UPRS Sodba I U 98/2018-16

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Informacijske pooblaščenke št. 090-258/2017/6 z dne 13. 12. 2017 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1V zahtevi za dostop do informacije javnega značaja z dne 31. 5. 2017, ki je bila naslovljena na Vlado RS, je organizacija Z. Z. navedla, da je po poročanju medijev v teku postopek priprave sprememb Zakona o slovenski obveščevalno varnostni agenciji (SOVI) in da je spletni portal podcrto.si javnosti posredoval besedilo sprememb Zakona o SOVI, pri čemer je predsednik vlade RS dr. M. M. v Državnem zboru RS na 30. seji 22. maja 2017 potrdil, da gre za izvirno besedilo predloga sprememb Zakona o SOVI. Z. Z. pravi, da je predsednik vlade ob tem še povedal, da gre za neko od starejših verzij ter nakazal, da je vsebina tudi po njegovem mnenju neustavna. Poudaril je, da je skrb za to, da bi kdo deloval protiustavno, nezakonito, vedno na mestu in da je prav, da se o tem pogovarjamo in da takšne rešitve v kali zatremo.

2Po mnenju prosilke besedilo, ki je bilo posredovano javnosti, zbuja številne razloge za skrb, ki jo je omenil premier dr. M. M., saj združuje obveščevalno in protiobveščevalno dejavnost v eni sami agenciji, hkrati pa bi predlagane metode dela korenito posegle v zasebnost državljanov. Podobno kot predsednika vlade tudi Z. Z. skrbi, da bi predlagana pravna pravila izničila polje osebne svobode in zasebnosti državljanov v državi, vendar pa je naprej potrebno vpogledati v aktualno besedilo predloga sprememb Zakona o SOVI. Glede na izjave dr. M. M. ni dvoma, da obstaja novejše besedilo sprememb Zakona o SOVI, ki pa ga ni moč najti na portalu e-demokracija. Zato skladno z ZDIJZ prosijo za posredovanje aktualnega besedila predloga sprememb Zakona o SOVI, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami posledic ter drugimi dokumenti, ki so našteti v štirih točkah zahteve. Prosilka je navedla, da podatke potrebuje za nepridobitni namen (izdelavo vsebinskih analiz, delo z javnostmi in druge aktivnosti povezane s pravom človekovih pravic).

3S prvostopenjskim aktom, ki ga je izdal Kabinet predsednika Vlade Republike Slovenije in podpisal A. A., vodja kabineta ob sklicevanju na 21. člen in drugi odstavek 22. člena ZDIJZ, je odločil, da se zahteva društva Z. Z. Slovenije v delu, ki se nanaša na dostop do aktualnega besedila predloga sprememb Zakona o SOVI, skupaj z vsemi morebitnimi prilogami, analizami ter finančnimi ocenami posledic, zavrne. V obrazložitvi prvostopenjskega akta je navedeno, da je Vlada Republike Slovenije na 142. redni seji dne 6. 7. 2017 obravnavala odgovor na poslansko vprašanje poslanca dr. G. G., iz katerega je razvidno, da je Ministrstvo za pravosodje, ki je pristojno za spremembo zakonodaje na varnostnem področju, ob pomoči zunanjih strokovnjakov v maju 2016 pripravilo predlog delovnega besedila oziroma izhodišča sprememb Zakona o SOVI, ki so bila osnova za nadaljnje strokovno usklajevanje. Potem pa je v začetku leta 2017 Sekretariat za nacionalno varnost (SNAV) na poziv Ministrstva za pravosodje sprejel sklep, s katerim je pozval vse pristojne organe, naj pospešijo aktivnosti pri sprejemanju sprememb zakonodaje, vezane na varnost in zaščito države. Hkrati je Ministrstvo za pravosodje predlagalo, naj sekretariat Sveta za nacionalno varnost (SSNAV) prevzame koordinacijo usklajevanja predlogov sprememb Zakona o SOVI (ZSOVA) s predstavniki Ministrstva za pravosodje, Policije, SOVE, Ministrstva za notranje zadeve in Obveščevalno varnostne službe Ministrstva za obrambo.

4Vodja SSNAV (dr. T. T.) je svetovalec predsednika vlade za nacionalno varnost, zato je prvostopenjski organ pri njem preveril, ali razpolaga z dokumentom »Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji“, ki je označen s stopnjo zaupnosti interno in ima na vsaki strani pripis „ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo - (nedostopno javnosti, zaradi nedorečenosti bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti, kar bi povzročilo nerazumevanje njegove vsebine)“ Torej se dokument nahaja v materializirani obliki, ne izvira pa iz delovnega področja Kabineta predsednika vlade. Uslužbenec Kabineta predsednika vlade razpolaga z navedenim dokumentom le kot vodja SSNAV in ne kot uslužbenec Kabineta predsednika Vlade, zaradi česar dokument ni zaveden v evidenci zadev in dokumentov Kabineta predsednika vlade.

5Že v odgovoru na poslansko vprašanje je Vlada Republike Slovenije pojasnila, da se bo do tedaj pripravljeno gradivo še usklajevalo in dopolnjevalo ter preverjalo z različnih strokovnih in pravnih vidikov. Pojasnjeno je bilo tudi, da gradivo še ni pripravljeno do te mere, da bi bilo primerno za obravnavo v običajni vladni proceduri in posredovano v javno razpravo. Zahtevano gradivo je še v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja tako v organih, ki sodelujejo pri pripravi predloga sprememb Zakona o SOVI, kot med sodelujočimi resorji. Pri pripravi delovnega gradiva, ki bi lahko služilo za pripravo osnutka predloga sprememb Zakona o SOVI, je odprtih več predlogov posameznih določb, ki še niso usklajeni in morajo biti predmet temeljite strokovne razprave, preden bodo pripravljeni do te mere, da bodo z vidika strokovnih in pravno-formalnih dejstev primerni za pripravo osnutka zakona, ki bo nato obravnavan po postopku, kot ga predvideva Poslovnik Vlade Republike Slovenije.

6Glede na navedeno Kabinet predsednika vlade ugotavlja, da bi navedeno gradivo lahko predstavljalo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, je določen v prvem odstavku 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16). Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

7Kabinet predsednika vlade je v nadaljevanju preveril dejanski obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tudi na podlagi podrobnejših kriterijev iz navedene uredbe. V zvezi s tem je vodja SSNAV pojasnil, da je SSNAV na 18. seji SSNAV dne 1. 2. 2017 na podlagi sklepa SNAV z dne 4. 1. 2017, sprejel sklep, da strokovno tehnična skupina pripravi predlog novelacije Zakona o SOVI, ki ga bo obravnaval SSNAV in podal mnenje o primernosti gradiva za nadaljnjo obravnavo. SSNAV je predlog gradiva obravnaval na 20. seji SSNAV dne 30. 8. 2017 in sprejel sklep, da je SSNAV zaključil s koordinacijo usklajevanja predlogov sprememb Zakona o SOVI. Odločili so, da se predlog osnutka delovnega gradiva Zakona o SOVI posreduje Ministrstvu za pravosodje v nadaljnjo obravnavo. Vodja Sekretariata SNAV je gradivo z naslovom Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji posredoval Ministrstvu za pravosodje 12. 9. 2017. Gradivo je označeno s stopnjo zaupnosti interno in pripisom »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo - (nedostopno javnosti, zaradi nedorečenosti bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti, kar bi povzročilo nerazumevanje njegove vsebine)«. Gradivo je tudi na vsakem listu označeno v vodnim žigom »delovno gradivo«. Priložena je ocena možnih škodljivih posledic v skladu z Zakonom o tajnih podatkih, št. 0130- 1/2017 z dne 12. 9. 2017, ki jo je pripravil vodja SSNAV. S tem sta bila realizirana sklepa SNAV in SSNAV. Ne glede na to pa se narava delovnega gradiva ni spremenila, saj niti SNAV niti SSNAV ne morata odločati o tem, ali je delovno gradivo morebiti ustrezna podlaga za začetek priprave osnutka predloga sprememb in dopolnitev Zakona o SOVI. To odločitev lahko sprejme samo organ, ki je pristojen za normativno ureditev tega področja in sicer Ministrstvo za pravosodje, ki mu je bila s strani Kabineta predsednika Vlade gradivo tudi dejansko posredovano v pristojno reševanje. Ministrstvo za pravosodje se bo na podlagi posvetovanja in usklajevanja znotraj ministrstva odločilo, ali bo delovno gradivo uporabilo kot osnovo za formalno pripravo zakona v skladu z določbami Poslovnika Vlade Republike Slovenije in drugimi predpisi, ki urejajo zakonodajni postopek.

8V nadaljevanju obrazložitve Kabinet predsednika vlade ocenjuje, da zahtevani dokument, torej tedaj zadnja verzija delovnega gradiva, ki bi lahko služila kot osnova za pripravo osnutka predloga sprememb Zakona o SOVI, predstavlja dokument, ki v skladu z deveto in enajsto točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od dostopa do informacij javnega značaja. Delovno gradivo predstavlja le možno podlago za dokument, ki je še v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organih, ki sodelujejo pri pripravi" sprememb zakona. Njegovo razkritje bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine in prejudiciralo končno' verzijo “posameznih določb, kot se je že izkazalo v primeru objave ene od starejših delovnih verzij delovnega gradiva k predloga sprememb Zakona o SOVI.

9V pritožbi zoper prvostopenjski akt Z. Z. med drugim navaja, da zahtevani predlog zakonskih sprememb s prilogami sploh ni več predmet posvetovanja. Kabinet predsednika Vlade dokument sicer ima, kar tudi sam priznava, vendar ga je posredoval v nadaljnjo obravnavo Ministrstvu za pravosodje kot pristojnemu organu, kot končni dokument. V tej fazi je torej posvetovanje zaključeno in se ta pravna podlaga pravzaprav ne more uporabiti. Izpodbijana odločba sama navaja, da je vodja SSNAV končno gradivo (predlog sprememb Zakona o SOVA) poslal na Ministrstvo za pravosodje dne 12. 9. 2017 - in zatorej od tega dne posvetovanj ni več, to je stvar odločitve Ministrstva za pravosodje. Prav tako v tem delu ni bil opravljen test javnega interesa - četudi bi glede na 2. odstavek 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja moral biti opravljen. Izpodbijana odločba tudi povsem neupravičeno navaja 11. odstavek 6. člena ZDIJZ kot podlago za izjemo od dostopa do informacij javnega značaja, saj prav v ničemer ne obrazloži, v čem bi razkritje zahtevanega predloga zakonskih sprememb s prilogami konkretno povzročilo motnje pri delovanju Kabineta predsednika Vlade ali drugega organa in ni bil napravljen test javnega interesa. Zato pravi, da so ji kršene tudi ustavne pravice, zlasti načelo enakosti in v okviru njega načelo zaupanja v pravo, pravica do učinkovitega pravnega sredstva.

