UPRS Sodba II U 258/2020-19

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijano odločbo je tožena stranka spremenila čas trajanja koncesije podeljene tožeči stranki z odločbo o podelitvi koncesije, št. 501-5/1996 z dne 28. 8. 1997 tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja. Na podlagi te odločbe tožeča in tožena stranka skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru velja ta odločba (2. točka izreka). Stroškov upravnega postopka ni bilo (3. točka izreka). Z drugostopno odločbo je bila pritožba tožeče stranke zavrnjena in prvostopna odločitev potrjena. Iz obrazložitve navedenih odločb izhaja, da je četrti odstavek 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej-K) spremenil trajanje že podeljenih koncesij iz koncesij, podeljenih za nedoločen čas, v koncesije, podeljene za določen čas 15 let, zato je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo.

2Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo v tem upravnem sporu. Navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker se z njo posega v njeno, na podlagi pravnomočne upravne odločbe pridobljeno pravico izvajati koncesijo za nedoločen čas. Določbo 41. člena ZZDej-K šteje za neustavno, ker učinkuje retroaktivno, kar je v nasprotju s 155. in 158. členom Ustave. Poudarja, da niti zakonodajalec v predlogu sprememb zakona niti toženka v obrazložitvi odločbe nista utemeljila retroaktivnega posega v pridobljeno pravico, javne koristi in nujnosti posega. Neobrazloženo ostaja tudi obdobje podelitve koncesije, ki je določeno drugače kot pri lekarniški dejavnosti in po določbah Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP).

3Toženka je, ne da bi bil s strani predlagatelja zakona oziroma z njene strani opravljen test sorazmernosti, oblastno posegla v pridobljeno pravico tožeče stranke in s tem kršila načelo pravne države in zaupanja v pravno varnost iz 2. člena Ustave RS ter posegla tudi v njene druge ustavne pravice. Izpostavlja zlasti poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave, pravico do izvajanja zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave, pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave in v izvajanje pridobljenega javnega pooblastila (121. člen Ustave). Določba četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v bistvenem posega v pravni položaj tožeče stranke, saj je iz lastnega premoženja pridobila vsa, za izvajanje zdravstvene dejavnosti potrebna sredstva. S tem, ko se ji po poteku 15 let onemogoča izvajanje dejavnosti, je poseženo v njeno pravico do zasebne lastnine in pravico izvajanja poklica. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Ker je odslej obdobje trajanja koncesije nejasno, doslej pa je tožeča stranka vedela, da bo pravico izvajala do upokojitve, je ogrožena pravica do svobode dela, svobodne gospodarske pobude in pravica do dostopa do zdravstvenih storitev. Tožeča stranka ni onemogočena samo v pridobivanju sredstev, ampak tudi v pravici do izvajanja dela, premoženje in pravica do dela pa ji predstavljata eksistenčno podlago. S posegom v pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas se odvzema pravica do dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam, saj javni zavodi že sedaj ne zmorejo zagotavljati izvajanja zdravstvenih storitev, z omejevanjem koncesijskih pravic se stanje še poslabšuje in se možnosti dostopa do zdravstvenih storitev zmanjšujejo.

4Po stališču tožeče stranke je izpodbijana odločba nezakonita že zato, ker sta določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K v neskladju z Ustavo, zato je sodišču predlagala, da postopek prekine in začne postopek za oceno ustavnosti 41. člena ZZDej-K pred Ustavnim sodiščem.

5Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača vse navedbe tožeče stranke ter ponavlja navedbe iz upravni aktov. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6Tožeča stranka v obširni pripravljalni vlogi (ki jo je sodišče prejelo po sprejetju odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021) poudarja, da je Ustavno sodišče odločilo le o tem, da predmetna ureditev ni v nasprotju z določbo 155. in 2. člena Ustave, s čimer se sicer iz več razlogov ne strinja. Opozarja, da predmet te presoje ni bila skladnost spremembe ureditve s pravicami iz 33., 49., 74. ter 158. člena Ustave, vse v zvezi z načelom enakosti po 14. členu Ustave, ki pa so prav tako kršene. Zato predlaga, da sodišče ponovno sproži presojo ustavnosti te zakonske določbe.

