VSRS Sklep I Up 138/2020

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v ponovljenem postopku na podlagi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019 zavrglo tožbo tožnikov in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (I. in III. točka izreka). Odločilo je še, da se zavrne stranska intervencija družbe A., d. o. o., na strani tožene stranke (II. točka izreka). Tožniki so v tožbi, vloženi zoper Uredbo o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica - Divača (odsek Renče) s pripadajočo grafiko (v nadaljevanju Uredba), predlagali, naj sodišče razveljavi 4. člen Uredbe v delu, ki se nanaša na njihova zemljišča, in ugotovi, da za ta zemljišča ne veljajo omejitve iz 5., 12., 23. in 26. člena Uredbe ter omejitve iz priloge 1 Pravilnika o pogojih in omejitvah gradenj, uporabe objektov ter opravljanja dejavnosti v območju varovalnega pasu elektroenergetskih omrežij (v nadaljevanju Pravilnik).

2V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje glede izpodbijane Uredbe navedlo, da njene določbe ne učinkujejo neposredno in ne urejajo ali spreminjajo posamičnih razmerij, zato jih ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Pojasnilo je, da je Uredba podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za načrtovano gradnjo in nikogar ne razlašča, niti neposredno ne vzpostavlja omejitev in služnosti. Njen 4. člen le natančno določa območje državnega prostorskega načrta. Določbe 12., 23. in 26. člena Uredbe pa je treba razlagati v smislu drugega odstavka 5. člena Uredbe, kot določitev projektnih pogojev in soglasij v postopkih pridobivanja dovoljenj za poseg v območje varovalnega pasu elektroenergetskega omrežja v skladu s Pravilnikom. Te določbe in tudi določbe Pravilnika ne učinkujejo neposredno in upravljavcu bodoče infrastrukture ne omogočajo posega na nepremičnine tožnikov, niti izvedbe pripravljalnih del ali gradnje. Očitke o neustavnem in nezakonitem postopku sprejema Uredbe ter očitke glede njene vsebine pa bodo tožniki lahko uveljavljali v postopku razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice in v postopku izdaje gradbenih dovoljenj. Pojasnilo je tudi, da v Uredbi navedene omejitve niso vpisane v zemljiško knjigo, zato same po sebi nimajo neposrednega učinka in bodo upoštevane šele pri odločanju o izdaji bodočih upravnih aktov in soglasij, zato niso utemeljene tožbene navedbe, da so te omejitve primerljive z začasnimi ukrepi za zavarovanje urejanja prostora, ki po stališču Ustavnega sodišča že urejajo posamična razmerja. Zavrnilo je tudi tožbene navedbe, da naj bi imele določbe Uredbe naravo generalne odločbe v smislu 131. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj z Uredbo ni bi uveden upravni postopek, v katerem bi se urejala posamična razmerja.

3Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper I. in III. točko sklepa vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. V njej navajajo, da Uredba že določa naslovnike (lastnike zemljišč) in se zato bistveno razlikuje od splošnih aktov. Poudarjajo, da so že z umestitvijo njihovih zemljišč v varovalni pas nastopile omejitve, določene v 12., 23. in 26. členu Uredbe, ki učinkujejo neposredno. Prepovedano jim je opravljanje kmetijske in gozdarske dejavnosti, ki bi ovirala gradnjo in obratovanje daljnovoda, in parkiranje vozil, ki prevažajo določene snovi (peti in prvi odstavek 12. člena Uredbe), obe prepovedi pa imata učinek upravne odločbe, in ju je v primeru neupoštevanja mogoče prisilno izvršiti s sklicevanjem na Uredbo. Že na podlagi Uredbe je upravljavcu infrastrukture omogočen posek dreves oziroma odmik drevja (23. in 25. člen Uredbe) in na zemljišču, kjer bo postavljen steber, odvzem najboljše kmetijske prsti. Z umestitvijo njihovih zemljišč v območje omejene rabe (4. člen Uredbe) pa je za ta zemljišča že vzpostavljeno območje I. varnostne stopnje iz 8. člena Pravilnika, s tem pa tudi prepovedi gradnje iz 1. in 2. priloge Pravilnika ter prepovedi iz 12. člena Uredbe. Zaradi teh prepovedi so že na podlagi Uredbe njihova lastninska upravičenja v bistvenem omejena in so dolžni trpeti vsebinsko neopredeljene posege investitorja pri postavitvi in vzdrževanju daljnovoda (23. člen Uredbe), zato menijo, da pravno varstvo v postopkih razlastitve in izdaje gradbenih dovoljenj ne predstavlja učinkovitega sodnega varstva po 23. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Sodišču prve stopnje očitajo, da obrazložitev sklepa ne ustreza standardu obrazloženosti sodne odločbe in da je bistveno kršilo določbe postopka, ker se ni opredelilo do njihovih navedb o namenu sprejetja Uredbe. Očitajo mu tudi bistveno kršitev določb postopka, ker ni izvedlo glavne obravnave, ter tega kot tudi zavrnitve izvedbe predlaganih dokazov ni obrazložilo, s tem pa jim je kršilo tudi ustavno pravico iz 22. člena Ustave ter pravico do poštenega sojenja po prvem odstavku 6. člena EKČP¹. Predlagajo, naj Vrhovno sodišče po opravljeni glavni obravnavi pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Zahtevajo plačilo stroškov postopka.

4Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5Pritožba ni utemeljena.

6Izpodbijani sklep je sodišče prve stopnje izdalo v ponovljenem postopku na podlagi sklepa Vrhovnega sodišče I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019. S tem sklepom je Vrhovno sodišče ugodilo pritožbi pritožnikov, ker tedaj izpodbijani sklep ni imel razlogov o tem, ali glede na trditve v tožbi posamezne izpodbijane določbe Uredbe (že) urejajo posamična razmerja.

7Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje v ponovljenem postopku opravilo presojo posamičnega in zatrjevanega neposrednega učinka izpodbijanih določb in v izpodbijanem sklepu navedlo razloge o odločilnih dejstvih, ki jim pritožniki v pritožbi obrazloženo nasprotujejo. Iz izpodbijanega sklepa je tudi razvidno, da je prvostopenjsko sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe pritožnikov in se do njih opredelilo, kar vse je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave. Izpodbijani sklep je tako dovolj obrazložen in ga je mogoče preizkusiti, pritožbeni očitek neobrazloženosti sklepa pa ni utemeljen.

8V obravnavani zadevi torej ne gre za to, da sodišče prve stopnje odločitve ni obrazložilo, temveč za to, da se pritožniki z odločitvijo ne strinjajo. Prepričani so namreč, da 4., 5., 12., 23. in 26. člen Uredbe učinkujejo neposredno in so zato podane procesne predpostavke za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

9Vendar pritožniki nimajo prav. Pravilna je namreč presoja sodišča prve stopnje, da izpodbijane določbe Uredbe ne urejajo posamičnih razmerij. Pogoj, da določba predpisa ureja posamična razmerja, pomeni, da mora imeti naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem, ko ureja posamično razmerje, je določba predpisa po svoji vsebini že posamični akt, ki neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta.² Predpis oziroma njegova norma morata torej imeti učinek upravnega akta, da ju je mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Neposredno morata urejati pravni položaj konkretno določenih oziroma določljivih oseb, kar pomeni, da po vsebini že pomenita odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi teh oseb na način, da izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna. Na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 je torej Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu le tedaj, ko akt izpolnjuje pogoje za upravni akt, vendar je izdan v obliki predpisa.³

10Uredba v 4. členu določa območje državnega prostorskega načrta z navedbo parcelnih številk in katastrskih občin zemljišč, ki jih umešča v dve območji, in sicer območje varovalnega pasu daljnovoda in območje začasne rabe. V 5. členu določa način rabe teh zemljišč. Za zemljišča v varovalnem pasu določa omejeno rabo, za zemljišča v območju začasne rabe pa začasno rabo. Določa tudi, da so pogoji ureditve na zemljiščih omejene rabe določeni v 12. členu te Uredbe (peti odstavek 5. člena).

