VSRS Sodba U 10/2021-12

Tožba se zavrne.

Dosedanji postopek

1Tožnica je Sodnemu svetu 17. 12. 2020 podala predlog za odpravo kršitve neodvisnosti. Navedla je, da predsednica sodišča, pri katerem tožnica opravlja sodniško službo, vztraja pri napačnem obračunu nadomestila plače med njeno bolniško odsotnostjo in tako posega v njeno neodvisnost.

2Sodni svet je z izpodbijano odločbo njen predlog zavrnil. Ugotovil je, da je tožnica napredovala v položaj svetnice 8. 12. 2016 in je poračun plače prejela 3. 2. 2017. V letu 2017 je bila odsotna zaradi bolezni in pri obračunu nadomestila iz obveznega zdravstvenega zavarovanja med začasno zadržanostjo delavca od dela (v nadaljnjem besedilu: nadomestilo plače), ki ga Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) izplača delodajalcu (v nadaljnjem besedilu: povračilo nadomestila plače) ta poračun ni bil upoštevan. Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Pravila) namreč v prvem odstavku 140. člena določajo, da je osnova za nadomestilo zavarovančeva povprečna mesečna plača in nadomestila, ki so bila izplačana v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela, oziroma povprečna osnova za plačilo prispevkov v koledarskem letu pred letom, v katerem je nastala začasna zadržanost od dela. V četrti točki prvega odstavka 141 . člena pa Pravila določajo, da se v osnovo za izračun nadomestila ne vštevajo poračuni plač v tekočem letu za obdobja, na katera se nanaša osnova za obračun nadomestila. Sodni svet je ugotovil, da je tožnica v socialnem sporu uspela s tožbo zoper ZZZS, saj je Višje delovno in socialno sodišče ugodilo tožničini pritožbi in v sodbi Psp 259/2019 z dne 5. 12. 2019 odločilo, da navedeni določbi Pravil nista v skladu z 31. členom Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ). ZZZS je tako v novi odločbi z dne 6. 2. 2020 odločil, da je tožnica za leto 2017 upravičena do višjih bruto zneskov nadomestila plače.

3Tožnica je enak obračun nadomestila plače zahtevala tudi za leta 2018, 2019 in 2020, vendar je predsednica sodišča njeno zahtevo zavrnila s pojasnilom, da je bila sodna odločba zoper ZZZS izdana le za leto 2017, da je ZZZS 24. 6. 2020 izdal odločbo še o povračilu nadomestila plače za čas od 1. 1. 2018 do 31. 3. 2020, v kateri je kot osnovo za obračun nadomestila ponovno upošteval le izplačila v letu 2016, ne pa tudi izplačanega poračuna plače v letu 2017. Predsednica sodišča je ocenila, da ZZZS glede na izdano odločbo sodišču ne bo hotel povrniti višjega bruto zneska nadomestila plače in bi, če bi tak znesek izplačala brez zagotovila, da bo znesek sodišču povrnjen, odgovarjala za neupravičeno porabo proračunskih sredstev. Sodni svet je ugotovil, da je tako stališče podprla tudi vrhovna državna revizorka in Skupna notranja revizijska služba Vrhovnega sodišča RS. Ocenil je, da je bila odločitev predsednice sodišča razumno utemeljena in z njo ni posegla v neodvisnost tožnice.

Tožba

4Zoper odločitev Sodnega sveta tožnica vlaga tožbo na podlagi prvega odstavka 36. člena Zakona o Sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve). Poudarja, da je njen delodajalec prav sodišče, ki je specializirano za reševanje v tej zadevi spornega vprašanja in bi zato moral znati sam pravilno obračunati nadomestilo plače in pri tem upoštevati strokovno stališče iz odločbe Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 259/2019 z dne 5. 12. 2019. Poudarja, da se Sodni svet pri presoji ne bi smel opreti na zasebno, nezavezujoče mnenje državne revizorke. Dodaja, da se Sodni svet v obrazložitvi sklicuje tudi na mnenje Notranje revizijske službe Vrhovnega sodišča, da ZZZS delodajalcu povrne nadomestilo plače le v višini, ki je določena z njihovo odločbo. Pri tem spregleda ureditev pravic iz socialnega zavarovanja, kjer je določeno, da delodajalec v breme socialnega zavarovanja obračuna nadomestilo plače in ga tudi izplača. Tožnica meni, da je refundacija nadomestila s strani ZZZS zgolj tehnična operacija, kar predsednica specializiranega sodišča dobro ve. Opozarja, da tudi iz odločbe ZZZS 1803-19/2018-DI/17 z dne 24. 6. 2020 izhaja, da je ZZZS povrnil le toliko, kolikor je zahteval oziroma izplačal njen delodajalec. Delodajalec pa bi moral nadomestilo obračunati upoštevajoč vse parametre iz sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča. Tožnica navaja, da je manipulacija z nadomestili plače v času bolniške odsotnosti eden najhujših posegov v neodvisnost sodnika, Sodni svet pa z izpodbijano odločbo podpira tako ravnanje. Zato predlaga, naj Vrhovno sodišče njeni tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne Sodnemu svetu v ponovno odločanje.