7V pripravljalni vlogi z dne 29. 3. 2022 tožeča stranka še navaja, da kljub temu, da je sodišče menilo, da je določba 41. člena ZZDej-K protiustavna in je zato vložilo zahtevo za presojo ustavnosti v zadevi I U 103/2019, postopka v njeni zadevi ni prekinilo. Če bi sklep o prekinitvi izdalo, bi ji omogočilo izjavo v postopku. Prav tako sodišče predmetnega postopka ni prekinilo po pravilu vzorčnega postopka iz 43. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V obravnavanem primeru so bili izpolnjeni pogoji za izvedbo vzorčnega postopka, sodišče pa se zanj ni odločilo, čeprav določbi 43. in 44. člena ZUS-1 varujeta pravico do izjave v postopku. Vročitev sklepa o prekinitvi postopka je namreč obvezna in omogoča tožeči stranki vsaj predvideti, kakšna bodo nadaljnja procesna ravnanja sodišča. Z opustitvijo tega postopka je tožeča stranka v negotovosti, do kdaj lahko poda dodatne navedbe in dokaze in ne more vedeti, na kakšni podlagi bo sodišče odločilo v zadevi. Tožeči stranki je bila kršena pravica do izjave, saj ji v takšni procesni situaciji ni bila omogočena aktivna udeležba v tem postopku. Zato je vložitev nove zahteve za oceno ustavnosti nujna, saj bodo tožeči stranki le tako zavarovane pravice iz 22. in 23. člena Ustave. Glede kršitve 49. člena Ustave še dodaja, da ima prenehanje koncesije enak učinek, kot če bi delodajalec odpovedal pogodbo o zaposlitvi delavcu. Zdravstveni delavec tudi nima nobenega zagotovila, da se bo lahko po 17. 12. 2032 zaposlil v javnem zdravstvenem zavodu, ki bo raje zaposloval mlade kandidate, saj bo to ceneje. Sprememba ZZDej tako grobo posega v pravico iz 23. člena Splošne deklaracije človekovih pravic, ki jo je sprejela Generalna skupščina združenih narodov, in iz 15. ter 16. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

8Senat tukajšnjega sodišča je v skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZUS-1 na seji dne 16. 3. 2022 sprejel odločitev, da bo v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v predmetnem upravnem sporu odločeno po sodniku posamezniku.

9Sodišče je odločilo izven glavne obravnave, saj sta se obe stranki izvedbi glavne obravnave v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odpovedali. Sodišče iz tega razloga, in ker je bila v postopku sporna le razlaga materialnega prava, ni izvedlo v tožbi predlaganih dokazov.

10Tožba ni utemeljena.

11V obravnavani zadevi je tožena stranka z izpodbijano odločbo spremenila čas trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, in sicer iz koncesije podeljene za nedoločen čas v koncesijo za določen čas 15 let v skladu s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K, po katerem se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

12Dejansko stanje relevantno za obravnavani primer (da je bilo tožeči stranki z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let) ni sporno. Sporna pa je uporaba materialnega prava, in sicer ali je toženka svojo odločitev smela opreti na citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki je po zatrjevanjih tožeče stranke v nasprotju z več določbami Ustave RS.

13Upravno sodišče je v treh istovrstnih zadevah na podlagi 156. člena Ustave RS prekinilo postopke odločanja in s predlogi pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K (oziroma natančneje njegove prve povedi, ki spreminja koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesije za določen čas, za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K). Ocenilo je namreč, da ta povratno posega v pridobljene pravice koncesionarjev in je zato v neskladju s 155. členom Ustave RS oziroma z 2. členom Ustave RS.

14Ustavno sodišče je nato z odločbo U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 v eni od zadev (I U 103/2019) odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Ugotovilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave RS. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je začel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021).

15Ustavno sodišče se je v zgoraj navedeni odločbi opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji, ki je izrecno določena v 74. členu Ustave RS in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj (11. točka obrazložitve odločbe, št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021). Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev skladna tudi z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve odločbe U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021).

