UPRS Sklep II U 266/2021-23

I. Tožba se zavrže.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1Tožeča stranka je dne 13. 9. 2021 priporočeno po pošti vložila tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki ju je sodišče prejelo dne 15. 9. 2021. V tožbi navaja, da vlaga tožbo v okviru 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in izpodbija Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 146/2021). Navedeni odlok za tožnika predstavlja posamični akt, s katerim vlada posega v njegove pravice in temeljne svoboščine. Poudarja, da odlok ne predstavlja zgolj splošnega pravnega akta, saj ima za tožnika takojšnje in jasne posledice - samodejna zavrnitev storitve in onemogočen dostop do dobrin, pri čemer tožniku ob tem ne bo izdana nobena poimenska odločba. Zoper odlok tožnik tudi nima nobenega drugega pravnega sredstva. S tožbo zahteva ugotovitev, da se bo z izvršitvijo tega odloka, v kolikor se nanaša na pogojevanje glede dostopa do dobrin, nezakonito poseglo v tožnikove pravice in temeljne svoboščine, zajamčene z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS). Predlaga tudi ugotovitev ničnosti odloka in prepoved istovrstnega nadaljnjega posamičnega ravnanja, zamaskiranega z njegovim nominalnim predugačenjem. Obveznosti, ki so zajete v izpodbijanem odloku se lahko predpišejo zgolj z zakonskim predpisom, upoštevajoč temeljna načela pravne države, predvsem 87. člena Ustave RS.

2V zvezi s predlagano začasno odredbo je tožnik še navedel, da bo z uveljavitvijo izpodbijanega odloka za tožnika prišlo do težko popravljive škode, saj mu bo med drugim onemogočeno: prosto vlagati pravna sredstva (onemogočen prosto dostop do poštnih storitev), prosto dostopati do zdravstvene oskrbe (razen v zdaj življenjsko kritičnih situacijah), prosto kupiti nujno potrebno tehnično blago za gospodinjstvo, vključujoč omejitev spletnega nakupa, prosto dostopati do upravnih storitev, prosto izvesti nakup nujnih oblačil ob prihajajočem jesenskem in zimskem času ter prosto uporabljati javni prevoz (vključujoč taksije).

3V pripravljalni vlogi z dne 16. 9. 2021 je tožnik tožbo spremenil v delu, ki se nanaša na izpodbijani odlok. Navedel je, da je bil v Uradnem listu št. 147/21 sprejet nov Odlok o načinu izpolnjevanja pogojev prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (v nadaljevanju Odlok), ki je nadomestil prejšnji odlok, objavljen v Uradnem listu št. 146/21, zato smiselno predlaga, da naj sodišče kot akt, s katerim so mu kršene temeljne svoboščine, upošteva sedaj veljavni Odlok. V predmetni vlogi ponavlja navedbe o tem, da mu je trenutno onemogočen dostop do upravnih, javnih storitev, prav tako do storitev zasebne gospodarske pobude, pri čemer ni zanemarljivo, da je po naravi stvari omejevanje javnih storitev bolj dosledno, kakor pri zasebni gospodarski pobudi. Poudarja še, da je sodno varstvo učinkovito le, če sodišče svojo odločitev izvede pravočasno in s tem poseže v dogajanje ter s tem vzpostavi stanje prava, da le-to dejansko učinkuje in ne ostane le v abstraktnosti.

4Tožena stranka je v odgovoru na predlagano začasno odredbo in v odgovoru na tožbo prerekala gornje navedbe tožeče stranke ter se zavzemala primarno za zavrženje tožbe in predlagane začasne odredbe oziroma podrejeno za njuno zavrnitev. Navaja, da je predlog za izdajo začasne odredbe v celoti nesubstanciran in ga je treba že kot takšnega ustrezno obravnavati. Tožnik tudi ne izkazuje pravovarstvenega interesa za vložitev tožbe, ki je podan, če ugoditev zahtevku za tožnika pomeni pravno korist, ki je tožnik brez sodnega posredovanja ne bi mogel doseči. Tožnik se sicer v tožbenih navedbah sklicuje na zatrjevano dejstvo, da mu je onemogočena oprava cele vrste dejanj, razloga za to pa ne navede, še manj za to predloži kakršnokoli dokazilo. Izpodbijani Odlok se nanaša na vrsto in načine ugotavljanja pogoja prebolevnosti, cepljenosti in testiranja ter načina dokazovanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja (PCT), pri čemer tožnik z ničemer ni izkazal, da spada v skupino oseb, ki tega pogoja PCT ne izpolnjuje.