Odgovor na tožbo

5Tožba je bila vročena Sodnemu svetu, ki je nanjo odgovoril. Opozarja, da še vedno veljajo določbe 140. in 141. člena Pravil in določbe Pravilnika o obračunu bruto nadomestil plač med začasno zadržanostjo z dela v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja in o načinu vlaganja zahtevkov delodajalcev za povračilo izplačanih nadomestil. Te določbe potrjujejo stališče predsednice sodišča, da v primeru, če bi bilo nadomestilo obračunano in izplačano le v skladu z obrazložitvijo sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 259/2019 z dne 5. 12. 2019, obstaja velika verjetnost da sodišče višjega izplačanega zneska nadomestila plače ne bi dobilo povrnjenega, kar bi posledično predstavljalo neupravičeno porabo proračunskih sredstev. Tako stališče sta zavzeli tudi mag. A. A., vrhovna državna revizorka v mnenju z dne 10. 12. 2020 in Skupna notranja revizijska služba Vrhovnega sodišča RS z dne 2. 11. 2020. Sodni svet opozarja, da se je utemeljeno oprl na mnenje vrhovne državne revizorke. Poslovnik Računskega sodišča Republike Slovenije v 46. členu tako mnenje predvideva, saj določa, da član računskega sodišča ali vrhovni državni revizor lahko svetuje uporabniku javnih sredstev tudi tako, da poda svoje osebno strokovno mnenje o določenem javnofinančnem vprašanju s pojasnilom, da se računsko sodišče o vprašanju še ni opredelilo in da njegovo mnenje ne zavezuje računskega sodišča. Sodni svet je opozoril tudi, da po 125. členu Ustave exceptio illegalis lahko uporabi sodišče pri sojenju, kadar pa sodišče nastopa vlogi proračunskega uporabnika, pa mora upoštevati veljavne podzakonske predpise. Sodni svet zato meni, da so neutemeljeni očitki tožnice, da bi moral njen delodajalec, ki je specializirano sodišče za socialne spore, nadomestilo zaradi začasne zadržanosti od dela obračunavati le na podlagi 31. člena ZZVZZ. Zato vztraja pri svoji odločitvi, da predsednica sodišča ni brez kakršnekoli podlage zavračala obračunavanja nadomestila na način, kot zahteva tožnica, in da je tožničin predlog za odpravo kršitve neodvisnosti neutemeljen.

6Na podlagi ocene, da so vsa pravno pomembna dejstva med strankama nesporna, je Vrhovno sodišče odločilo, da ne bo opravilo glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).¹

O utemeljenosti tožbe

7Tožba ni utemeljena.

8Neodvisnost sodnikov je zagotovljena v 125. členu Ustave. Sodni svet pa je po prvem odstavku 2. člena Zakona o sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve) dolžan varovati samostojnost in neodvisnost sodne veje oblasti in znotraj te tudi neodvisnost posameznih sodnikov. Tako Zakon o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) v drugem odstavku 4. člena določa, da lahko sodnik, ki meni, da je bila kakorkoli prizadeta njegova neodvisnost, Sodnemu svetu predlaga, da odpravi kršitev. Če Sodni svet ugotovi, da je predlog utemeljen, lahko kršitev glede na njeno naravo odpravi oziroma zahteva ali predlaga njeno odpravo ter objavi svojo ugotovitev.