16V ostalih dveh zadevah, v katerih je Upravno sodišče prav tako sprožilo postopek presoje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa je Ustavno sodišče s sklepom U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021 zahtevi za oceno ustavnosti zavrglo in obrazložilo, da je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 ugotovilo, da izpodbijana odločba ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Pri tem je opravilo tudi presojo izpodbijane ureditve z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave RS in ugotovilo, da ureditev iz ZZDej-K ni v neskladju s tem temeljnim načelom. Prav tako je to ureditev že presojalo z vidika vseh očitkov, ki jih je navedel predlagatelj, zato odločitev Ustavnega sodišča ni bila potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

17Glede na predhodno povedano sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom o kršitvi 155. oziroma 2. člena Ustave, saj je bilo s strani Ustavnega sodišča presojeno, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ustavnopravno skladna. Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, pa je s tem dejansko ovrglo tudi tožnikov očitek o kršitvi 158. člena Ustave. Ker ne gre za poseg v pravne položaje, ki bi bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta, do posega v razmerje urejeno s pravnomočno odločbo ni prišlo.

18Tožeča stranka se sklicuje še na poseg v svobodo dela (49. člen Ustave). Sodišče ugotavlja, da določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki spreminja trajanje obdobja koncesije, ne posega v pravico 49. člena Ustave RS. Pravice do svobode dela iz 49. člena Ustave RS namreč ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost¹ in še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave RS ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi², prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.³

19Ustava RS v 51. členu določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, da zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev, in da nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon. V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena Ustave RS opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev in se nanaša predvsem na ekonomsko dostopnost do zdravstvenih storitev.⁴

20Tožnica v tožbi ni navedla, na kakšen način naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak v bistvu s tem, ko opozarja na daljšanje čakalnih dob, negotovost glede vlaganja v posodobljeno opremo ipd., uveljavlja poseg v pravice pacientov. Za te tožbene navedbe pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa, saj ne gre za poseg v njen pravni položaj (2. člen ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Zato sodišče zatrjevanih posegov v pravice pacientov v okviru tega upravnega spora ne more presojati.

21Sodišče se tudi ne strinja z zatrjevanji tožeče stranke o kršitvi 14. člena Ustave RS s sklicevanjem na določbe Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). V skladu s četrtim odstavkom 39. člena ZLD-1 se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1. Slednji določa, da je mreža izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni določena na podlagi naslednjih meril: potreb prebivalstva po dostopu do zdravil in drugih izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, števila prebivalcev na gravitacijskem območju lekarne, cestne razdalje med lekarnami in prisotnosti zdravstvene dejavnosti na primarni ravni. Koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti pa se v skladu z drugim odstavkom 42. člena ZZDej podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev, koncesija pa se v skladu s prvim odstavkom 43. člena ZZDej podeli za obdobje 15 let. Iz navedenega sledi, da so merila za dodeljevanje koncesij na področju lekarniških dejavnosti iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1 popolnoma drugačna od meril za dodeljevanje koncesij na področju zdravstvene dejavnosti iz drugega odstavka 42. člena ZZDej, zato pa je drugače določeno tudi obdobje trajanja. V ZLD-1 je obdobje določeno v razponu in je od koncedenta odvisno, za kakšno obdobje bo koncesija podeljena, pri tem pa velja zakonska omejitev, in sicer najmanj 15 let in največ 30 let, tako da je lahko določena tudi na 15 let, odvisno od izpolnjevanja pogojev. ZZDej pa izrecno določa, kako dolgo traja koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti (15 let), in koncedent nima možnosti odločanja o trajanju koncesijskega razmerja. Sodišče tako ugotavlja, da oba koncesionarja nista v primerljivem položaju in tako ne gre za kršitev enakosti pred zakonom, ki je določena v 14. členu Ustave RS.

22Tožeča stranka zatrjuje, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje in zato uveljavlja tudi poseg v 33. člen Ustave RS oziroma 1. člen Protokola 1 k EKČP. Če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, tak poseg ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, sicer nastopi stanje dvojne razlastitve.

23Varovalni učinek 33. člena Ustave RS se razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost, in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti.⁵ Vendar sodišče ugotavlja, da z uveljavitvijo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K tožeči stranki že podeljena koncesija ni bila odvzeta, kot to neutemeljeno zatrjuje tožeča stranka v tožbi. Koncesija ni prenehala veljati, saj je bil spremenjen le njen čas trajanja.