11Določitev območja urejanja in umestitev zemljišč v varovalni pas elektroenergetskega omrežja (daljnovoda) pa ne pomeni odločanja o pravicah ali pravnih koristih posameznikov, ampak prostorsko načrtovanje, katerega namen je umestitev objekta gospodarske infrastrukture v prostor in določitev trase, po kateri bo ta linijski objekt gospodarske infrastrukture (daljnovod) potekal. Pomeni torej normiranje v javnem interesu.⁴ Določitev trase daljnovoda že po naravi stvari vključuje tudi določitev varovalnega pasu. Tako določeno območje daljnovoda pa je z vidika prostorskega urejanja določitev podrobne namenske rabe prostora, ki je, kot že navedeno, normiranje v javnem interesu in ne odločanje o pravicah ali pravnih koristih posameznikov. Z uveljavitvijo Uredbe se spremeni podrobna namenska raba zemljišč, umeščenih v varovalni pas, in v tem delu Uredba dopolnjuje oziroma spreminja veljavni občinski prostorski akt. Uredba torej lahko spremeni način uporabe zemljišč, vendar s tem še ne spreminja same lastninske pravice. Tudi po stališču Ustavnega sodišča načrtovanje prostora, katerega del je tudi določitev (podrobne) namenske rabe zemljišč, ne pomeni posega v lastninsko pravico v nasprotju s 33. členom Ustave.⁵ Vprašanja v zvezi z lastninsko pravico se razrešujejo v nadaljnjih postopkih za pridobitev gradbenih dovoljenj.

12Določbi 4. in 5. člena Uredbe sami po sebi torej ne vsebujeta odločitve o pravicah ali obveznostih pritožnikov, ampak sta splošni določbi, zato je tudi Uredba v tem delu splošni akt, tako kot občinski prostorski predpisi, s katerimi občine določijo namembnost zemljišč.

13Umestitev zemljišč v varovalni pas elektroenergetskega omrežja pa za ta zemljišča tudi že določi pravni režim, to je javnopravne omejitve z namenom varovanja gospodarske infrastrukture. Te javnopravne omejitve podrobno določa Pravilnik. Uredba pa jih kot pogoje ureditve varovalnega pasu določa v 12. členu, ki tudi v povezavi s 4. členom nima učinkov posamičnega akta, saj javnopravne omejitve, ki bodo predmet soglasij oziroma projektnih pogojev, tudi po presoji Vrhovnega sodišča niso posamični pravni akti.

14Pritožniki v tožbi in pritožbi izpostavljajo v Uredbi določeno prepoved opravljanja kmetijske in gozdarske dejavnosti, ki naj bi ovirala gradnjo in obratovanje daljnovoda (peti odstavek 12. člena Uredbe), vendar tudi po presoji Vrhovnega sodišča ta omejitev ne učinkuje neposredno in nima učinka upravnega akta, kot to navajajo pritožniki. Gre le za splošno prepoved, ki bo konkretizirana v soglasju, ki ga je treba pridobiti pred začetkom opravljanja (spremenjene⁶) kmetijske ali gozdarske dejavnosti, kot to določa tretji odstavek 12. člena Uredbe.⁷ Tudi prepoved parkiranja vozil, ki prevažajo vnetljive, gorljive in eksplozivne snovi, pod daljnovodom (prvi odstavek 12. člena Uredbe) ne učinkuje neposredno, ampak določa bodočo prepoved, ki bo učinkovala šele, ko bo daljnovod zgrajen. Pred začetkom gradnje pa bo moral investitor izkazati pravico graditi in za ta namen pridobiti lastninsko ali služnostno pravico. Pravico graditi bo moral investitor izkazati tako na zemljiščih stebrov kot elektrovodov in tudi v varovalnem pasu (o tem Vrhovno sodišče že v sodbi X Ips 254/2017 z dne 14. 6. 2018). Navedeno pa pomeni, da tudi 23. in 26. člen Uredbe⁸ v delu, kjer določata čiščenje vegetacije v varovalnem pasu in ponovno uporabo prsti, ki bo odstranjena zaradi postavitve stebrov, ne učinkujeta neposredno, saj bo moral upravljavec oziroma investitor pred izvedbo teh posegov prej pridobiti pravico za poseg v zemljišče (lastninsko ali služnostno pravico).

