UPRS Sklep I U 1436/2021-14

I. Tožba se zavrže.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Povzetek navedb tožnikov

1Tožniki v tožbi na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predlagajo ugotovitev, da je zahteva toženke po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku oziroma popolna prepoved prisostvovanja pri pouku brez maske, nezakonita ter krši in nedopustno posega v njihove pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave Republike Slovenije. Zahtevajo, da jim toženka omogoči izvajanje izobraževalnega programa brez nošenja mask.

2Iz tožbenih navedb je razvidno, da so tožniki, ki so dijaki 4. letnika Srednje šole Zagorje, od vodstva šole zahtevali, da jim omogoči prisotnost pri pouku brez maske in prenehanje izvajanja po njihovem mnenju nezakonitega in neustavnega ukrepa na podlagi Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2¹, ki določa obvezno uporabo zaščitne maske pri gibanju in zadrževanju v vseh zaprtih javnih krajih oziroma prostorih (prvi odstavek 11. člen Odloka).

3Tožniki so 27. 9. 2021 želeli pouku prisostvovati brez maske, ki se zato ni pričel. Zatrjujejo, da je vodstvo šole med grožnjami z inšpekcijo in njihovimi izključitvami iz šole povedalo, da brez mask pouku ne smejo prisostvovati ter zahtevalo, da nadenejo maske ali zapustijo učilnico in šolo. Tožniki so od vodstva šole zahtevali, da jim pisno poda prepoved prisotnosti pri pouku in pisno pojasni razloge za prepoved. Vodstvo šole tega ni bilo pripravljeno storiti, zato so tožniki v razredu ostali do konca pouka. Vodstvo šole jim je pojasnilo, da brez maske tudi v bodoče ne bodo smeli vstopiti v šolo in prisostvovati pouku ter, da jim bo vstop v šolo brez maske fizično onemogočen. Dne 28. 9. 2021 so mimo varnostne službe na pričetek pouka ponovno počakali v razredu. Pouk se ni pričel izvajati. Vodstvo šole jih je ponovno zaprosilo, da šolo zapustijo. Dijaki so do zaključka pouka počakali v razredu.

4Tožniki želijo prisostvovati pouku, vendar jim je dovolj trajnega kršenja njihovih ustavnih pravic z nesmiselnim in neučinkovitim ukrepom nošenja mask, zaradi česar želijo pouku prisostvovati brez nenehne represije. Navajajo, da jim vodstvo šole očitno ne bo izdalo pisnih odločb o prepovedi prisostvovanja pri pouku, prav tako pa jim ne bo omogočilo izvajanja pouka. Opustitev nošenja maske se obravnava kot neopravičena ura, čeprav so tožniki na pouk pripravljeni v razredu in pouku dejansko želijo prisostvovati. Vodstvo šole jim izvajanja izobraževanja ne dovoli in jim je pojasnilo, da je posledica 35. neopravičenih ur izključitev iz šole. Tožniki trdijo, da bi se morali disciplinski ukrepi stopnjevati, zato prvi ukrep ne more in ne sme biti izključitev iz šole. Navajajo, da jim zaradi neposrednih ravnanj in zapovedi vodstva toženke, brez maske ni dovoljen vstop v šolo, onemogočeno jim je obiskovanje pouka in izvajanje izobraževalnega programa. Tožniki lahko obiskujejo pouk le pod pogojem, da nosijo masko ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku, ne glede na svoje zdravstveno stanje.

5Tožniki poudarjajo, da je pravica do šolanja oziroma izobraževanja osnovna pravica dijaka, zaradi česar mora biti vsaka omejitev pravice do prisotnosti pri pouku posebej utemeljena, prepoved pa izdana pisno (sedmi in deseti odstavek 56. člena Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju (v nadaljevanju ZPSI-1)). Menijo, da je prepoved vstopa v šolo in prisotnosti pri pouku neposredno dejanje, zoper katerega je tožba po 4. členu ZUS-1 izrecno dovoljena, še posebej zato, ker je odločitev sprejeta brez ustrezne procesne norme, čeprav bi bilo treba izdati pisni sklep (deseti odstavek 56. člena ZPSI-1), zoper katerega bi imeli tožniki možnost ustreznega pravnega varstva. Odsotnost od pouka lahko pripelje tudi do izključitve iz šole, vendar bi bila zahteva, da morajo tožniki najprej uveljavljati vsa pravna sredstva zoper odločbo o izključitvi iz šole, preden bodo lahko uveljavljali kršitev ustavnih pravic, nesorazmerna in prestroga. Poleg tega tudi v postopku izključitve iz šole ne bo odločeno o tem ali zapoved nošenja maske predstavlja poseg v ustavne pravice tožnikov niti ne bo doseženo prenehanje s kršitvami. Odločeno bo le ali je ravnanje tožnikov (torej opustitev nošenja maske) utemeljen razlog za izključitev iz šole, kar pa ni ustrezno jamstvo. Želijo, da se prepove še vedno trajajoča kršitev njihovih ustavnih pravic in se jim omogoči izvajanje pouka brez maske, ker tega ne morejo doseči v nobenem drugem postopku, razen v postopku po 4. členu ZUS-1.