24Prav tako z uveljavitvijo določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ni bil zožen dosedanji obseg koncesije, tožeči stranki pa niso bile naložene nobene dodatne obveznosti ali omejitve pri opravljanju njene dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesijskega razmerja, je sedaj določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve ZZDej-K in ne posega v obdobje, v katerem je koncesionar koncesijo že izvajal. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 v točki 13 obrazložitve tudi pojasnilo, da je treba na novo določeno omejeno trajanje koncesij šteti kot čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam, da po preteku trajanja koncesije morda ne bo več izbran in bo koncesija podeljena drugemu izvajalcu. Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let tudi ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi že podeljene koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti.

25Sprememba časa trajanja že podeljenih koncesij pa je bila zaradi več okoliščin, tudi relativno predvidljiva. Kot je pojasnilo že Ustavno sodišče v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, je najprej že ZJZP, ki velja od 7. 3. 2007, v prvi alineji 153. člena ukinil možnost podeljevanja koncesij za nedoločen čas po Zakonu o zavodih (ZZ), nato pa je bila na ravni Evropske unije sprejeta Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 2. 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, ki prav tako preprečuje podeljevanje koncesij za nedoločen čas in izraža razvojni trend, da koncesije za nedoločen čas niso več zaželene. Prizadeti koncesionarji so tako lahko računali na spremembe na tem področju, zato zakonodajalcu tudi iz tega razloga ni bilo treba z zakonom določiti nadomestila.⁶

26Po presoji sodišča seveda ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa 44.f člena ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe.⁷ V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo.

27Kar se tiče že obstoječih koncesijskih razmerij, pri katerih koncesionarji do prenehanja koncesijskega razmerja z zaslužkom ne bi povrnili vloženih sredstev, je treba (v primerih, ko po koncesijski pogodbi koncedent pogodbe ni smel odpovedati z odpovednim rokom⁸) upoštevati tudi, da lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave RS, ni neomejena. Posameznik je pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj dolžan upoštevati interese drugih članov skupnosti. Iz tega spoznanja o t.i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave RS, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.⁹

28Vsak oblastni ukrep (ki neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, še nujno ne pomeni posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave RS, katerega dopustnost se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave RS). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena Ustave RS, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe, opravljanje zdravstvene dejavnosti v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve po presoji sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let), ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja.

29Po obrazloženem sodišče ugotavlja, da ZZDej-K v delu, v katerem je omejil čas trajanja koncesij na 15 let ni posegel v lastninsko pravico tožeče stranke, zato ne gre za kršitev 33. člena Ustave RS.

30Tožeča stranka izpostavlja še kršitev 74. člena Ustave, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije iz nedoločenega v določen čas slabša konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda. 74. člen Ustave RS določa, da je gospodarska pobuda svobodna, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo, ter da so prepovedana dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco.

31Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave RS je, ali sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora poleg tega opravljati pridobitno. Kot je poudarilo Ustavno sodišče v zadevi U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, ko je presojalo ustavno skladnost druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej, koncesijska zdravstvena dejavnost po svoji naravi ni taka, da bi jo lahko izključili iz ustavnega jamstva podjetniške svobode iz 74. člena Ustave RS, saj ustavno zajamčena ekonomska svoboda pri opravljanju gospodarskih dejavnosti nasprotuje zakonski ureditvi, ki zasebnim koncesionarjem omejuje pravico prostega razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki iz koncesionirane dejavnosti.

32Sicer je javna zdravstvena služba z vidika nacionalnega prava še vedno negospodarska javna služba s pomenom, ki ga ima ta institut v slovenskem pravu (3. člen ZZDej),¹⁰ vendar, kot je obrazloženo, je dejavnost javne zdravstvene službe v okviru podeljenih koncesij pravnim osebam in zasebnikom skladno z razlago ustavnega sodišča treba šteti za „gospodarsko dejavnost“. Iz tega razloga je z vidika varovanja ustavnega položaja zasebnikov, ki jim je koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti podeljena, njihovo dejavnost tudi šteti za dejavnost storitev po določbah Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (ZNKP). ZZDej namreč v četrtem odstavku 42. člena glede zdravstvenih koncesij odkazuje na subsidiarno uporabo zakona, ki ureja podeljevanje koncesij, kar pa je smiselno samo, če imajo koncesije po ZZDej pravno lastnost koncesije storitev.¹¹

33Po obrazloženem sodišče zaključuje, da kljub zakonski opredelitvi, da so zdravstvene storitve negospodarske storitve splošnega pomena, ki jih opravljajo izvajalci zdravstvene dejavnosti v okviru mreže javne zdravstvene službe (3. in 4. člen ZZDej), med katere v skladu z 41. členom ZZDej spadajo tudi koncesionarji, slednjih kot samostojnih subjektov na trgu ni mogoče izključiti iz pravic, ki jih daje 74. člen Ustave RS.