15Po presoji Vrhovnega sodišča tudi prepoved gradnje novih objektov, v katerih bivajo ali se zadržujejo ljudje ali se v njih skladišči vnetljivi material, na območju varovalnega pasu (prvi odstavek 12. člena Uredbe in tudi priloga 1 Pravilnika), nima narave posamičnega upravnega akta. Ta omejitev, tudi če bi se nanašala na stavbno zemljišče, na katerem bi bila pred uveljavitvijo Uredbe taka gradnja možna, ne pomeni odločanje o pravicah in obveznostih pritožnikov, ampak določitev nove podrobne namenske rabe zemljišča in torej normiranje v javnem interesu. V zvezi s tem Vrhovno sodišče še poudarja, da Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve namenske rabe njihovih zemljišč in je spremenljivost namenske rabe zemljišč vgrajena v sam koncept socialne vezanosti lastnine na zemljiščih ter je nujni pogoj za udejanjanje ustavnopravno varovanega smotrnega izkoriščanja zemljišč in načela prevlade javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja.⁹

16Glede na obrazloženo izpodbijane določbe Uredbe (in priloga Pravilnika) ne pomenijo odločitve o pravicah in obveznostih pritožnikov, temveč predstavljajo le konkretnejši pristop k normiranju v javnem interesu oziroma kriterije, ki bodo upoštevani pri izdaji soglasij za posege v varovalni pas. Izpodbijane določbe niso posamični upravni akti, ki bi jih bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, ampak splošni akti, za presojo katerih je izključno pristojno Ustavno sodišče (četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). Pritožniki lahko pred Ustavnim sodiščem vložijo pobudo za oceno njene ustavnosti in zakonitosti, ki tudi po stališču Ustavnega sodišča predstavlja učinkovito sodno varstvo.¹⁰ Nezakonitost in neustavnost Uredbe bodo pritožniki lahko uveljavljali tudi v postopku razlastitve, sodišče prve stopnje in pred njim upravni organi, ki bodo vodili postopke, pa bodo morali o teh ugovorih odločiti, kar je Vrhovno sodišče že pojasnilo v sodbi X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021.¹¹

17Pravilna je tudi presoja sodišča prve stopnje, da izpodbijane določbe Uredbe niso primerljive z začasnimi ukrepi za zavarovanje urejanja prostora. Sodišče prve stopnje je pri tem sicer napačno navedlo, da naj bi bil ločilni element dejstvo, da izpodbijane določbe Uredbe niso vpisane v zemljiško knjigo, vendar to na pravilnost odločitve ni vplivalo. Vpis v zemljiško knjigo je namreč pri zaznambi začasnih ukrepov le deklaratoren, kot to opozarja pritožba. Bistvena razlika med Uredbo in začasnimi ukrepi je v tem, da je Uredba po svoji vsebini že konkretno prostorsko načrtovanje, ki ga opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju v javnem interesu. Začasni ukrepi pa to še niso, saj le začasno določajo konkretni pravni režim na zemljiščih.

18Odločitev sodišča prve stopnje, da tožbo zavrže, ker akt, ki se s tožbo izpodbija, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je torej pravilna. Presoja te procesne predpostavke (v okviru predhodnega preizkusa tožbe), ki je bila razlog za zavrženje, pa je izključno pravno vprašanje, zato pritožniki z navedbami, da je bila izvedba glavne obravnave nujna za presojo dejanskega stanja in neposrednih učinkov izpodbijanega akta, ne morejo uspeti. Tudi njihov očitek, da jim je bila zaradi neizvedbe obravnave kršena ustavna pravica iz 22. člena Ustave in pravica do poštenega sojenja (po prvem odstavku 6. člena EKČP), ni utemeljen. Res je sicer, kot navajajo, da je izvedba glavne obravnave v upravnem sporu pravilo (51. člen ZUS-1) in da ni namenjena le izvajanju dokazov, ampak tudi zagotavljanju splošne pravice strank do izjave in enakega obravnavanja (22. člen Ustave). Vendar se po presoji Vrhovnega sodišča ta zahteva oziroma pravilo nanaša predvsem na vsebinsko odločanje o tožbi, kar izhaja tudi iz sistematike zakona (določbe o predhodnem preizkusu tožbe so uvrščene v drug oddelek kot določbe o glavni obravnavi) ter iz samega 51. člena ZUS-1, ki se že nanaša na odločitev v upravnem sporu, torej po tem, ko je tožba že uspešno prestala predhodni preizkus.¹²