10Glede določanja stopnje tajnosti pa pritožnica opozarja, da pravna pravila Zakona o tajnih podatkih (ZTP) določajo, da se lahko upravičenost določitve stopnje tajnosti v postopkih ZDIJZ tudi pravno preveri ter da materialno pravo jasno določa, kdaj interes javnosti prevlada nad formalno določeno stopnjo tajnosti, kjer bi lahko šlo tudi za zlorabo določanja tajnosti. Pritožnica ne razume, kakšen je lahko sploh razlog za določanje in vzdrževanje stopnje tajnosti predloga sprememb zakonodaje, ki bodo po predložitvi v postopek na Vladi in Državnem zboru tako ali tako javno dostopne kot uraden predlog sprememb Zakona o SOVA. Če pa se Ministrstvo za pravosodje ne bo odločilo predloga poslati v sprejem na Vlado, pa v nobenem primeru ne more biti nobene škode ali tajnosti za neko besedilo, ki nikoli ne bo postalo zakon.

11Z izpodbijano odločbo je Informacijska pooblaščenka pritožbi Z. Z. ugodila in je prvostopenjsko odločbo Kabineta predsednika Vlade Republike Slovenije odpravila ter odločila, da je organ dolžan v okviru SSNAV iz dokumenta Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji - »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo«, št. 0130-1/2017/23 z dne 12. 9. 2017, umakniti stopnjo tajnosti INTERNO in ga v elektronski obliki posredovati prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe.

12V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka najprej opisuje, da je SSNAV na 18. seji SSNAV dne 1. 2. 2017 na podlagi sklepa SNAV z dne 4. 1. 2017, sprejel sklep, da strokovno tehnična skupina pripravi predlog novelacije Zakona o SOVI, ki ga bo obravnaval SSNAV in podal mnenje o primernosti gradiva za nadaljnjo obravnavo. SSNAV je predlog gradiva obravnaval na 20. seji SSNAV dne 30. 8. 2017 in sprejel sklep, da je Sekretariat SNAV zaključil s koordinacijo usklajevanja predlogov sprememb ZSOVA ter da se predlog osnutka delovnega gradiva ZSOVA v nadaljnjo obravnavo posreduje Ministrstvu za pravosodje. Vodja SSNAV je gradivo z naslovom Osnutek zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji posredoval Ministrstvu za pravosodje dne 12. 9. 2017. Gradivo je tudi na vsakem listu označeno z vodnim žigom »delovno gradivo«. Priložena je ocena možnih škodljivih posledic v skladu z Zakonom o tajnih podatkih, št. 0130- 1/2017 z dne 12. 9. 2017, ki jo je pripravil vodja SSNAV.

13Gradivo je bilo torej posredovano v pristojno reševanje Ministrstvu za pravosodje, ki se bo naknadno po posvetovanju in usklajevanju znotraj ministrstva odločilo, ali bo delovno gradivo uporabilo kot osnovo za formalno pripravo zakona v skladu z določbami Poslovnika Vlade Republike Slovenije in drugimi predpisi, ki urejajo zakonodajni postopek in nato dejansko začelo s pripravo zakona.

14V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka pravi, da je bila zahteva prosilca naslovljena na Vlado Republike Slovenije, to je »krovni organ«, v okviru katerega deluje več vladnih služb in sicer Kabinet predsednika vlade RS, Generalni sekretariat vlade RS, Protokol RS, SOVA ter Svet za nacionalno varnost (SNAV), ki je posvetovalni in usklajevalni organ Vlade Republike Slovenije za področje obrambe, varnostnega sistema, sistema zaščite in reševanja in za druga vprašanja nacionalne varnosti, vodi pa ga predsednik vlade. V okviru SNAV pa deluje Sekretariat SNAV, ki ga imenuje Vlada Republike Slovenije in operativno usklajuje aktivnosti za delovanje SNAV, skrbi za usklajeno izvedbo stališč SNAV ter opravlja druge naloge za SNAV. Strokovna in administrativno-tehnična dela za sekretariat SNAV opravlja služba, ki jo določi Vlada Republike Slovenije (5. člen Odloka o Svetu za nacionalno varnost). Tožena stranka (v nadaljevanju tudi IP) glede na navedeno ne more slediti navedbi organa, da zahtevana informacija ne sodi v njegovo delovno področje, z utemeljitvijo, da z njo razpolaga zgolj po naključju, ker je vodja SSNAV svetovalec predsednika Vlade Republike Slovenije za nacionalno varnost in da sicer dokument, ni formalno zaveden v evidenci zadev in dokumentov organa, to je Vlada Republike Slovenije, na katero je bila zahteva prosilca tudi vložena in ki »zajema« vse organe in navedene službe, v okviru katerih se je zahtevana informacija »iskala« in tudi »našla«. Pri tem za samo presojo v postopku po ZDIJZ ni relevantna niti navedba organa, da dokument ni formalno zaveden, saj so lahko predmet zahteve tudi dokumenti, ki jih organ ne vodi formalno in je torej ključna zgolj ugotovitev, da organ z zahtevano informacijo dejansko razpolaga. Glede na navedeno je po oceni IP v tej zvezi povsem utemeljen očitek prosilca, da je v postopku reševanja zahteve prišlo do procesnih nepravilnostih, ki jih je z izdajo navedene odločbe mogoče sanirati. Ob tem IP še dodaja, da se dejansko stanje oziroma t.i. materialna resnica obstoja dokumenta presoja v času odločanja o zahtevi, kar pomeni, da mora organ ob prejemu zahteve izvesti ugotovitveni postopek, ali z dokumentom razpolaga, in le v primeru, ko nesporno ugotovi, da z njim ne razpolaga, nadalje ugotavljati, ali mu je znano, kateri organ z njim razpolaga, zaradi možnosti odstopa zahteve, sicer pa se zahteva z določbo zavrne. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je SNAV zahtevano informacijo posredoval Ministrstvu za pravosodje dne 12. 9. 2017.

15Glede na vse zgoraj navedeno IP v nadaljevanju ugotavlja, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, da le ta sodi v delovno področje organa in jo je organ izdelal sam oziroma v sodelovanju z drugim organom, kar pomeni, da zahtevana informacija izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odstavek 4. člena ZDIJZ.

16IP je dne 5. 12. 2017 z namenom razjasnitve dejanskega stanja pri Kabinetu predsednika Vlade Republike Slovenije kot organu prve stopnje opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZlnfP. Ogled in camera je bil namenjen ogledu informacij, ki so predmet zahteve.

17Glede na to, da je organ v izpodbijani odločbi opozoril, da je zahtevan dokument označen s stopnjo tajnosti interno, tožena stranka pravi, da se je primarno opredelila do izjeme tajnih podatkov in IP poudarja, da je takšna izjema odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastali ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na področja določena v zakonu. Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, druga pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. člen ZTP).

18Ker na ogledu in camera dokumentu ni bila priložena ocena možnih škodljivih posledic je po navedbah organa razlog verjetno v tem, da arhiv SSNAV in SNAV vodi SOVA. IP je zaprosil organ, da v roku treh dni posreduje oceno možnih škodljivih posledic v skladu z ZTP. IP je dne 8. 12. 2017 prejel oceno možnih škodljivih posledic in ugotavlja, da jo je izdal Svet za nacionalno varnost, sekretariat, podpisan je dr. T. T., vodja sekretariata SNAV. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da ima dr. T. T., ki je dokument označil kot tajen, od predsednika Vlade Republike Slovenije pooblastilo za označitev dokumentov po ZTP. V oceni možnih škodljivih posledic je navedeno, da bi razkritje tajnih podatkov v dokumentu št. 0130-1/2017/23 in prilogi z dne 12. 9. 2017 nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije, zato v skladu z ZTP navedena dokumenta stopnjuje s stopnjo tajnosti INTERNO. Tajnost teh podatkov preneha s preklicem.

19Glede na navedeno IP ugotavlja, da dokument izpolnjuje formalni kriterij, saj je vidno označen s stopnjo tajnosti INTERNO in je zanj izdelana ocena možnih škodljivih posledic za določitev tajnosti z dne 12. 9. 2017, dokumentu pa je tajnost določila oseba, ki je za to pooblaščena z 10. členom ZTP, in sicer je to po pooblastilu predsednika vlade vodja sekretariata SNAV.

20IP se je v nadaljevanju opredelil tudi do materialnega kriterija, pri katerem je ključna sama vsebina dokumenta. Kot tajen podatek se v skladu s 5. členom ZTP, namreč lahko določi le dokument, katerega vsebina se nanaša na v zakonu določena področja. IP je vpogledal v vsebino zahtevanega dokumenta in ugotavlja, da se nanaša na osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno - »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo«. Gre za vsebino, ki se nedvomno ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP v 5. členu opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti, saj gre za pripravo besedila zakona, ki v vsaki demokratični družbi predstavlja temelj pravne varnosti. Zatrjevanje, da bi razkritje zaključenega osnutka besedila zakona - delovnega gradiva, ki ga je pripravila SSNAV kot koordinator priprave in usklajevanja besedila delovnega gradiva, škodovalo varnosti in interesom Republike Slovenije, je zato skrb vzbujajoče in tuje ustavnim določbam, da je Slovenija demokratična republika in pravna država, v kateri ima oblast ljudstvo. Skrivanje osnutka besedila zakona je namreč način dela totalitarnih režimov, v katerih oblast določi državne cilje in izključi vsa ostala mnenja, ki so od tega drugačna in nasprotujoča. V Republiki Sloveniji področje sprejemanja zakonov temelji na transparentnosti in vključevanju javnosti v proces priprave predpisov. V tej zvezi IP opozarja na Resolucijo o normativni dejavnosti (ReNDej), v kateri je v uvodu navedeno, da je jasen in konsistenten pravni red države pogoj za njeno dobro delovanje, državljanom razumljivi, brez težav izvršljivi in čim bolj trajni predpisi, pa krepijo zaupanje v pravni red in zagotavljajo spoštovanje in varstvo človekovih pravic in svoboščin.