34Sodišče je zato v nadaljevanju presojalo še utemeljenost tožničinih navedb o tem, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K posega v 74. člen Ustave RS. Ob tem je moralo upoštevati, da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu zagotavljala delo ali dejavnost (U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. tč.).¹²

35Omejitve svobodne gospodarske pobude so dopustne že po Ustavi RS, saj lahko zakonodajalec na podlagi drugega stavka drugega odstavka 74. člena pravico omeji, če to zahteva javna korist. Tudi v tem primeru ga veže načelo sorazmernosti, test pa obsega le sorazmernost v ožjem smislu, saj Ustava RS sama določa, kdaj je poseg dopusten, tj. ko gre za varstvo javne koristi.¹³ V tem primeru je javna korist varstvo zdravja in življenja ljudi. To izhaja tudi iz predloga ZZDej-K, v katerem je zakonodajalec med cilji, načeli in poglavitnimi rešitvami predloga zakona navedel, da je zagotavljanje dobre in vsem dostopne zdravstvene dejavnosti eden izmed najpomembnejših javnih interesov države. Javni interes se zasleduje skozi celotno spremembo navedenega zakona, tudi preko podeljevanja koncesij na transparenten način, saj se koncesija podeli preko javnega razpisa, če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. Temeljno poslanstvo zdravstvene dejavnosti je zadovoljevanje potreb prebivalstva, zato mora biti prevladujoča javna in nepridobitna zdravstvena dejavnost, ki temelji na shemi solidarnosti in ne na gospodarski shemi.¹⁴

36Ustavno sodišče je v odločbah U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 in U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je imel zakonodajalec za sprejetje zakonske spremembe (prvi odstavek 43. člena ZZDej in četrti odstavek 41. člena ZZDej-K) stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, ki se kaže pri izvajanju izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče prepoznalo kot ustavno dopusten razlog. Prav tako je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj na trgu trajno zagotovljen.

37Ustavno sodišče je v zadevi U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 ob razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej¹⁵ navedlo, da je zdravstvena dejavnost, kot jo izvajajo koncesionarji in javni zdravstveni zavodi, pridobitna dejavnost. Kot pridobitno je prepoznalo le dejavnost zasebnikov. Zato je odločilo, da se druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej, po kateri zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, razveljavi, kolikor ureja presežke, ki jih ustvarijo koncesionarji, ki so gospodarske družbe ali zasebniki. Poudarilo je, da takšna omejitev uporabe presežka prihodka, ki zasebnikom nalaga, da se ta presežek porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, pomeni krnitev samega jedra podjetniške svobode, ki v tem primeru prevlada nad javno koristjo.¹⁶

38Sodišče ugotavlja, da je Ustavno sodišče neskladnost ugotovilo le za zasebnike, ne pa za javne zavode, ki se v skladu z drugim odstavkom 1. člena ZZ ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička. Zavod je javni zavod, če ga ustanovijo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe (tretji odstavek 3. člena Zakona o zavodih). Ustavno sodišče za zavode ni ugotovilo neustavnosti določbe 3. člena v delu, ki se nanaša na obvezno vlaganje presežkov prihodkov nad odhodki v opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti. V javnih zavodih si torej ustanovitelji morebitnega presežka ne delijo, ampak ga zaradi varstva zdravja in življenja ljudi vlagajo v razvoj zdravstvene dejavnosti, kar je gotovo zelo pomembna javna korist. Prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba primarno izvaja v zdravstvenih zavodih, je torej izkazan, s tem pa tudi omejitev, ki jo očita tožeča stranka (slabšanje konkurenčnega položaja v razmerju do javnega zavoda) ni neustavna.

