, kot ga uveljavlja tožnica, ni predvidena sodna pristojnost. Iz vseh razlogov, ki so navedeni v prejšnjih točkah, je zato sodišče tožbo na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

20Glede na to, da je sodišče tožbo zavrglo iz zgoraj navedenega razloga, se ni spuščalo v presojo pravne sposobnosti Rektorske konference in njene sposobnosti biti (tožena) stranka v upravnem sporu, pač pa je sodišče pri opredelitvi toženke zgolj sledilo njeni opredelitvi v tožbi.

21Sodišče je odločitev sprejelo na seji, saj dejansko stanje, ki je podlaga (procesne) odločitve, med strankama ni sporno, stranki pa tudi nista predlagali izvedbe nobenih dokazov (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

22Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

¹ Primerjaj npr. sodbo Upravnega sodišča, št. I U 1638/2015 z dne 15. 2. 2017 (17. točka obrazložitve).