21IP nadalje izpostavlja še stališče Vlade RS z dne 17. 7. 2014, ki ga je sprejela na 66. redni seji, v kateri je poudarila, da se zaveda, da so dobro pripravljeni predpisi pomemben element pravne države, pri čemer je sodelovanje javnosti ključnega pomena. Država oziroma Vlada RS z ministrstvi, preko sprejetih stališč, strategij (ReNDej), smernic, poudarja pomen čim večje transparentnosti pri sprejemanju predpisov, zato ni logično, da bi pri dostopu do zahtevanih informacij zavirala njihovo odprtost z oznako tajnosti, saj bi s tem dejansko strani anonimnega vira. Objavljen osnutek zakona - delovno gradivo se sicer razlikuje od dokumenta, ki je predmet presoje, kar je pojasnil organ na ogledu in camera, saj se je po objavi besedilo zakona usklajevalo. Še vedno pa je govora o osnutku besedila istega zakona (tudi če ni povsem identičen), pri čemer je ključno, da zaradi objave predmetnega osnutka zakona ni bilo zaznati škode za varnost in interes Republike Slovenije, te pa ni zatrjeval niti organ na ogledu in camera.

22Glede na navedeno IP ocenjuje, da ni prav nobenega razloga, da bi zahtevani dokument lahko ali moral nositi kakršnokoli stopnjo tajnosti, poleg tega pa tudi ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP. Upoštevajoč navedeno IP ugotavlja, da v konkretnem primeru ni podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker iz 3. odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le formalni pogoj), mora originator dokumenta, sekretariat SNAV iz dokumenta Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji - »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo«, št. 0130-1/2017/23 z dne 12. 9. 2017 umakniti stopnjo tajnosti INTERNO.

23V nadaljevanju tožena stranka preizkuša izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa; razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test). Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa notranjega razmišljanja organ ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Zato je potrebno, da se proces notranjega razmišljanja organa ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov. V predmetni zadevi gre za pripravo predpisa, ki vselej vpliva na življenje, pravice in obveznosti vseh državljanov, zato IP ne more sprejeti stališča organa, da so predmet presoje informacije, ki so povezane z notranjim delovanjem posameznega organa. Priprava zakonskega besedila torej že po svoji vsebini in namenu, pomeni urejanje delovanja navzven in ne navznoter. Priprava predpisov predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani organov javnih oblasti, zato je preglednost postopka in možnost sodelovanja stroke in civilne družbe demokratični standard, ki je nujen v sodobnih demokratičnih državah. Zato pri pripravi predpisa, ki nedvomno učinkuje navzven, ni mogoče govoriti, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa. Glede na navedeno IP ugotavlja, da ni izpolnjen že prvi kriterij za obstoj navedene izjeme, kar pomeni, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.

24Kljub temu IP še dodaja, da bi tudi v primeru obstoja prvega kriterija zahtevani dokument moral prestati še t.i. škodni test oziroma presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Dokazno breme je na strani organa. V obravnavanem primeru se je organ zgolj na splošno skliceval na navedeno izjemo, ne da bi pojasnil, kakšne konkretne motnje bi povzročila konkretno razkrita informacija. To pomeni, da organ svojega dokaznega bremena ni izpolnil.

25Nadalje je IP presojal izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tožena stranka ugotavlja, da so se različni organi večkrat sestali v obdobju od februarja in septembra 2017, pri čemer se je delovno gradivo fizično nahajalo v prostorih Vlade RS, v elektronski obliki in se ni iznašalo nikamor. Nadalje je organ pojasnil, da je SSNAV svojo nalogo usklajevanja delovnega gradiva besedila osnutka ZSOVA, za kar je bil zaprošen, zaključil, zato ga je vodja sekretariata SSNAV dne 12. 9. 2017 po pošti posredoval na Ministrstvo za pravosodje, skupaj z oceno škodljivih posledic. Delovno gradivo osnutek ZSOVA je bil v fizični obliki in na USB ključu posredovan v glavno pisarno Ministrstva za pravosodje.

26Na podlagi pojasnila organa IP ugotavlja, da zahtevana informacija pri SSNAV-u ni več v postopku izdelave niti ni več predmet posvetovanja SSNAV-a, saj ga je vodja SSNAV poslal na ministrstvo. Zaprošen organ SSNAV je torej svoje delo nedvomno zaključil s tem, ko je dokument posredoval na ministrstvo, ki je sicer pristojno za formalno pripravo besedila zakona.

27Zahtevani dokument je nastal v postopku sprejemanja novele zakona, in sicer na samem začetku postopka, kot osnutek delovnega gradiva predloga zakona. Zakonodajni postopek je sestavljen iz več faz, v katerih nastajajo različni dokumenti, katerih cilj je načeloma končno besedilo zakona. Dokument, ki ga v predmetni zadevi zahteva prosilec, je nastal v začetni fazi postopka sprejemanja predloga zakona, saj gre za osnutek delovnega gradiva zakona, ki ga je pripravil za to zaprošen SSNAV. Tekom zakonodajnih postopkov že po sami naravi teh postopkov prihaja do dokumentov, ki sami po sebi ne predstavljajo končnega izdelka določene faze postopka (bodisi predpisa, bodisi predloga predpisa), pač pa zgolj verzije (različice) le-tega. Vendar pa dejstvo, da določen dokument predstavlja zgolj verzijo delovnega gradiva predpisa oziroma predloga predpisa, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave. Zakonodajni postopek sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave osnutka delovnega gradiva zakona. Zakonodajni postopek namreč predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, zato je sodelovanje javnosti treba zagotoviti že na samem začetku postopka. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo predloga predpisa ali sploh ne bo nikoli nadalje obravnavana. Vsaka takšna različica osnutka delovnega gradiva, če predstavlja zaključeno celoto, namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali jo je pridobil od drugih oseb. Tolmačenje izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med zakonodajnimi postopki, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov.

28V obravnavanem primeru zahtevani dokument sicer še ni v fazi predloga predpisa, ki ga je organ dolžan objaviti v skladu z Uredbo, brez dvoma pa predstavlja zaključen osnutek delovnega gradiva ZSOVA, ki ga je pripravil SSNAV in ga v luči zgornjih navedb ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Dokument kot tak pa ne bi prestal niti škodnega testa, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Povsem jasno je namreč, da gre za osnutek delovnega gradiva, ki ni pravno zavezujoč dokument. Zadeva je še vsebinsko odprta in gre za osnutek delovnega gradiva SSNAV-a, za katerega niti ni nujno, da bo osnova za formalno pripravo zakona. Zato takšen dokument zagotovo ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine.

29Nestrinjanje s predlagano rešitvijo ni mogoče enačiti z napačnim razumevanjem same vsebine osnutka delovnega gradiva. V primeru sprejemanja sprememb zakona o SOVI, s katerim se med drugim ureja oziroma spreminja pristojnosti SOVE, ki lahko vplivajo na pravice, obveznosti in zasebnost državljanov RS, je interes javnosti po dostopnosti do teh informacij zagotovo velik.

30To pa pomeni, de mora imeti javnost možnost sodelovanja že od samega začetka postopka dalje, saj je participacija javnosti (v obliki priprav predlogov, mnenj, javnih in strokovnih razprav o predlogih ipd.) le tako lahko pravočasna in s tem tudi učinkovita. Možnost sodelovanja stroke in civilne družbe v postopku priprave predpisov je demokratični standard, ki postaja nujen v sodobnih demokratičnih državah. Da je v obravnavanem primeru interes javnosti velik, ugotavljata tudi prosilec in organ, saj je osnutek delovnega gradiva, ki je že prišel v javnost, povzročil vrsto odzivov. Odprla se je javna razprava in izražena so bila različna mnenja. IP zato ne vidi razloga za »zaprtje« te informacije pred javnostjo; ravno nasprotno, izkazani so pogoji, ki so v prid javne dostopnosti. Preglednost informacije namreč povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi.

31Pomembna korist dostopnosti do informacije je zato v zagotavljanju preglednosti dela organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanju možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Transparentnost je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev.

32V tožbi tožeča stranka pravi, da je napačna presoja tožene stranke, da se vsebina dokumenta ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je Zakon o tajnih podatkih (ZTP) opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev mogoče varovati s stopnjo tajnosti. V konkretnem primeru bi podatki iz gradiva lahko razkrili podatke o nekaterih dilemah na obveščevalno-varnostnem področju, o taktičnih pomanjkljivostih aktivnosti slovenskih varnostnih organov proti določenim dejavnostim na ozemlju Republike Slovenije (t.i. »domači terorizem«), ter nekatere druge podobne podatke. Šele v končni verziji gradiva se bo odločilo, kateri podatki se lahko razkrijejo javnosti, kateri pa bodo iz obrazložitev umaknjeni, da bi se jih tako zaščitilo.

33Ob tem je treba poudariti tudi dejstvo, da pravna podlaga za to, da je informacijska pooblaščenka državnemu organu naložila umik stopnje tajnosti, ne obstaja. Po določbah ZTP umik tajnosti podatkov lahko izvede organ, ki je podatkom tudi določil tajnost, ali pa nadrejeni organ, v tem primeru Vlada, kadar se prosilec informacije javnega značaja sklicuje na prevladujoči javni interes ali pa če meni, da so bili podatki kot tajni določeni v nasprotju z zakonom. V konkretnem primeru do nobene od teh situacij ni prišlo, Informacijska pooblaščenka pa ni pristojna da bi o utemeljenosti tajnosti dokumenta odločala po uradni dolžnosti. Tožeča stranka zgolj pojasnjuje, da je prosilec šele v pritožbi navajal, da bi Vlada Republike Slovenije morala presojati upravičenost prevlade javnega interesa, vendar take zahteve ni nikoli podal, zato tak postopek ni bil voden, Informacijska pooblaščenka pa si ne bi smela vzeti pristojnosti in odločati o tem.