39Ustavno sodišče je sicer v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 navedlo, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Vendar to ne pomeni, kot zatrjuje tožnica, da je kršen 74. in 14. člen Ustave RS, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod. Drugi odstavek 43. člena ZZDej namreč določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. Ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod (da je to primarna oblika, pa je po presoji Ustavnega sodišča cilj, ki je v skladu z Ustavo), bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da le-te ne bodo več potrebne.

40Varstvo konkurence po določbi 74. člena Ustave RS pa ne pomeni varstva tržnega položaja gospodarskega subjekta na trgu, temveč svoboden trg, kjer subjekti prosto vstopajo in izstopajo na trg, in kjer morebitne omejitve zadevajo ob enakih pogojih vse udeležence, kjer subjekti sami oblikujejo tržna razmerja, svobodno izbirajo in uporabljajo sredstva za izboljšanje tržnega položaja, in kjer so hkrati prepovedana nepoštena in omejevalna dejanja pri oblikovanju tržnih razmerij.¹⁷ Za takšen položaj koncesionarja na trgu nasproti javnemu zdravstvenemu zavodu pa v obravnavani zadevi ne gre.

41Javni zdravstveni zavod ne more biti konkurent koncesionarju v smislu določb Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1), saj niti ni podjetje v smislu določbe prvega odstavka 4. člena ZPOmK-1, zato tudi ne more imeti monopolnega položaja na trgu. Javni zavod bo namreč v skladu z ZZDej javno zdravstveno službo zmeraj opravljal, med tem ko jo bo koncesionar samo, če je javni zdravstveni zavod ne bo zmogel (drugi odstavek 42. člena ZZDej). O tem pa ne bo odločal javni zavod, pač pa država ali lokalna skupnost (koncedent). Z novelo ZZDej-K je država vzpostavila sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe in se podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Po obrazloženem tudi kršitev 74. člena Ustave RS v obravnavani zadevi ni podana.

42Neutemeljena so tudi nadaljnja zatrjevanja tožeče stranke iz zadnje pripravljalne vloge, da bi sodišče moralo tudi predmetni postopek prekiniti. Ker tega ni storilo, da je bila tožnici kršena pravica do izjave, saj bi morala biti seznanjena s procesnimi dejanji sodišča.

43Sodišče ni dolžno slediti vsakemu predlogu stranke za vložitev zahteve za presojo ustavnosti in postopka prekiniti, pač pa se je dolžno opredeliti do nosilnih pravnih naziranj stranke, če so dovolj argumentirana in niso očitno neutemeljena. Ker so bile vložene tri zahteve za oceno ustavnosti v pravno in dejansko istovrstnih zadevah, ki se vodijo pri Upravnem sodišču, iz procesnega vidika ni bilo potrebe po vložitvi zahteve tudi v tem sodnem postopku. Sodišče je v obravnavni zadevi počakalo do odločitve Ustavnega sodišča v zadevi Upravnega sodišča I U 103/2019 in nato odločbo U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 upoštevalo pri odločitvi, saj prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper to stališče ni našlo. V skladu s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) so namreč odločbe Ustavnega sodišča obvezne. Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne določbe, in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca temveč tudi sodišča, zato so le-ta pri svojih postopkih in odločitvah dolžna ves čas upoštevati tudi stališča, ki jih v zvezi z varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin sprejema Ustavno sodišče ter morajo v primeru, če se z njimi ne strinjajo, to prepričljivo utemeljiti z ustavnopravnimi argumenti, kar je sodišče v obravnavani zadevi v tej sodbi tudi storilo.¹⁸

44Prav tako ne držijo trditve tožeče stranke, da bi sodišče moralo postopati po 43. členu ZUS-1, ki določa, da če so pri sodišču vložene tožbe zoper več kot 20 upravnih aktov, pri katerih se pravice ali obveznosti opirajo na enako ali podobno dejansko in isto pravno podlago, lahko sodišče po prejemu odgovorov na tožbe na podlagi ene tožbe izvede vzorčni postopek, ostale postopke pa prekine. Že sam zakon določa, da sodišče sme izvesti vzorčni postopek, kar torej pomeni, da ne gre za njegovo dolžnost. Pri tem tožnici zaradi neizvedbe vzorčnega postopka in prekinitve ostalih istovrstnih zadev niso bile kršene nobene pravice in tudi ne pravica do izjave. Tožnica je že v tožbi pojasnila, katere ustavne pravice bi ji naj izpodbijana odločba, ki temelji na četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K, kršila, kar je zelo podrobno pojasnila še v dveh obsežnih pripravljalnih vlogah. Sodišče pa je navedbe tožeče stranke iz tožbe in obeh pripravljalnih vlog upoštevalo in o za zadevo bistvenih zatrjevanjih zavzelo stališče v tej sodbi, zato pravica do izjave iz 3. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1 ni bila kršena.