9Ustavno načelo o neodvisnosti sodstva, katerega nosilci so sodniki, je bistvena predpostavka za njihovo nepristranskost in s tem za pošteno varstvo pravic oseb, ki so stranke v sodnih postopkih.² To pomeni, da je treba zagotoviti, da nihče ne bo neposredno ali posredno vplival na sojenje. Ti nedopustni vplivi so lahko zunanji, s strani drugih družbenih, predvsem političnih akterjev, ali notranji, s strani kolegov sodnikov, zlasti tistih, ki izvajajo sodno upravo. Neodvisnost sodnika lahko delimo na funkcionalno in organizacijsko. Medtem ko se funkcionalni vidik nanaša na neodvisnost sodnika pri samem sojenju, gre pri organizacijskem vidiku za ustrezno varstvo sodniškega mandata in ureditev pogojev za opravljanje sodniške službe. Med slednjimi sta tudi nagrajevanje in socialna varnost sodnika v primeru bolezni in po upokojitvi (materialna neodvisnost sodnikov).³

10Materialna neodvisnost sodnika je tako lahko ogrožena predvsem s strani zakonodajne in izvršilne veje oblasti, ki z oblikovanjem plačnega sistema sodnikov in z zagotavljanjem sredstev za sodstvo pomembno vplivajo na materialni položaj sodnikov. Vendar ni mogoče izključiti možnosti, da bi bila lahko materialna neodvisnost ogrožena tudi s strani kolegov sodnikov, ki imajo pristojnosti v zvezi z izvajanjem sodne uprave.

11Poseg v neodvisnost sodnika pa ni abstrakten oziroma nedoločen pojem, temveč gre za konkretno ravnanje, ki mora ustrezati standardom, ki so se izoblikovali v prej navedeni praksi nacionalnih in nadnacionalnih sodišč. Da bi bila presoja, ali gre za tako ravnanje sploh mogoča, bi morala tožnica najprej določno navesti v čem in kako to ravnanje posega v njeno neodvisnost.

12Ena od okoliščin, ki bi lahko kazale na predsednikovo neustrezno ravnanje je zagotovo ugotovitev, da je šlo za ravnanje v nasprotju z veljavnimi pravili. Kot pravilno opozarja Sodni svet pa iz tožničinih navedb v tožbi ne izhaja, da bi predsednica sodišča o nadomestilu plače odločala v nasprotju z veljavnimi pravili. Nasprotno: odločila je v skladu s stališčem vrhovne državne revizorke in Skupne notranje revizijske službe Vrhovnega sodišča RS. Tožnica meni, da bi predsednica sodišča morala kljub nevarnosti, da utegne odgovarjati za neupravičeno porabo proračunskih sredstev, ravnati v nasprotju s stališči teh strokovnih služb in obračunati višje nadomestilo plače v skladu z odločbo Višjega delovnega in socialnega sodišča Psp 259/2019 z dne 5. 12. 2019. Zgolj to, da predsednica sodišča ni ravnala v skladu s temi pričakovanji, nikakor ne izkazuje, da je s tem ogrozila tožničino neodvisnost. Zlasti še, ker tožnica v tožbi niti ne navede, kako naj bi ravnanje predsednice ogrozilo nepristranskost njenega sojenja. Pavšalno navede le, da je manipulacija z nadomestili plače v času bolniške odsotnosti eden najhujših posegov v neodvisnost sodnika, še posebej, če so ti posegi najverjetneje posledica opozarjanj na zakonitost poslovanja sodišča.

13Vrhovno sodišče zato soglaša z odločitvijo Sodnega sveta, da tožnica ni izkazala, da bi predsednica sodišča z odločitvijo o višini nadomestila plače med njeno začasno zadržanostjo od dela posegla v njeno neodvisnost. Zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

14Tožnica stroškov postopka ni priglasila, zato o njihovi povrnitvi Vrhovno sodišče ni odločilo.

¹ Glej sodbo ESČP v zadevi Schuler-Zgraggen proti Švici z dne 24. 6. 1993, 58. točka obrazložitve, sodbo Ustavnega sodišča Up-360/16 z dne 18. 6. 2020, 15. točka obrazložitve, in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, 13. točka obrazložitve.
² Evropsko sodišče za varstvo človekovih pravic (v nadaljevanju ESČP) obravnava primere kršitev notranje neodvisnosti sodnika v okviru pravice do nepristranskega sojenja, ki je zagotovljena v okviru pravice do poštenega sojenja po 6. členu Evropske konvencije za varstvo človekovih pravic. Na primer sodba ESČP v zadevi Parlov-Tkalčić zoper Hrvaško z dne 22. 12. 2009, točka 86.
³ Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006, točka 64.