34Ministrstvo za pravosodje je predlagalo, naj SSNAV prevzame koordinacijo usklajevanja predlogov sprememb ZSOVA s predstavniki Ministrstva za pravosodje, Policije, SOVE, Ministrstva za notranje zadeve in Obveščevalno varnostne službe Ministrstva za obrambo. To je verjetno tudi ključno dejstvo, ki ga je napačno ugotovila tožena stranka. Ta v izpodbijani odločbi očitno razume, da je osnutek ZSOVA namreč končni izdelek delovne skupine, vendar temu ni tako. Kot prvo je treba (ponovno) ugotoviti, da delovne skupine sploh ni bilo, pač pa je delo potekalo, ter še vedno poteka, v obliki neposrednega usklajevanja posameznih državnih organov, članov SSNAV. Državne organe pri komunikaciji zastopajo njihovi predstavniki, komunikacijo pa je koordiniral vodja SSNAV dr. T. T. Usklajevanje gradiva še ni niti zaključeno, saj sta ostali odprti dve vprašanji in sicer dodelitev pristojnosti nadzora t.i. sive lise v 2. členu ter pristojnost odrejanja nadzora mednarodnih komunikacij. Delovno gradivo je bilo v skladu z odločitvijo SSNAV posredovano Ministrstvu za pravosodje, nosilcu zakonodajnih sprememb na tem področju. Nadalje bo ministrstvo samo odločalo o uporabni delovnega gradiva in oblikovanju osnutka sprememb zakona, ki ga bo posredovalo v javno razpravo in medresorsko usklajevanje, kasneje pa tudi v zakonodajni postopek. Toženka je Resolucijo o normativni dejavnosti navajala prirejeno ter je izpustila ključne določbe, ki se nanašajo na sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov.

35Načelo javnosti se zagotavlja tako, da se javnosti posreduje gradivo, ki je vsebinsko dorečeno in medresorsko usklajeno, ki poleg besedila predloga predpisa vsebuje povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, ključna vprašanja in cilje. Ne Resolucija ne drugi predpisi ne določajo, da se v javnost posredujejo nedokončana, neusklajena delovna gradiva.

36Sodelovanje javnosti je v zakonodajnem postopku zagotovljeno tako, da se predlog predpisa posreduje javnosti v določeni fazi postopka. Posredovanje javnosti različnih delovnih osnutkov gradiv bi pomenilo prekomerno obremenjevanje državnih organov, nepreglednost postopkov sprejemanja predpisov, ter ne nazadnje tudi ohromitev sprejemanja predpisov. Izpodbijana odločba Informacijske pooblaščenke dejansko pomeni, da bi se, v kolikor bi obveljala, v nasprotju s predpisi oblikovala praksa, da bi državni organ moral v kadarkoli in v katerikoli fazi postopka na željo katerekoli osebe, prekiniti pripravo predpisa, ter se uskladiti s to osebo, nato pa postopek nadaljevati, seveda do naslednje pobude druge ali celo iste osebe.

37Osnutek predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno – varnosti agenciji ima na vsaki strani pripis ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo (nedostopno javnosti zaradi nedorečenosti bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti) ravno iz razloga, da ne bi povzročilo nerazumevanje njegove vsebine. Pripravljeno gradivo se bo še usklajevalo in dopolnjevalo ter preverjalo z različnih strokovnih in pravnih vidikov. Gradivo ne predstavlja osnutka zakona, ki bi bil pripravljen in usklajen do te mere, da bi bilo primerno za obravnavo v običajni vladni proceduri in posredovano v javno obravnavo. Gradivo še ne izpolnjuje ne strokovnih in ne pravno-formalnih kriterijev, da bi bilo obravnavano po postopku, kot ga za pripravo osnutka zakona predvideva Poslovnik Vlade Republike Slovenije.

38Nedokončano delovno gradivo po mnenju tožeče stranke predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDLIZ. Kriterij o tem, kaj je dokument, ki je še v postopku izdelave je določen v 1. odstavku 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16). Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

39Odločitev, ali je delovno gradivo morebiti že ustrezna podlaga za začetek priprave osnutka predloga sprememb in dopolnitev Zakona o SOVI je na strani organa, ki je pristojen za normativno ureditev tega področja. Nedokončano delovno gradivo se bo še usklajevalo in dopolnjevalo ter preverjalo z različnih strokovnih vidikov. Gradivo je bilo posredovano v pristojno reševanje Ministrstvu za pravosodje, ki se bo šele na podlagi posvetovanja in usklajevanja znotraj ministrstva odločilo, ali bo delovno gradivo uporabilo kot osnovo za formalno pripravo zakona v skladu z določbami Poslovnika Vlade Republike Slovenije in drugimi predpisi, ki urejajo zakonodajni postopek in tudi dejansko začelo s pripravo zakona. Ko bo gradivo primerno za pripravo osnutka zakona, bo postalo »vladno gradivo«, in bo predstavljalo skupek dokumentov s predlogi vladnih odločitev, ki jih bo predlagatelj predložil vladi v obravnavno. Gradivo, ki ga bo pristojno ministrstvo kot predlagatelj predložil v obravnavo, bo jezikovno in nomotehnično urejeno in bo vsebovalo predlog zakona, podzakonskega predpisa ali akta in drugih odločitev vlade. Posamezna ministrstva in vladne službe bodo nato spremljale ustreznost tistega dela gradiva, ki spada v njihovo pristojnost oziroma se dotika njihovega delovnega področja.

40Poslovnik Vlade Republike Slovenije skozi vsebino 9. člena predstavlja zavezujočo obliko sodelovanja javnosti v zvezi s pripravo predpisov. Na podlagi tega določila, je dolžan predlagatelj predpisa na svoji spletni strani povabiti strokovno in drugo javnost s splošnim vabilom, ki mu je priložen osnutek predpisa, rok za odziv javnosti pa mora biti od 30 do 60 dni. Predlagatelj mora v 15 dneh od sprejema predpisa ali posredovanja predloga v nadaljnji postopek pisno seznaniti strokovno ali drugo javnost o bistvenih predlogih ali mnenjih, ki niso bili upoštevani, z obrazložitvijo razlogov. Do te faze omenjeno nedokončano delovno gradivo še ni prišlo.

41Ker v konkretnem primeru še ni mogoče govoriti o vladnem gradivu, ki bo šlo skozi predpisano proceduro in oceno javnosti, temveč o nedokončanem delovnem gradivu, se zahteva prosilca do dostopa informacij javnega značaja nanaša na gradivo, ki nikakor ne izpolnjuje pogojev, oziroma ne obstaja v obliki, ki bi lahko bila informacija javnega značaja. Najmanj, kar je mogoče ob tem ugotoviti je, da je zahteva v tem trenutku preuranjena.

42Predlaga, da sodišče odločbo odpravi in s sodbo odloči, da se pritožba prosilca zavrne, podrejeno pa, da se zadeva vrne toženi stranki v ponovnem postopek ter da sodišče odloči o stroških v skladu z zakonom oziroma Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu.

43V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da konkretnem primeru predmet presoje osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno - »ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo«, ki se nedvomno ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP v 5. členu opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti, saj gre za pripravo besedila zakona, ki v vsaki demokratični družbi predstavlja temelj pravne varnosti, kar pomeni, da materialni kriterij tajnih podatkov ni izpolnjen. Poleg tega pa originator dokumenta oziroma tožeča stranka niti ni navedla, katerim konkretnim interesnim področjem države Republike Slovenije (javni varnosti, obrambi, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostni dejavnosti državnih organov) bi škodovalo razkritje informacij iz delovnega gradiva osnutka ZSOVA, kot ji to nalaga ZTP.

44V obravnavani oceni je navedeno le, da bi razkritje tajnih podatkov v dokumentu št. 0130-1/2017/23 in prilogi dokumenta z dne 12. 9. 2017 nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije. Možnih škodljivih posledic, ki naj bi nastale z razkritjem dokumenta za varnost in interes Slovenije, ocena ne konkretizira. Razlogi, ki jih navaja tožeča stranka šele v tožbi, pa so povsem splošne narave in ne izkazujejo dejanskih okoliščin oziroma škode za varnost in interes Slovenije, zaradi katere se lahko podatek označi kot tajen. Da ne gre za podatke, katerih razkritje bi dejansko lahko povzročilo škodljive posledice, potrjuje tudi dejstvo, da zahtevana informacija v fazi priprave ni bila označena s stopnjo tajnosti. Stopnja tajnosti je bila predmetnemu dokumentu določena šele s posredovanjem na Ministrstvo za pravosodje.

45Tožena stranka nadalje poudarja, da je nepravilna trditev tožeče stranke, da ne obstaja pravna podlaga za to, da Informacijska pooblaščenka državnemu organu naloži umik stopnje tajnosti izven zahteve javnega interesa. Če ugotovi, da niso izpolnjeni zakonski pogoji glede zatrjevane izjeme, kar posledično pomeni, da niso podane okoliščine, zaradi katerih bi bila informacija izvzeta iz prostega dostopa, tožena stranka odloči, da mora organ zahtevano informacijo posredovati prosilcu. Takšni praksi tožene stranke je v sodbi z opr. št. I U 1837/2014-25 z dne 11.2. 2016 pritrdilo tudi Upravno sodišče RS.