45Tudi predlogu tožeče stranke za ponovno presojo ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K sodišče ni sledilo. Po določbi prvega odstavka 23. člena ZUstS sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Ker določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ne pomeni kršitve ustavnih pravic, ki jih je uveljavljala tožeča stranka, sodišče ni sledilo njenemu predlogu, naj ponovno začne postopek za oceno njegove ustavnosti z vidika 33., 49., 74., 158. in 14. člena Ustave RS. Iz istih razlogov tudi ni začelo postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki je spremenil pred uveljavitvijo zakona podeljene koncesije za daljši določen čas v koncesije za določen čas 15 let od uveljavitve tega zakona, kar je predlagala tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 14. 6. 2021.

46Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka te sodbe).

47Glede zahtevanih stroškov je sodišče odločilo v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Po obrazloženem je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.

-------------------------------

¹ Tako odločba USRS U-I-255/01, tč. 5 obrazložitve.
² Tako odločba USRS U-I-300/90, Up-1466/09, tč. 6 obrazložitve.
³ Tako odločba USRS U-I-84/15, tč. 22 obrazložitve.
⁴ Blaž Ivanc v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta Ljubljana 2019 , komentar k 51. členu, str. 456.
⁵ Jan Zobec v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta Ljubljana 2019 , komentar k 33. členu, str. 320 do 321.
⁶ O tem, kdaj mora zakonodajalec v zakonu, ki ureja omejitev lastninskih upravičenj, predvideti nadomestilo, se je Ustavno sodišče izreklo v zadevi U-I-133/13, U-I-134/13, (16-18 tč. obrazložitve).
⁷ Prvi odstavek 44.f člena ZZDej določa, kaj morata koncendent in koncesionar minimalno urediti s koncesijsko pogodbo, med drugim v skladu z 10. alinejo prvega odstavka tudi pravice in obveznosti koncendenta in koncesionarja v času trajanja in po poteku koncesijske pogodbe.
⁸ Po 43. členu ZZDej, veljavnim pred ZZDej-K, so se namreč v pogodbi o koncesiji določili predvsem: - vrsta zdravstvene dejavnosti, - obseg izvajanja javne službe, - začetek izvajanja koncesije, - rok za odpoved koncesije, sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent, pri čemer zakon ne določa, da s pogodbo ni mogoče določiti, da je koncedent ne more odpovedati.
⁹ Tako odločbe USRS U-I-51/95 (5. in 6. točka obrazložitve) in U-151/15 (18. točka obrazložitve, U-I-91/15 (37. točka obrazložitve).
¹⁰ Drugi stavek drugega odstavka 3. člena ZZDej določa, da zdravstvene storitve opravljajo kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti.
¹¹ Tako Boštjan Zuljan: Novosti zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah ter pravne negotovosti pri podeljevanju koncesij za izvajanje lekarniške in zdravstvene dejavnosti, Javna uprava, št. 2019/3-4, stran 64.
¹² Renata Zagradišnik v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta Ljubljana 2019, komentar k 74. členu, str. 592.
¹³ Enako kot opomba 2, stran 1041 - 1042.
¹⁴ Tako predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EVA 2015-2711-0033), stran 15 in 16.
¹⁵ Druga poved 3. člena ZZDej glasi, da izvajalci zdravstvene dejavnosti zdravstvene storitve kot negospodarske storitve splošnega pomena opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti.
¹⁶ Tako odločba USRS U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, tč. 43. obrazložitve.
¹⁷ Tako odločba USRS U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007, tč. 19 obrazložitve.
¹⁸ Tako sklep USRS Up-545/11, Up 544/11 z dne 7. 6. 2012, tč. 11 obrazložitve.