6Toženka obveznost nošenja mask utemeljuje z določbo 11. člena Odloka, ki nima podlage v določbah ZNB. Zahteva toženke je v nasprotju tudi z določbami: 2. (pravna država), 14. (enakost pred zakonom), 18. (prepoved mučenja), 22. (enako varstvo pravic), 34. (osebno dostojanstvo), 35. (nedotakljivost telesne in duševne integritete), 56. (pravice otrok) in 57. (izobrazba in šolanje) člena Ustave Republike Slovenije.

7V nadaljevanju tožniki v bistvenem poudarjajo, da gre za arbitraren ukrep, ki ne temelji na strokovni podlagi, menijo, da gre za ukrep, ki ni potreben in nujen ali primeren, ni učinkovit ampak zdravju škodljiv in za to predlagajo več dokazov². Zatrjujejo tudi, da ima trajno nošenje mask številne zamolčane stranske učinke.³ Po njihovem mnenju toženkino dejanje še posebej grobo in nedopustno posega v pravice tožnikov iz 57. člena Ustave, saj gre za popolno prepoved obiskovanja pouka, brez izkazane javne koristi.

8Hkrati s tožbo so tožniki predlagali izdajo začasne odredbe, v kateri predlagajo, da se naloži toženki naloži, da jim dopusti obiskovanje šole in omogoči izvajanje izobraževalnega programa brez nošenja mask.

Povzetek navedb toženke

9Toženka navaja, da imajo dijaki pravico do varstva svojih pravic najprej v okviru 78. člena ZPSI-1. Toženka mora upoštevati Odlok ter vsa priporočila in usmeritve ter navodila pristojnih organov. Toženka izrecno zanika, da bi njena ravnateljica tožnikom grozila z inšpekcijo ali izključitvami. Tožnike, s katerimi je v dialogu iskala rešitve, je seznanila z okrožnico Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport in s pričakovanji, kako naj bi kot ravnateljica šole ukrepala.

10Toženka meni, da začasna odredba ni potrebna, saj je po dodatnem pravnem posvetovanju in strokovnem oziroma pedagoškem razmisleku poiskala vzdržno rešitev za vse dijake, tako tiste, ki ne želijo nositi mask kot tiste, ki jih nosijo oziroma jih skrbi, da se ne bi okužili. Od 30. 9. 2021 (do odločitve tega sodišča) je za dijake, ki ne želijo nositi zaščitnih mask - torej tožnike, organizirala pouk na daljavo. Tožniki so s to možnostjo zadovoljni. S tem se jim omogoča izobraževanje, zaradi česar jim nenadomestljiva škoda ne bo nastala.

11Toženka še navaja, da bo vladni ukrep nošenja mask v prostorih šole spoštovala in je od dijakov ter drugih oseb dolžna to zahtevati, vse dokler bo veljal. Prav tako bo izvajala druge ukrepe, kot so zagotavljanje razdalje, higiena rok, zračenje ipd. Toženka ne želi razvrednotiti opozoril iz tožbenih navedb in sicer, da ima nošenje mask tudi negativne učinke na zdravje.

12Toženka je kot vzgojno-izobraževalna inštitucija otrok, odraščajoče mladine ter tudi odraslih ter hkrati tudi kot delodajalec dolžna ravnati z največjo skrbnostjo, kar poudarja tudi tožba. Pri tem je seveda dolžna upoštevati tudi predpisane odredbe in zahteve nadzornih organov. Če ukrepov ne bi izvajala, bi ji nadzorni oblastni organi odredili še hujše ukrepe in onemogočili izvajanja izobraževalnih programov v šoli. Tudi taka grožnja je splošno znana, saj je bila zaradi neupoštevanja zapovedanih ukrepov javno izpostavljena ena od osnovnih šol ter njen ravnatelj.

13Toženka še dodaja, da se zaposleni učitelji bojijo, da bi se lahko v razredu okužili, še posebej, če dijaki ne bi nosili mask. V primeru neupoštevanja ukrepa nošenja mask, bi imel učitelj pravico odkloniti delo v razredu (kar so nekateri tudi izrazili), s tem pa bi nastala nova težava, kako izvajati pouk in dijakom zagotavljati pravico do izobraževanja. Predlaga zavrnitev tožbe s stroškovno posledico.

K I. točki izreka:

14Tožba ni dovoljena.