19V zvezi s pritožbenim očitkom kršitve 6. člena EKČP pa Vrhovno sodišče poudarja, da so tudi po stališču ESČP dopustne izjeme od izvedbe glavne obravnave. Ena od teh je tudi koncentracija postopka izključno na pravna vprašanja, kakršen je tudi obravnavani primer.¹³

20Ker je bila tožba zavržena že v postopku predhodnega preizkusa na podlagi presoje izključno pravnega vprašanja, niso utemeljeni pritožbeni očitki o kršitvi 51. člena ZUS-1, 22. člena Ustave RS in 6. člena EKČP, kot tudi očitek neobrazloženosti, ker sodišče ni zavrnilo dokaznega predloga.

21Glede na navedeno pritožbene navedbe niso utemeljene in ker niso podani niti razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 82. člena istega zakona).

22Pritožniki s pritožbo niso uspeli, zato sami trpijo svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Uradni list RS, št. 33/94 (mednarodne pogodbe št. 7, stran 215).
² Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021, 13. točka, I Up 200/2021 z dne 25. 10. 2021, 9. točka, I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, 11. točka.
³ E. Kerševan v: M. Dobravec Jelen in drugi, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 51.
⁴ Tako tudi Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-6/17-21 z dne 20. 6. 2019.
⁵ Tako Ustavno sodišče RS v odločbah U-I-360/98 z dne 3. 6. 1999, U-I-227/97 z dne 3. 2. 2000 in U-I-22/03 z dne 9. 12. 2004.
⁶ Nameravana gradnja se mora namreč prilagoditi že obstoječi kmetijski dejavnosti, kar izhaja iz četrtega odstavka 12. člena Pravilnika, kar a contrario pomeni, da je soglasje potrebno za spremenjeno kmetijsko dejavnost.
⁷ Ta namreč določa, da je treba za vse posege na območju državnega prostorskega načrta pridobiti soglasje investitorja, če daljnovod še ni zgrajen, po končani gradnji pa soglasje upravljavca.
⁸ Oba člena sta umeščena v poglavje z naslovom Pogoji celostnega ohranjanja kulturne dediščine, ohranjanja narave, varstva okolja in naravnih dobrin, upravljanja voda, varovanja zdravja ljudi, obrambe države ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami in določata obveznosti investitorja ter upravljavca.
⁹ Tako Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-6/17-21 z dne 20. 6. 2019, 21. točka obrazložitve.
¹⁰ Ibid., 23. do 26. točka obrazložitve.
¹¹ O tem 13. in 14. točka obrazložitve sodbe X Ips 57/2021.
¹² Le izjemoma pa se ta zahteva nanaša tudi na postopek predhodnega preizkusa tožbe po 36. členu ZUS-1 (prim. odločbi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 127/2019 z dne 5. 2. 20202 in I Up 84/209 z dne 4. 3. 2020, kjer je to poudarilo, da je treba pri presoji pravočasnosti tožbe, ob določenih okoliščinah, pred zavrženjem tožbe vzpostaviti kontradiktorni postopek in tožniku omogočiti, da dokazuje drugačen datum prejema, kot izhaja iz vročilnice).
¹³ O tem več Špela Lovšin v: Romana Berčič in drugi,Glavna obravnava pred upravnim sodnikom, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 86. do 72., in tam navedena sodba ESČP v zadevi Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski (veliki senat), št. 55391/13, 57728/13 in 74041/13, z dne 6. novembra 2018, točke 190-192.