5Tožena stranka nadalje poudarja, da Odloka ni mogoče opredeliti kot dokončnega posamičnega akta oziroma takšnega akta, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu po 1., 2., 4. in 5. členu ZUS-1. Slednji namreč ne omogoča nadzora nad celotnim delovanjem upravnih in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na področjih njihove upravne funkcije, temveč le nad tistim delom njihovega delovanja, kjer navedeni organi izdajajo posamične upravne akte. Takšni akti pa ne morejo biti splošni, temveč zgolj konkretni (to je posamični) in morajo vsebovati vsebinsko odločitev o materialno pravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta. Tem zahtevam izpodbijani Odlok ne ustreza, saj ne gre za posamični upravni akt, ki bi ustrezal kriterijem upravnega akta iz ZUS-1, zato tožena stranka stoji na stališču, da o njihovi vsebini v upravnem sporu sploh ni mogoče odločati. Odlok, katerega nezakonito zatrjuje tožeča stranka, je po svoji naravi splošni pravni akt, saj se nanaša na nedoločen krog oseb in ne na točno določeno osebo, prava tako ne ureja posamičnega razmerja. Odlok ima naravo podzakonskega predpisa, katerega zakonitost se ne presoja v upravnem sporu pred upravnim sodiščem. Za presojo ustavnosti, zakonitosti podzakonskih predpisov je skladno s 160. členom Ustave RS in 21. členom Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije. Tožena stranka meni, da je po določbi 3. člena ZUS-1 navedeni Odlok celo izvzet iz področja odločanja upravnega sodišča, saj je z njim tožena stranka določila ukrepe v skladu s diskrecijsko pravico in v skladu s svojimi zakonskimi pooblastili. Prav tako za odločitev v zadevi ni relevanten 4. člen ZUS-1, po katerem je tožnik vložil predmetno tožbo. Tudi v tem kontekstu mora iti za odločanje v zvezi s posamičnimi, to je konkretnimi upravnimi akti, s katerimi je bilo odločeno o konkretnih pravicah in obveznostih oziroma pravnih koristih v postopku. Ta izpodbijani akt pa tudi ne sodi med akte, določene v 5. členu ZUS-1, saj z njim ni bilo poseženo v pravni položaj tožeče stranke, niti ni bilo z njim odločeno o njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, niti ni akt, izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Tako v prvi vrsti tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrže, podrejeno pa da ju zavrne.

6Tožnik je na gornje trditve tožene stranke odgovoril v pripravljalni vlogi z dne 29. 9. 2021. Navaja, da bo ugoditev tožbenemu zahtevku pomenila vrnitev prostosti, zagotovljene neposredno že na podlagi same Ustave. Dejansko stanje je sicer takšno, da se PCT pogoja ne uveljavlja skoraj nikjer - zaslediti ga je moč le v večjih korporativnih trgovinskih verigah, tako da dejansko pravnega varstva ne potrebuje. PCT pogoj pa se popolnoma dosledno uveljavlja v javnih, državnih in občinskih institucijah, ki so pričele zaklepati vrata in jih odklepajo le na klic oziroma na zvonec. Kar se tiče argumentiranja, da upravno sodišče ni pristojno za obravnavo njegove tožbe, pa prepušča besedo sodniku ..., ki odločno pove, kako je zamišljeno delovanje našega pravosodnega sistema. Res, da imamo problem dveh vrhov sodne veje oblasti, in da se Ustavno sodišče RS vse bolj poslužuje ingerence nad rednim sodstvom, problem tako imenovanega Covid sodišča, ampak to bo razčiščeno preko zadev, ko bo upravno sodišče tudi uveljavilo svojo pristojnost. Le-to je edino pristojno za reševanje aktov, ki učinkujejo (tudi) posamično oziroma neposredno in ne urejajo materije zgolj na abstraktni, načelni ravni. Akta, izdanega v obliki podzakonskega predpisa, ki ureja posamična razmerja, pred Ustavnim sodiščem RS s pobudo ni mogoče izpodbijati, temveč je za presojo njegove zakonitosti skladno s četrtim odstavkom 5. člena ZUS-1 pristojno upravno sodišče (8. točka obrazložitve U-I 194/19 z dne 9. 4. 2020). Navedbe tožene stranke so tako neutemeljene.

7Tožba in predlog za izdajo začasne odredbe nista dopustna.