15Tožniki s tožbo zahtevajo ugotovitev, da je zahteva toženke po nošenju maske ves čas zadrževanja v šoli in pri pouku oziroma popolna prepoved prisostvovanja pri pouku brez maske nezakonita ter krši in nedopustno posega v njihove pravice iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena Ustave Republike Slovenije. Od toženke zahtevajo, da jim omogoči izvajanje izobraževalnega programa brez nošenja mask.

16Z zakonom je skladno z drugim odstavkom 157. člena Ustave določeno (4. člen ZUS-1), da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil (organi) posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek 157. člena URS). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe ZUS-1, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.

17Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.⁴ Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna in dovoljena ter vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tožba je namreč dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.⁵

18Sodišče je tožbo zavrglo zato, ker je ugotovilo, da imajo tožniki drugo učinkovito sodno varstvo, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

19Z ZPSI-1, ki ureja izobraževanje za pridobitev nižje in srednje poklicne ter srednje strokovne izobrazbe (prvi odstavek 1. člena ZPSI-1), je med drugim določeno, da lahko šola zaradi neizpolnjevanja šolskih obveznosti oziroma kršitev dolžnosti zoper dijaka vzgojno ukrepa (prvi odstavek 56. člena ZPSI-1). Vzgojni ukrepi, ki se lahko izrečejo za kršitve, ki jih dijak stori v času šolskih obveznosti, so opomin, ukor in izključitev iz šole, ki se lahko izreče za najtežje kršitve, določene v 56.a členu ZPSI-1 (drugi do četrti odstavek 56. člena ZPSI-1). Šola lahko dijaku prepove prisotnost pri pouku in drugih oblikah izobraževalnega dela šole, če s svojim ravnanjem ogroža oziroma bi lahko ogrozila svoje življenje ali zdravje oziroma življenje ali zdravje drugih. Prepoved lahko traja največ do konca šolskih obveznosti tistega dne, v primeru hujših ali dolgotrajnejših posledic kršitve pa največ do zaključka postopka vzgojnega ukrepanja (vse sedmi odstavek 56. člena ZPSI-1). Dijaku, ki s svojim vedenjem ovira izvajanje pouka, se lahko prepove prisotnost pri pouku za čas posamezne ure pouka (osmi odstavek 56. člena ZPSI-1). Zakon določa tudi, da izda šola dijaku o prepovedi prisotnosti pri pouku in drugih oblikah izobraževalnega dela šole, sklep najpozneje do konca pouka tistega dne (deseti odstavek 56. člena ZPSI-1). Glede na tako določbo ZPSI-1 je torej utemeljeno pričakovanje tožnikov, da bi morala toženka o prepovedi njihove prisotnosti pri pouka odločiti s pisnim sklepom.

20Toženka nastopa pri odločanju o pravicah in dolžnostih učenca v vlogi nosilke javnih pooblastil in bi morala po presoji sodišča, poleg specialne določbe desetega odstavka 56. člena ZPSI-1, ki ji nalaga za ukrep, ki ga je tožnikom izrekla, izdajo pisnega sklepa, v postopku uporabljati tudi določbe ZUP.

21Šteje se namreč, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). ZPSI-1 določa, da o pravicah in obveznostih dijaka, ki izhajajo iz izobraževanja v šoli in praktičnega izobraževanja, ki ga izvaja šola, odločajo strokovni organi šole v skladu s pristojnostmi, določenimi z zakoni in drugimi predpisi (prvi odstavek 79. člena ZPSI-1). O zahtevi za varstvo pravic dijaka odloča komisija za varstvo pravic (prvi odstavek 80. člena ZPSI-1) s pisnim sklepom, ki vsebuje izrek odločitve, obrazložitev in pravni pouk (peti odstavek 83. člena ZPSI-1) in se lahko izvrši z dnem dokončnosti sklepa (šesti odstavek 83. člena ZPSI-1). ZPSI-1 veže izvršitev sklepa komisije za varstvo pravic torej na dokončnost sklepa. Dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja, kot določa to tretji odstavek 2. člena ZUS-1. Poleg tega je za varstvo pravic, o katerih odloča svet šole, izrecno predviden upravni spor (82. člen ZPSI-1), v katerem pa sodišče odloča (tudi) o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Tako sodišče ne dvomi, da gre pri prepovedi oziroma zapovedi toženke za upravno zadevo v smislu določbe 2. člena ZUP.

22V splošnem upravnem postopku velja pravilo (drugi odstavek 210. člena ZUP), da se odločba izda pisno z določenimi sestavnimi deli in le izjemoma odloči ustno (211. člen ZUP). Če bi pisni sklep (kot odločbo poimenuje ZPSI-1) toženka izdala, bi imeli, na kar utemeljeno opozorijo tožniki sami, zoper tak sklep pravno sredstvo v skladu z določbami ZUP. Glede na izrecno zakonsko dolžnost izdaje pisnega sklepa (oz. odločbe), bi po presoji sodišča tožniki upoštevaje, da pomanjkanje oblike ob izdaji odločbe v upravnem postopku ne more negativno vplivati na pravice strank v postopku⁶, lahko zahtevali izdajo sklepa (oz. odločbe).