46Glede izjeme notranjega delovanja organa (11. točka) tožena stranka poudarja, da je njen namen varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj organa. Varuje se t.im. »uradnikova svoboda kreativnega razmišljanja« znotraj organa, ne pa podatki oziroma dejstva, ki jih organ oz. tožeča stranka izrazi navzven. V obravnavanem primeru je predmet presoje osnutek predloga ZSOVA, ki ga je obravnavala SSNAV. To pomeni, da gre za pripravo predpisa, ki vselej vpliva na življenje, pravice in obveznosti vseh državljanov, zato tožena stranka ne more sprejeti stališča tožnice, da so predmet presoje informacije, ki so povezane z notranjim delovanjem posameznega organa, saj že tožeča stranka sama navaja, da je pri pripravi predpisa sodelovalo več organov. Priprava zakonskega besedila torej že po svoji vsebini in namenu pomeni urejanje delovanja navzven in ne navznoter. Zato v takem primeru, ko govorimo o pripravi predpisa, ki nedvomno učinkuje navzven, ni mogoče govoriti, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa. Na ogledu je tožeča stranka pojasnila, da je SSNAV svojo nalogo »usklajevanja delovnega gradiva besedila osnutka ZSOVA«, za kar je bil zaprošen, zaključil, zato ga je vodja sekretariata SSNAV, dne 12. 9. 2017 po pošti posredoval na MP, skupaj z oceno škodljivih posledic. Slednje izhaja tudi iz prvostopenjske odločbe tožeče stranke. Navedeno nedvomno pomeni, da informacija, ki jo je pripravljala SSNAV, v okviru SSNAV ni več v postopku izdelave in tudi ni več predmet posvetovanja, saj je SSNAV svojo »nalogo« zaključil. O dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če besedilo osnutka delovnega gradiva predloga zakona sploh še ne bi bilo v celoti napisano in bi bilo v fazi usklajevanja in priprave v okviru SSNAV, ki ga je pripravljala. Da za slednji dokument niti še ni znano, ali bo predstavljal osnovo za formalno pripravo zakona, pa za obravnavani primer ni relevantno.

47Obširne navedbe tožeče stranke, ki je vezala »zaključenost dokumenta« s statusom »vladnega gradiva« in »obveznost sodelovanja javnosti glede na Poslovnik Vlade RS«, je nepravilno in v nasprotju z zatrjevano izjemo. Tolmačenje navedene izjeme na način, kot si jo razlaga tožeča stranka, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med zakonodajnimi (ali drugimi primerljivimi) postopki, dokler le ti ne bi bili zaključeni, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po transparentnosti teh postopkov, zlasti pa v nasprotju s samim namenom te izjeme, ki kot rečeno varuje »podatke iz dokumenta«, na pa samih »postopkov«.

48V odgovoru na tožbo stranka z interesom (Z. Z.) pravi, če gre za predlog sprememb zakona, ki je zaključena celota, je dostopen javnosti in kot tak predmet obravnave po ZDIJZ - četudi predlog nikdar ne bi bil predložen Vladi ali v Državni zbor v obravnavo. Stranka želi izpostaviti, da je vsaka taka zaključena celota ali dokončan sklop predloga zakonskih pravnih pravil dokument, ki ga je moč pridobiti po pravnih pravilih ZDIJZ, pa četudi nosi naslov »nedokončano delovno gradivo«. Stranka tu opozarja, da gre najverjetneje le za formalno opredelitev besedila za nedokončano delovno gradivo, ki skupaj z oznako stopnje tajnosti protipravno odtegne javnosti vpogled v informacije javnega značaja. Prizadeta stranka opozarja, da bi ob sprejemu argumentov tožnice katerokoli gradivo lahko vedno označili kot nedokončano delovno gradivo vse do sprejetja na Vladi RS, kar pa je efektivno nedemokratično oziroma kot zapiše toženka, gre za metode totalitarnih režimov.

49Meni, da je trenutek, ko mora predlog postati dostopen javnosti preko pravnih pravil ZDIJZ, takrat, ko nek proces priprave zakonskih predlogov pripelje do celostno zaključenega besedila - ne glede na oznako na dokumentu ali določeno stopnjo tajnosti. Če je takih predlogov več, morajo postati dostopni javnosti vsi.

50Ker besedila stranka ni videla, sodišče prosi za ustrezno presojo dejanskega stanja glede navedb o »nedokončanem delovnem gradivu« v postopku izdelave oziroma o celostno pripravljenem predlogu sprememb - in če je temu tako, kot je ugotovila toženka - izjeme po ZDIJZ ne more biti, tak predlog pa tudi po sami stvari ne more biti označen s stopnjo tajnosti, tudi če nikdar ne pride v formalno obravnavo sprejema v DZ RS (ali na Vladi).

51Prizadeta stranka se sprašuje, kako lahko celovit predlog spremembe zakonodaje, ki bo na koncu skupaj z obrazložitvijo javno objavljen med gradivi Vlade RS ter v Poročevalcu DZ RS in nenazadnje v Uradnem listu RS, predstavlja tajen podatek? Kako je lahko vsebina pravnih pravil ali obrazložitev »posebej občutljiv«, četudi gre šele za predlog sprememb. Občutljivi podatki so običajno stvar specialnih obveščevalnih poročil ali operativni podatki, ki so nekaj povsem drugega od predlogov sprememb zakonodaje.

52Nadalje navaja, da je šele z izdajo prvostopne odločbe bilo jasno, da je predlog sprememb ZSOVA označen s stopnjo tajnosti INTERNO, zato tega stranka prej ni mogla vedeti niti pričakovati. Zaradi navedenega je stranka ta vidik izpostavila šele v pritožbi.

53Resolucija o normativni dejavnosti ni materialno pravo v smislu abstraktnih pravnih pravil, ki bi urejale vsebinsko odločanje o zahtevah po ZDIJZ, pač pa ga toženka tu uporablja kot neko sredstvo spreobrnitve pozornosti iz glavnega vprašanja. Stranka ugotavlja, da so vsa načela, ki jih toženka sama navaja, bila v konkretnem postopku kršena prav z njene strani. Naštejejo lahko kar nekaj predlogov zakonskih sprememb iz zadnjega leta, kjer po njihovem mnenju javne razprave (sodelovanja javnosti) dejansko ni bilo (osnutki tajni, gradiva neobjavljena na portalu e-demokracija, delo ministrstev na drugih besedilih kot pa tistih, ki so bila posredovana javnosti, javna razprava zgolj formalnost brez kakršnihkoli odzivov na strokovne pripombe - novela Zakona o tujcih, novela Zakona o nadzoru državne meje, novela Zakona o romski skupnosti v RS, kjer so bile pripombe v javni razpravi podane do 20. 12. 2017, nanje pa niso prejeli nikakršnih odgovorov, pač pa je bil nek predlog poslan Vladi RS v potrditev).

54Skladno z navedenim naslovno sodišče stranka z interesom prosi, da o stvari vsebinsko odloči samo tako, da potrdi izpodbijano odločbo toženke v celoti. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje prvostopnemu organu bi pomenilo zgolj dodatno osemmesečno prelaganje papirja iz organa v organ. To nima smisla in je tudi v popolnem nasprotju tako z namenom ZDIJZ po hitrem dostopu do javnih informacij kot ustavnim načelom o učinkovitem pravnem sredstvu. Stranka pričakuje pravično in pravočasno obravnavo v upravnih postopkih, ključni del tega pa je tudi časovna komponenta odločanja.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

55Tožba je utemeljena.

56V obravnavanem sporu gre za pravno vprašanje o tem, kako je treba razlagati določbe 1., 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z drugim odstavkom istega člena, kadar je zahtevana informacija dokument službe Vlade RS, ki ga je služba Vlade RS v fazi usklajevanja med ministrstvi in vladnimi službami že odposlala Ministrstvu za pravosodje in gre za gradivo v postopku priprave zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji. Med strankama v predmetni zadevi namreč ni sporno, da je zahtevani dokument „Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo“, št. 0130-1/2017723 z dne 12. 9. 2017“, da gre za informacijo javnega značaja, s katero Vlada RS razpolaga in da je ta dokument označen z oznako „INTERNO“, ob tem da je z rdečo napisano: „nedostopno javnosti, zaradi nedorečenosti bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti, kar bi povzročilo nerazumevanje njegove vsebine“.

57Med strankama nadalje ni sporno, da je Sekretariat Sveta za nacionalno varnost (SSNV) prevzel koordinacijo usklajevanja predlogov sprememb zakona o SOVI s predstavniki Ministrstva za pravosodje, policije, SOVE, Ministrstva za notranje zadeve in Obveščevalno varnostne službe Ministrstva za obrambo. Vodja SSNAV (dr. T. T.) je svetovalec predsednika vlade za nacionalno varnost. SSNAV je na 18. seji dne 1. 2. 2017 na podlagi sklepa SNAV z dne 4. 1. 2017 sprejel sklep, da strokovno tehnična skupina pripravi predlog novelacije Zakona o SOVI, ki ga bo obravnaval SSNAV in podal mnenje o primernosti gradiva za nadaljnjo obravnavo. SSNAV je predlog gradiva obravnaval na 20. seji SSNAV dne 30. 8. 2017 in je sprejel sklep, da je SSNAV „zaključil koordinacijo usklajevanja predlogov“ sprememb zakona o SOVI. Poleg tega je SSNAV odločil, da se „predlog osnutka delovnega gradiva ZSOVA posreduje MP v nadaljnjo obravnavo“¹. Med strankama je tudi nesporno, da je vodja SSNAV gradivo z naslovom Osnutek zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o slovenski obveščevalno varnostni agenciji posredoval Ministrstvu za pravosodje dne 12. 9. 2017. Zahteva za dostop do informacije javnega značaja, ki so jo vložile prizadete stranke Z. Z., datira na dan 31. 5. 2017, zavezanec (Kabinet predsednika Vlade) je zahtevo prejel dne 5. 6. 2017 in je o zahtevi odločil dne 17. 10. 2017, torej približno en mesec po tem, ko je bil dokument poslan na Ministrstvo za pravosodje. Med strankama tudi ni sporno, da zahtevani dokument ni „gradivo vlade“ v smislu prvega odstavka 8. člena Poslovnika Vlade RS.² V predmetni zadevi zahtevani dokument ni bil predložen vladi v obravnavo.

58V teh okoliščinah je med strankama sporna razlaga in uporaba izjem iz 1., 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede na to, da je treba predmetno pravno vprašanje povezati z načelom transparentnosti in sodelovanja javnosti pri sprejemanju zakonov še posebej na področjih, ki so lahko zelo občutljiva tako z vidika varstva temeljih človekovih pravic, kot tudi splošne (javne) varnosti.