8Sodišče najprej pojasnjuje, da je kot predmet presoje obravnavalo Odlok, objavljen v Uradnem listu RS št. 147/21 z dne 14. 9. 2021, saj je prvotni odlok, objavljen dne v Uradnem listu RS št. 146/21 z dne 11. 9. 2021, ki ga je tožnik navajal v tožbi, s sprejetjem Odloka v skladu z njegovim 15. členom prenehal veljati. V pripravljalni vlogi z dne 16. 9. 2021 je namreč tožnik tožbo spremenil in uveljavljal presojo novo sprejetega Odloka. Soglasje tožene stranke za spremembo tožbe v skladu z analogno uporabo prvega stavka prvega odstavka 185. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s smiselno uporabo prvega odstavka 22. člena ZUS-1 ni bilo potrebno, saj je tožnik tožbo spremenil, še preden je bila ta, skupaj s pripravljalno vlogo z dne 16. 9. 2021 vročena toženi stranki v odgovor (toženi stranki sta bili vročeni v odgovor dne 20. 9. 2021 – vročilnica pripeta k red. št. 7 spisa). Ker sta do dne odločanja sodišča na seji bili objavljeni dve vsebinski spremembi Odloka, in sicer dva Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2, objavljena v Uradnem listu št. 149/21 z dne 16. 9. 2021 in št. 152/21 z dne 23. 9. 2021, je sodišče presojalo vsebino Odloka po zadnji spremembi.

9Kot izhaja iz navedb tožeče stranke v obravnavani zadevi, je slednja vložila tožbo po 4. členu ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). V skladu z drugim odstavkom 4. člena ZUS-1 pa se v primeru, če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta. Navedeni določbi predstavljata zakonsko izvedbo drugega odstavka 157. člena Ustave RS, ki določa, da če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. Predmet presoje po 4. členu ZUS-1 in drugem odstavku 157. člena Ustave RS so tako posamični akti in dejanja, za katere se v tožbi zatrjuje, da kršijo človekove pravice in temeljne svoboščine (pa ni zagotovljeno drugo sodno varstvo). Upravni spor po 4. členu ZUS-1 je torej predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki neposredno učinkujejo v posameznih primerih v razmerju do konkretno določenih ali določljivih oseb.

10Odloki so že po svoji naravi splošni akti, s katerimi se urejajo abstraktna pravna razmerja in naslavljajo nedoločen krog posameznikov. Tretji odstavek 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) namreč določa, da Vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, ter sprejema druge odločitve, za katere je z zakonom ali uredbo določeno, da jih vlada ureja z odlokom.

11Da bi šlo za predpis, ki ureja posamična razmerja, morajo biti naslovniki takega predpisa določeni tako, da se določba predpisa nanaša samo nanje. V obravnavani zadevi tožeča stranka neutemeljeno zatrjuje, da ima izpodbijani Odlok, objavljen v Uradnem listu RS št. 147/21 zanj učinek posamičnega akta, saj zoper njega nima drugega pravnega sredstva, prav tako ima zanj takojšnje in jasne posledice - samodejno zavrnitev storitev in onemogočen dostop do dobrin, pri čemer tožniku ob tem ne bo izdana nobena poimenska odločba. Iz 1. člena Odloka namreč izhaja, da je bil ta sprejet z namenom preprečitve ponovnih izbruhov okužb in širjenja okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, zaradi česar se začasno določajo pogoj prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja, pogoj za ustreznost testa na virus SARS-CoV-2 z metodo verižne reakcije s polimerazo in hitrega antigenskega testa, uporaba testa HAG za samotestiranje na SARS-CoV-2, uporaba zaščitne maske na javnih krajih oziroma prostorih in medsebojna razdalja ter obvezno razkuževanje rok in prezračevanje prostorov. V nadaljevanju Odloka so določeni pogoji prebolevnosti, cepljenosti ali testiranja, izpolnjevanje in preverjanje izpolnjevanja pogoja PCT ter zagotavljanje finančnih sredstev, uporaba zaščitne maske in medsebojna razdalja ter razkuževanje rok in prezračevanje poslovnih prostorov.