23Sodišče pojasnjuje, da subsidiarni upravni spor ni namenjen sodnemu varstvu zahtevkov, ki bi jih lahko tožniki uveljavljali v sodnem varstvu zoper (upravno) odločbo, če bi bila ta izdana. Če pristojni organ ne izda odločbe o zahtevku stranke in ji odločbe ne vroči v določenem roku, ima stranka posebno varstvo, ki je zgrajeno na fikciji, da je organ zavrnil strankin zahtevek, oziroma da je izdal v postopku po uradni dolžnosti za stranko neugodno odločbo. To varstvo je stranki zagotovljeno v pritožbenem postopku oziroma v upravnem sporu.⁷

24Toženka ni izdala konkretnega, posamičnega akta v pisni obliki kljub temu, da bi ga morala. Tožniki imajo po presoji sodišča glede na obrazloženo zagotovljeno sodno varstvo zaradi molka toženke v pritožbenem postopku⁸ oziroma v upravnem sporu⁹. Sodno varstvo zaradi molka organa v pritožbenem postopku oziroma v upravnem sporu, pa izključuje upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki se uporabi le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.¹⁰ Ugotovitev, da imajo tožniki drugo sodno varstvo pa narekuje odločitev, da ta upravni spor ni dovoljen.

25Na drugačno presojo ne vpliva tožbena trditev v zvezi s pravnimi sredstvi za morebitno izključitev tožnikov iz šole, saj izključitev tožnikov iz šole ni ravnanje, ki bi ga tožniki izpodbijali v tem upravnem sporu ampak hipotetično zatrjevana možnost bodočega ravnanja toženke. Sodišče je, kot je že obrazloženo ugotovilo, da imajo tožniki zoper ravnanje toženke, za katero zahtevajo sodno varstvo v tem upravnem sporu (torej zahteva po nošenju maske in prepoved prisostvovanja pouku) drugo sodno varstvo, zato tožbene trditve v zvezi z nesorazmernostjo in strogostjo zahteve po uveljavitvi pravnih sredstev zoper odločbo o izključitvi iz šole, za ta spor niso pravno pomembne.

26Po ugotoviti, da imajo tožniki na voljo drugo sodno varstvo, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi smiselne uporabe 4. točke 36. člena ZUS-1.

K II. točki izreka:

27Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dovoljena.

28Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo.¹¹

29Ob upoštevanju zgornjih izhodišč in odločitve, da tožba ni dopustna, je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

K III. točki izreka:

30Sodišče je zaradi zavrženja tožbe na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, odločilo, da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

¹ Uradni list RS, št. 147/21, 149/21 in 152/21 (v nadaljevanju: Odlok).
² Tako izrecno Beovič https://www.youtube.com/watch?v=F3UzwVgNTT4 in na primer: Michael Klompas, Universal Masking in Hospitals in the Covid-19 Era. 21.05.2020; 24. WHO. Advice on the use of masks in the context of COVID-19. 06.04.2020; 24. WHO, Mask use in the context of COVID-19 Interim guidance, 2.12.20.
³ Effects of wearing N95 and surgical facemasks on heart rate, thermal stress and subjective sensations, International Archives of Occupational and Environmental Health (2005) 78: str. 501-509.
⁴ Sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 161/206 z dne 19. 10. 2016, sklep VSRS I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep VSRS I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.
⁵ Celoten odstavek je povzetek 6. točke obrazložitve sklepa opr. št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.
⁶ Tako Erik Kerševan, Vilko Androjna v Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, LEXPERA, GV založba, Ljubljana, 2018, stran 318.
⁷ Tako Erik Kerševan, Vilko Androjna v Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, LEXPERA, GV založba, Ljubljana, 2018, stran 341.
⁸ Stranka ima pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen, če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku (četrti odstavek 222. člena ZUP).
⁹ Do molka organa lahko pride v upravnem postopku na prvi, drugi in obeh stopnjah, če upravni akt ni bil tožniku izdan oziroma mu ni bil vročen v predpisanem roku (tretji odstavek 5. člena ZUS-1). Zato je urejena možnost sprožitve upravnega spora, kot določeno v 28. členu ZUS-1.
¹⁰ Tako tudi Vrhovno sodišče RS I Up 61/2201 z dne 9. 6. 2021, 13. točka obrazložitve.
¹¹ Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo v upravnem sporu (npr. sklepa I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016, I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021 in drugi).