59V izhodišču je treba poudariti, da zaradi določila prvega odstavka 50. člena Poslovnika Vlade RS (v zvezi z četrtim odstavkom 21. člena Zakona o Vladi RS) med strankama ne more biti sporno, da je „delo vlade javno“, razen v štirih primerih, ki so določeni v prvem odstavku 50. člena Poslovnika Vlade RS; vendar se noben od teh štirih primerov izjem ne nanaša na (ne)dokončan osnutek zakona v fazi medresorskega usklajevanja. Med strankama tudi ne more biti sporno, da se med drugim „javnost dela Vlade RS zagotavlja skladno z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja“ (drugi odstavek 50. člena Poslovnika Vlade RS). Določbe členov 9. do 13. Poslovnika Vlade RS sicer urejajo sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov, vendar ker gre za določbe podzakonskega predpisa, le-te ne morejo ožiti pogojev za dostop do informacij javnega značaja, ki jih določa ZDIJZ. Iz določb od 9. do 13. člena Poslovnika Vlade RS je razvidno, da v fazi usklajevanja predlogov za pripravo predpisov prihaja do izdaje mnenj posameznega ministrstva ali vladne službe, ki je „zaključeno“ znotraj konkretnega ministrstva ali vladne službe. Zato so načeloma tudi tovrstni dokumenti, pri čemer še ne gre za fazo osnutka zakona v smislu drugega odstavka 9. člena Poslovnika Vlade RS,³ lahko predmet zahteve za dostop do informacije javnega značaja, a so enako kot ostale informacije javnega značaja podvržene določenim izjemam, tako da v primeru zakonite uporabe teh izjem v fazi medsektorskega usklajevanja do razkritja teh informacij ne pride.

60To pomeni, da tožeča stranka nima prav, ko zagovarja stališče, da ker zahtevani dokument še ne pomeni osnutka zakona po zaključenem medresorskem usklajevanju med pristojnimi ministrstvi in vladnimi službami, to brez kakšnega posebnega utemeljevanja pomeni, da bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, oziroma, da bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Vendar pa na drugi strani tudi nima prav tožena stranka, ki meni, da ker je zahtevani dokument osnutek zakona, to nikakor ne more predstavljati izjeme iz 1., 9. ali 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre po mnenju tožene stranke za pripravo besedila zakona, ki v vsaki demokratični državi predstavlja temelj pravne varnosti in njegovo razkritje nikakor ne more škoditi varnosti in interesom Republike Slovenije in da je sprejemanje zakonov podvrženo transparentnosti in vključevanju javnosti v proces priprave predpisov.⁴ Pri izpeljavi interpretacije omenjenih izjem dostopa do informacije javnega značaja bo sodišče v podkrepitev svojih stališč v povezavi s testom javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ in za primerjavo uporabilo tudi standarde, ki sta jih razvili Sodišče EU⁵ in v novejši praksi Splošno sodišče EU v zvezi z dostopom javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije⁶ ter Evropsko sodišče za človekove pravice v povezavi s pravico do svobode izražanja iz 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Presoja z vidika izjeme iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ:

61Tožena stranka je v pritožbenem postopku po vsebini odločala o zahtevi za dostop do informacije javnega značaja, zahtevani dokument pa je bil po ZTP označen s stopnjo tajnosti „INTERNO“. Tožena stranka je ugotovila, da nobena izjema iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Zato je med drugim v izpodbijanem aktu, ob uporabi določb ZTP o materialnih in formalnih kriterijih za določitev dokumenta s stopnjo tajnosti „INTERNO“, odločila tudi, da mora kabinet predsednika Vlade RS v okviru SSNV iz zahtevanega dokumenta umakniti stopnjo tajnosti „INTERNO“. Tožeča stranka to odločitev izpodbija in nezakonitost utemeljuje v prvih treh odstavkih na 2. strani tožbe.

62Tožeča stranka pri tem nima prav, ko pravi, da tožena stranka ni pristojna, da o utemeljenosti tajnega podatka odloča po uradni dolžnosti glede na to, da je prosilka šele v pritožbi navajala, da bi zavezanec moral presojati upravičenost prevlade javnega interesa. To stališče tožeče stranke ni pravilno, ker brez te možnosti tožena stranka ne bi mogla uresničevati svoje pristojnosti po ZDIJZ v polni meri oziroma bi šlo za nesorazmerno omejitev ustavne pravice prosilca za dostop do informacije javnega značaja iz drugega odstavka 39. člena ZDIJZ. Določba četrtega odstavka 6. člena ZDIJZ ureja zgolj dodatno procesno možnost za prosilca, da od predstojnika organa zahteva umik tajnosti podatka. Poleg tega je prosilka v pritožbi (v predzadnjem odstavku na strani 3 pritožbe) uveljavljala tudi napačno uporabo Zakona o tajnih podatkih (ZTP).

63Tudi kar zadeva uporabo materialnega prava je tožena stranka pravilno interpretirala in uporabila izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V predmetni zadevi zahtevani dokument ni bil označen s stopnjo tajnosti „STROGO TAJNO“ ali „TAJNO“, kar pomeni, da dokument ni bil označen z najvišjima dvema stopnjama tajnosti, ampak z najnižjo stopnjo tajnosti. Zato pride v takem primeru v poštev test javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, pod pogojem, da je dokument na zakonit način označen s stopnjo tajnosti „INTERNO“. Zahtevani dokument „Osnutek Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o slovenski obveščevalno-varnostni agenciji ZSOVA 2017 nedokončano delovno gradivo, št. 0130-1/2017723 z dne 12. 9. 2017“ glede na stvarno področje in dejstvo, da očitno še ni šlo za „vladno gradivo“ v smislu prvega odstavka 8. člena in da ni šlo za „osnutek predpisa“ v smislu drugega odstavka 9. člena Poslovnika Vlade RS, bi lahko imel oznako „INTERNO“, saj bi zaradi njegovega razkritja nepoklicani osebi lahko nastale škodljive posledice za varnost države v zvezi z javno varnostjo ali obveščevalno in varnostno dejavnostjo državnih organov Slovenije - vendar v odvisnosti od njegove vsebine in utemeljitve pristojnega specializiranega organa za obveščevalno-varnostno dejavnost in bi razkritje takšnega dokumenta lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa (5. člen in 4. točka prvega odstavka 13. člena ZTP).

64Tožena stranka je zato ravnala pravilno, ko je v namen ugotovitve izpolnitve vsebinskih pogojev za označitev dokumenta z oznako INTERNO ob ogledu in camera pozvala organ, da posreduje oceno možnih škodljivih posledic.⁷ Ker zavezanec svojega dokaznega bremena ni izpolnil na podlagi omenjenega poziva tožene stranke, saj je odgovoril le s splošno oziroma pavšalno navedbo, da bi razkritje tajnih podatkov št. 0130-1/2017/23 in prilog z dne 12. 9. 2017 nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije, je tožena stranka imela zadostno dejansko podlago, da je odločila, da organ iz dokumenta umakne stopnjo tajnosti INTERNO. Test javnega interesa, ob tako pavšalni navedbi, da bi razkritje lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije, brez dvoma daje prednost ustavni pravici do dostopa do informacije javnega značaja in splošnemu interesu po transparentnosti delovanja vladnih služb (2. člen ZDIJZ).⁸

65Z vidika 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpodbijani akt torej nima nezakonitosti.

Presoja z vidika izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ:

66Tožena stranka je tudi pravilno interpretirala in uporabila izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta izjema v predmetni zadevi očitno ne pride v poštev, ker zahtevani dokument, s katerim je Kabinet Vlade RS razpolagal, ni bil več „v postopku izdelave“ pri SSNAV. Dokument je bil namreč podpisan s strani vodje SSNAV in odposlan Ministrstvu za pravosodje dne 12. 9. 2017.⁹ Razkritje konkretno zahtevanega dokumenta že po naravi stvari, ker je šlo zgodnjo različico gradiva za pripravo osnutka predloga zakona, ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine, saj je bilo jasno označeno, da gre za nedokončano delovno gradivo in da so v njem še nedorečenosti glede bistvenih rešitev s področja zagotavljanja človekovih pravic v razmerju do javnega interesa nacionalne varnosti.¹⁰ Pri izjemi iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mora iti tudi za identiteto med „organom“, znotraj katerega še vedno poteka posvetovanje in znotraj katerega je dokument v postopku izdelave; v predmetni zadevi pa dokument, ki ga je izdelal SSNV, ni bil več v postopku izdelave oziroma v postopku posvetovanja znotraj te službe, ampak je bil poslan ministrstvu zaradi medsektorskega posvetovanja in usklajevanja med različnimi organi oziroma službami. Ker iz teh razlogov izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni mogoče uporabiti, tožena stranka tudi ni bila dolžna opraviti testa javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zato tudi z vidika izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpodbijani akt ni nezakonit.

Presoja z vidika izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ:

67Prvostopenjski organ pa se je lahko skliceval na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kajti dokument je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo „organov“ - torej organov, ki so udeleženi v medresorskem usklajevanju za izdelavo osnutka zakona tudi za namen sodelovanja javnosti, a bi njegovo razkritje morebiti v tej zgodnji (pripravljalni) fazi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, pri čemer gre lahko za motnje v delovanju oziroma dejavnosti priprave osnutka zakona, ki bo dan javnosti v obravnavo in sodelovanje pri njegovem oblikovanju s ciljem njegovega sprejetja, morda pa bi lahko šlo tudi za motnje v dejavnosti aktualnega izvrševanje obveščevalno-varnostne službe na podlagi veljavne zakonodaje - zopet v odvisnosti od konkretne vsebine v zahtevanem dokumentu.¹¹ To pomeni, da je v predmetni zadevi ključno vprašanje, ali je zahtevani dokument vseboval takšne podatke in informacije, ki bi v primeru razkritja povzročili motnje pri pripravi osnutka zakona za javno razpravo in za njegovo kasnejše sprejetje, ali pa za učinkovito izvrševanje zakonite obveščevalno-varnostne službe. Za to pa bi morala tožena stranka v pritožbenem postopku pozvati prvostopenjski organ, da natančneje pojasni, zakaj bi razkritje zahtevanega dokumenta glede na njegovo konkretno vsebino povzročilo motnje pri omenjenem obsegu delovanja oziroma dejavnosti organa. V prvostopenjskem aktu je namreč Kabinet predsednika Vlade to izjemo utemeljil zgolj s tem, da gradivo še ni pripravljeno do te mere, da bi bilo primerno za obravnavo v običajni vladni proceduri in posredovano v javno razpravo, da je še predmet posvetovanja med sodelujočimi resorji, da še mora biti predmet temeljite strokovne razprave tudi z vidika pravno-formalnih dejstev. Zato je organ najprej sprejel stališče, da bi gradivo „lahko predstavljalo“ izjemo od prostega dostopa iz (9. in) 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V nadaljevanju pa je organ preveril dejanski obstoj izjeme iz (9. in) 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in je odločil, da zahtevani dokument, to je zadnja verzija delovnega gradiva, ki bi lahko služila kot osnova za pripravo osnutka predloga sprememb Zakona o SOVI, predstavlja dokument, ki v skladu z (9. in) 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od dostopa do informacije javnega značaja. Kot je zapisal organ, je dokument še predmet posvetovanja med organi in bi njegovo razkritje lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine in bi prejudiciralo končno verzijo posameznih določb, kot se je izkazalo v primeru objave ene od starejših delovnih verzij delovnega gradiva predloga sprememb Zakona o SOVI.¹²