12Sodišče ugotavlja, da navedeni Odlok na splošno ureja izpolnjevanje pogoja PCT ter varnostne ukrepe za preprečevanje ponovnih izbruhov okužb in širjenja bolezni v Republiki Sloveniji. Nanaša se na nedoločen krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov, kar pomeni, da gre za splošni podzakonski pravni akt. Vlada tako ni sprejela predpisa, ki bi urejal posamična razmerja, pač pa splošni podzakonski predpis. O skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo RS in zakoni pa odloča Ustavno sodišče RS v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave RS, pri čemer je pred Ustavnim sodiščem RS mogoče zahtevati tudi zadržanje izvršitve navedenega Odloka (prvi odstavek 39. člena ZUstS).¹

13Sodišče še ugotavlja, da tožnik tudi ne zatrjuje kakšnega konkretnega dejanja ali opustitve, ki bi bilo že izvršeno, in s katerim so organi že posegli ali posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Dejstvo, da bo tožniku šele nastala škoda, ko mu bo onemogočeno opravljati posamezna dejanja v javnem življenju, je bodoče negotovo dejstvo, ki se še ni zgodilo.² Po stališču Vrhovnega sodišča RS pa tudi uveljavljanja nezakonitosti Odlokov (da je ta v nasprotju z zakonom ali ustavo) ni mogoče šteti kot nezakonito dejanje sprejetja Odloka.³ Sodišče tako zaključuje, da predmetna tožba ni bila vložena zaradi nezakonitosti že izvršenih dejanj in se tudi ne nanaša na konkretna nezakonita dejanja, pač pa se nanaša neposredno na ugotovitev nezakonitosti določb splošnega podzakonskega predpisa.

14Nadalje je sodišče tožbene navedbe preizkusilo tudi z vidika četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Če je ta pogoj izpolnjen, ima določba v splošnem aktu dejansko naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Slednji določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. S tem, ko bi splošni akt urejal posamično razmerje, bi določba predpisa posegala v pravni položaj osebe in v ta namen ne bi bilo treba izdati posebnega upravnega akta. V tem primeru bi upravni spor zoper predpis z učinkom upravnega akta, tudi izključeval upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki se uporabi le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.⁴ Če bi torej splošni akt urejal posamična razmerja, sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 ne bi bilo mogoče, saj bi bilo takšen akt mogoče izpodbijati po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Vendar, kot je obrazloženo zgoraj, v obravnavani zadevi izpodbijani Odlok ne ureja posamičnih razmerij, pač pa predstavlja splošni podzakonski predpis.

15Po obrazloženem niso izpolnjene predpostavke za odločanje v obravnavani zadevi v skladu s 4. členom ZUS-1. Sodišče je zato v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zavrglo.

16Ker tožnik ni izkazal procesnih predpostavk za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, je slednje tudi razlog za nedopustnost odločanja o predlogu za izdajo začasne odredbe, ki se nanaša na zadržanje izvršitve izpodbijanega odloka. Obstoj vložene tožbe je namreč procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1.⁵ Ker je sodišče s tem sklepom tožnikovo tožbo zavrglo, ta procesna predpostavka ni več izpolnjena in tako ni več pogojev za meritorno odločanje o predlagani začasni odredbi, zato se sodišče tudi ni ukvarjalo s presojo morebitne škode kot predpostavke za izdajo začasne odredbe. Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je namreč ta, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe.⁶

17Pa tudi sicer upravno sodišče veljavnosti izpodbijanega Odloka ne more zadržati, ker je le ta splošni pravni akt, zato lahko to stori le Ustavno sodišče RS na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS. Odlok pa tudi ni izvršljiv po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar je predpostavka za izdajo odložitvene začasne odredbe z zadržanjem izvršitve upravnega akta po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

18Po obrazloženem je sodišče zavrglo tudi zahtevo tožnika za izdajo začasne odredbe v skladu z 32. členom ZUS-1 v zvezi s smiselno uporabo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

¹ Prvi odstavek 39. člena ZUstS določa, da sme ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev zakona ali drugega predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice.
² Tako sklepa VSRS I Up 157/21 z dne 1. 9. 2021 in I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.
³ Tako sklep VSRS I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in sklep UPRS II U 133/2021 z dne 7. 7. 2021.
⁴ Tako sklep VSRS I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021 ter sklepa UPRS II U 140/2021 in II U 133/2021, oba z dne 7. 7. 2021.
⁵ Drugi odstavek 32. člena ZUS-1 določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Tretji odstavek 32. člena ZUS-1 pa določa, da lahko tožnik iz razloga iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno.
⁶ Tako sklep VSRS I Up 166/2019 z dne 9. 10. 2019, in sklepa UPRS IX U 208/2010 z dne 9. 11. 2010 ter I U 2321/2018-2 z dne 20. 11. 2018.