68Sodišče se strinja s toženo stranko, da takšna pavšalna utemeljitev, ki se celo bolj nanaša na izjemo iz 9. točke, kot na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, nikakor ne more biti podlaga za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Vendar pa bi tožena stranka morala (po eni strani) zaradi narave predmetne izjeme, ki se nanaša na notranje delovanje in dejavnost priprave gradiva za osnutek predloga o spremembi zakona in morebiti tudi na izvrševanje obveščevalno-varnostne dejavnosti, pozvati zavezanca, da dopolni pavšalno utemeljitev. To bi morala storiti (po drugi strani) tudi iz razloga, ker je šlo očitno za področje, kjer ni določnih predpisov in ustaljene sodne prakse glede dostopnosti gradiv, ki so podlaga za oblikovanje osnutkov predlogov za spremembo zakonodaje v zgodnji fazi medresorskega usklajevanja. Pri tem je tožena stranka očitno zmotno štela, da takšno gradivo, ker se nanaša na postopek oblikovanja predloga za spremembo zakona, v nobenem primeru ne more pomeniti izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker ne gre za notranje delovanje organa, saj bo zakon učinkoval navzven.¹³ To pomeni, da je tožena stranka izhajala iz neke splošne domneve o razkritju takih dokumentov, ki pa jo izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne predvideva.¹⁴ Kljub temu zmotnemu stališču je tožena stranka naredila nekakšen površen test javnega interesa,¹⁵ in je ugotovila, da prvostopenjski organ svojega bremena ni izpolnil.

69Tožeča stranka sicer tudi v tožbi ni podala dovolj konkretne utemeljitve izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar je to posledica očitnega razhajanja med njo in toženo stranko glede materialno-pravne interpretacije te določbe. Z razliko do tožene stranke, ki zmotno stoji na stališču, da v takem primeru velja splošna domneva o razkritju, tožeča stranka v tožbi stoji na nasprotnem in tudi zmotnem stališču, da v primeru, ko zahtevano gradivo še ni „vladno gradivo“ v smislu poslovnika Vlade RS, velja splošna domneva o nerazkritju.¹⁶

70Ker tožena stranka ob nepravilni razlagi izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni pozvala prvostopenjskega organa, da predloži konkretno utemeljitev izjeme, tudi ni mogla opraviti dovolj skrbnega in natančnega testa javnega interesa in je s tega vidika izpodbijani akt nezakonit glede na to, da je v prvi točki izreka odločeno hkrati o dolžnosti umakniti stopnjo tajnosti INTERNO in tudi o dolžnosti razkriti prosilcu zahtevani dokument. Test javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč ne more temeljiti na domnevi o razkritju dokumenta, ki pomeni osnutek predloga zakona, ampak mora upoštevati določene kriterije in standarde, pri čemer se lahko zgleduje po sodni praksi sodišča EU in Evropskega sodišča za človekove pravice. Med temi mednarodnimi standardi izstopajo zlasti naslednji:

71Ker je določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ko gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, izjema od splošnega pravila, je izjemo treba razlagati in uporabiti restriktivno.¹⁷

72Bližje kot je faza zaključne medresorske uskladitve oziroma več kot je opravljenih usklajevanj, večji je legitimen interes javnosti, da se s takšnim dokumentom seznani, saj si morajo za uresničitev namena ZDIJZ organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (drugi odstavek 2. člena ZDIJZ) in to še posebej velja za postopek priprave sprememb zakona.¹⁸ To pomeni, da zgolj z začasnostjo podatkov in informacij ali zgolj s predhodno naravo podatkov glede na zgodnje stanje napredka razprav ni mogoče utemeljiti izjeme od dostopa do informacije javnega značaja.¹⁹

73Načeloma so vse glavne faze in različice predloga zakonskih sprememb izredno pomembne za boljše razumevanje veljavnih določb sprememb, ki so kasneje sprejete v Državnem zboru in zato je pomemben tudi potek časa in na to vezane motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, kadar od zahteve za dostop do informacije javnega značaja do dokončne odločitve Informacijske pooblaščenke preteče daljši čas.²⁰

74Dokazno breme je na zavezancu po ZDIJZ, da prepričljivo utemelji izjemo, brez da bi ob tem razkril informacije, ki bi povzročile motnje v delovanju oziroma dejavnosti organa, kar pomeni, da mora utemeljiti, kako bi dostop do dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z izjemo.²¹ Če gre v zahtevanem gradivu zgolj za splošne in abstraktne pojme, za predloge rešitev znotraj klasičnega zakonodajnega dela v zvezi z organizacijo obveščevalne-varnostne službe brez občutljivih podatkov, potem ni razlogov za nerazkritje dokumenta.²²

75Tako kot za dokumente v pripravi na področju zakonodajnega urejanja policijskega sodelovanja na ravni EU, kjer gre za varstvo osebnih podatkov, velja, da zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na policijsko sodelovanje, ne zadostuje za dokaz, da gre za posebej občutljivo gradivo, tudi za zahtevani dokument v obravnavani zadevi velja, da bi sprejeta sprememba zakona o SOVI neposredno veljala in se bo nanašala na državljane in bo vplivala na njihove pravice, in zaradi tega za tak dokument ne more veljati neka posebna izjema znotraj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 9. člena ZDIJZ.²³

76Z vidika varstva pravice do svobode izražanja iz 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) v smislu sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti pa je pri uporabi testa javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ pomembno, ali je v konkretnem primeru dostop do zahtevanih dokumentov instrumentalen za uresničevanje pravice iz 10. člena EKČP;²⁴ to pomeni, ali gre na primer za pripravljalno fazo vzpostavljanja javne razprave s strani specializirane nevladne organizacije, ali gre za področje dela akademskih raziskovalcev, ali novinarjev (t.i. „ public watchdogs“), ki v dobri veri želijo pridobiti zanesljive informacije zaradi nadaljnje kakovostne javne razprave v zvezi s splošnimi stvarmi blaginje ljudi in življenja v skupnosti,²⁵ pod pogojem, da gre za že pripravljeno informacijo oziroma dokument v materializirani obliki.²⁶ Za to je v okviru tehtanja javnega interesa pomembno, kdo zahteva informacijo oziroma katero poslanstvo opravlja v družbi in tudi s kakšnim namenom²⁷ in zakaj je konkretno zahtevana informacija potrebna za uresničitev tega namena.²⁸

77V ponovljenem postopku bo potrebno upoštevati tudi, da je bilo ugotovljeno, da je bil na svetovnem spletu že dostopen osnutek zakona o SOVI pod imenom „ZSOVA17 delovno gradivo 20. 4. 2017“, ki je prišel v javnost s strani anonimnega vira in je zato v tem kontekstu relevantno, ali je objava te zgodnejše različice gradiva povzročila kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

78Ker tožena stranka testa javnega interesa iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ ni naredila s potrebno natančnostjo in skrbnostjo, je sodišče ugotovilo nezakonitost in tožbi ugodilo izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovne postopek.

79V ponovnem postopku pa bo morala Informacijska pooblaščenka preveriti tudi, ali je o zahtevi Z. Z. za dostop do dokumenta iz prve točke zahteve prosilke z dne 31. 5. 2017 na prvi stopnji odločala uradna oseba iz 9. člena ZDIJZ, to je uradna oseba, pristojna za posredovanje informacij javnega značaja oziroma če je zavezanec v tej zadevi sploh lahko Kabinet predsednika Vlade RS glede na to, da je prvostopenjski organ v odločbi navedel, da je uslužbenec Kabineta predsednika Vlade razpolagal z navedenim dokumentom kot vodja SSNAV in ne kot uslužbenec organa, zaradi česar dokument tudi ni bil zaveden v evidenci zadev in dokumentov Kabineta predsednika Vlade RS. S tem vprašanjem, ali bi moral biti namesto Kabineta Vlade RS zavezanec v tem primeru Svet za nacionalno varnost, ki mu predseduje predsednik Vlade RS,²⁹ oziroma Sekretariat Sveta za nacionalno varnost (SSNAV), ki ga vodi državni sekretar v Kabinetu predsednika Vlade, se tožena stranka ni ukvarjala z vidika prve alineje drugega odstavka 21. člena ZDIJZ,³⁰ ki v določenih primerih pristojnost za odločanje da je Vladi, čeprav se je prvostopenjski organ v oporo uporabi izjem iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ skliceval tudi na stališče Vlade RS. Tožena stranka sicer pravi, da „v okvir Vlade RS sodi Svet za nacionalno varnost (SNAV),“ vendar pa je Vlada RS kolektivni organ in je kabinet predsednika vlade RS nekaj drugega. To razčiščevanje pristojnega organa na prvi stopnji je pomembno tudi zaradi morebitne konkretne naložitve obveznosti pristojnemu organu v izreku odločbe, da umakne z zahtevanih dokumentov oznako stopnje tajnosti in zato ni bistveno samo, da je Kabinet predsednika Vlade z zahtevanim dokumentom brez dvoma razpolagal.

80Na tej podlagi je sodišče na seji senata tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4. točka prvega odstavka 64. člena ZDIJZ; druga alineja prvega odstavka 59. člena ZUS-1). Nobena od strank tudi ni predlagala izvedbe glavne obravnave niti izvedbe določenih dokazov na novo³¹. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka:

81Tožeča stranka je zahtevala povrnitev stroškov postopka. Če je sodišče ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, Uradni list RS, št. 24/2007, 107/2013). Tožnik je v upravnem sporu imel pooblaščenca, ki bi bil odvetnik. Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom odločilo, da je Republika Slovenija dolžna plačati znesek 15,00 EUR tožeči stranki.

¹ Izpodbijani akt, str. 2.
² Po tem določilu je namreč gradivo vlade skupek dokumentov s predlogi vladnih odločitev, ki jih predlagatelj predloži vladi v obravnavo.
³ Po tem določilu predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom , kateremu je priložen osnutek predpisa na spletni strani.
⁴ Izpodbijana odločba str. 7.
⁵ Na primer zadeva: C-39/05 P in C-52/05 P, Turco proti Svetu, 1. 7. 2008. V tej zadevi je bil zahtevani dokument mnenje pravne službe Sveta EU v zvezi s predlogom direktive Sveta EU (ibid. odst. 1).
⁶ Gre za zadevo T-540/15, Emilio de Capitani poti Parlamentu, Svetu in Komisiji, 22. 3. 2018. V tej zadevi so bili zahtevani dokumenti: besedilo zakonodajnega predloga Komisije, stališče Parlamenta in spremembe, ki jih ta predlaga, stališče Sveta ter začasno kompromisno besedilo (dokument LIBE‑2013‑0091‑02) oziroma predhodno stališče predsedstva Sveta glede sprememb, ki jih predlaga Parlament (dokument LIBE‑2013‑0091‑03) (ibid. odst. 5). Parlament EU se je v tej zadevi branil, da so v zahtevanih dokumentih, ki posegajo na občutljiva vprašanja varstva podatkov in upravnega odbora Agencije EU za sodelovanje na področju kazenskega pregona, zgolj začasna kompromisna besedila in predhodni predlogi predsedstva Sveta, katerih razkritje bi dejansko, specifično in resno oslabilo postopek odločanja institucije in medinstitucionalni postopek odločanja v okviru zakonodajnega postopka, ki poteka, in drugič, ker naj v obravnavanem primeru ne bi bil ugotovljen nikakršen javni interes, ki bi prevladal nad učinkovitostjo navedenega postopka (ibid. odst. 6; glej tudi odst. 7). Komisija in Svet sta Splošnemu sodišču med drugim predlagala, da vzpostavi t.i. „splošno domnevo nerazkritja“ takšnih zakonodajnih dokumentov znotraj postopka trialoga (ibid. odst. 51). Trialog je tristranski neformalni sestanek, katerega cilj je doseči dogovor o vseh predlogih sprememb, pri čemer morajo ta dogovor vse tri institucije pozneje še potrditi s svojimi notranjimi postopki (ibid. odst. 68). Parlament trialoge šteje za „odločilno fazo zakonodajnega postopka“ (ibid. odst. 70).
⁷ Zapisnik o ogledu in camera z dne 5. 12. 2017.
⁸ Po tej določbi je namen zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja (prvi odstavek). Za uresničitev namena tega zakona si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (drugi odstavek).
⁹ Po določbi prvega odstavka 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
¹⁰ Tudi v zadevi T-540/15 (Emilio de Capitani poti Parlamentu, Svetu in Komisiji, 22. 3. 2018, odst. 102) je Splošno sodišče zavzelo stališče, da je javnost povsem zmožna razumeti, da lahko avtor predloga pozneje spremeni vsebino tega predloga in da se bo iz enakih razlogov vlagatelj prošnje za dostop do dokumentov zavedal začasnosti teh podatkov. Popolnoma bo zmožen razumeti tudi, da se lahko podatki skladu z načelom „nič ni dogovorjeno, dokler ni vse dogovorjeno, spremenijo kadar koli med razpravami, dokler ni dosežen dogovor o celotnem besedilu.
¹¹ V tožbi na strani 3 v zvezi z zahtevanim gradivom tožeča stranka omenja dileme na obveščevalno-varnostnem področju, o taktičnih pomanjkljivostih v aktivnostih varnostnih organov (na primer domači terorizem).
¹² Prvostopenjski akt, str. 3 in 4.
¹³ Izpodbijani akt, prvi štirje odstavki na str. 8.
¹⁴ Istovrstna izjema od dostopa do informacije javnega značaja se v Uredbi EU. št. 1049/2011 glasi: „Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje. Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
¹⁵ Ibid., zadnji odstavek na strani 8 in prvi odstavek na strani 9 izpodbijanega akta.
¹⁶ Tožba, str. 5-6.
¹⁷ Enako razlaga istovrstno izjemo tudi Sodišče EU ( C-266/05 P, Sison proti Svetu, 1. 2. 2007, odst. 63; C-280/11 P, Access Info Europe, 17. 10. 2013, odst. 30; C-39/05 P in C-52/05 P, Turco prori Svetu, 1. 7. 2008, odst. 36).
¹⁸ Tudi v praksi Sodišča EU velja, da je namen Uredbe 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije podeliti javnosti pravico do čim širšega dostopa (C-266/05 P, Sison proti Svetu, 1. 2. 2007, odst. 61; C-280/11 P, Access Info Europe, 17. 10. 2013, odst. 28; glej tudi mutatis mutandis odst. 98).
¹⁹ Glej mutatis mutandis: T-540/15, Emilio de Capitani poti Parlamentu, Svetu in Komisiji (22. 3. 2018, odst. 100-101). V tej zadevi so se zahtevani dokumenti nanašali na t.i.t rialog, kot bistveno fazo zakonodajnega postopka, ko so-zakonodajalci EU dogovore, ki so v trialogu doseženi, pozneje praviloma sprejmejo brez bistvenih sprememb (ibid. odst. 105, 109).
²⁰ Preglednost postopka oblikovanja in sprejemanja zakonskih besedil povečuje krepitev demokracije tako, da omogoča državljanom nadzor nad vsemi informacijami, ki so bile podlaga za zakonodajni akt. Možnost državljanov, da poznajo temelje zakonodajne dejavnosti, je namreč pogoj, da lahko učinkovito izvajajo svoje demokratične pravice (C-39/05 P in C-52/05, Turco, 1. 7. 2008, odst. 46). Ravno preglednost v zvezi s tem omogoča javno razpravo o razhajanjih med različnimi mnenji ter daje institucijam večjo legitimnost v očeh državljanov in povečuje njihovo zaupanje. Pomanjkanje informacij in razprav lahko namreč pri državljanih vzbudi dvome o zakonitosti posameznega akta in legitimnosti celotnega postopka odločanja (ibid. odst. 59).
²¹ V tem elementu so standardi sodišč EU razlage te izjeme manj restriktivni od ureditve po ZDIJZ oziroma ni povsem jasno, ali je dovolj obstoj nevarnosti, da bi do motnje prišlo, ali pa mora biti motnja konkretno izkazana. Po standardih iz sodne prakse sodišča EU namreč velja, da mora biti nevarnost take škode razumno predvidljiva in ne povsem hipotetična (C-506/08 P, Švedsk/ MyTravel in Komisija, 21. 7. 2011, odst. 76; C-280/11 P, Access Info Europe, 17. 10. 2013, odst. 31; T-540/15, Emilio de Capitani poti Parlamentu, Svetu in Komisiji, 22. 3. 2018, odst. 62, 85). Vpliv na postopek odločanja mora biti znaten (T-540/15, Emilio de Capitani poti Parlamentu, Svetu in Komisiji, 22. 3. 2018, odst. 63). Dokazno breme po standardih sodišč EU ne pomeni, da mora zavezanec predložiti dokaze za obstoj omenjene nevarnosti, ampak je dovolj, da utemeljitev vsebuje oprijemljive elemente, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je bila nevarnost oslabitve postopka odločanja razumno predvidljiva med drugim s sklicevanjem na obstoj objektivnih razlogov na tisti datum, na podlagi katerih je mogoče razumno predvideti, da bo do oslabitve prišlo, če se dokumenti razkrijejo (ibid. odst. 65). Po standardih EU se institucija lahko opre na splošne domneve, ki veljajo za določene kategorije dokumentov, čeprav je tudi v teh primerih treba pojasniti, na katerih splošnih ugotovitvah zavezanec utemeljuje domnevo (ibid. odst. 66-67). Splošno sodišče ugotavlja, da nikoli ni bila splošna domneva nerazkritja priznana za dokumente v zakonodajnem postopku (ibid. odst. 82, 84).
²² Glej mutatis mutandis: T-540/15, Emilio De Capitani, 22. 3. 2018, odst. 92-95. Sodna praksa EU priznava, da je nevarnost zunanjih pritiskov lahko legitimen razlog za omejitev dostopa do dokumentov v zvezi s postopkom odločanja, vendar mora biti z gotovostjo ugotovljen obstoj takih zunanjih pritiskov in predložen dokaz, da je zaradi navedenih zunanjih pritiskov nevarnost bistvenega posega v odločitev, ki jo je treba sprejeti, razumno predvidljiva (ibid. odst. 99).
²³ Glej mutatis mutandis: T-540/15, Emilio De Capitani, 22. 3. 2018, odst. 89-91, 96-97.
²⁴ Magyar Helsinki Bitzottság v Hungary, App. no. 18030/11, 8. 11. 2016, odst. 156; Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, App. no. 10090/16, 26. 3. 2020, odst. 82.
²⁵ Magyar Helsinki Bitzottság v Hungary, App. no. 18030/11, 8. 11. 2016, odst. 156, 158-159, 162, 164-168; Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, App. no. 10090/16, 26. 3. 2020, odst. 85.
²⁶ Magyar Helsinki Bitzottság v Hungary, App. no. 18030/11, 8. 11. 2016, odst. 169-170.
²⁷ Ibid. odst. 171-172; glej tudi: Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, App. no. 10090/16, 26. 3. 2020, odst. 59.
²⁸ Magyar Helsinki Bitzottság v Hungary, App. no. 18030/11, 8. 11. 2016, odst. 173-175; glej tudi: Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, App. no. 10090/16, 26. 3. 2020, odst. 60-65, 82.
²⁹ Člen 2 Odloka o Svetu za nacionalno varnost.
³⁰ Po tem določilu, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje, o zadevi na predlog predstojnika odloči Vlada.
³¹ Glej tudi: Ramos Nunes de Carvalho E Sá v. Portugal, App. no. 55391/13, 57728/13, 74041/13, 6. 11. 2018, odst. 190-191.