VSRS Sklep X Ips 62/2021

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1425/2018-41 z dne 9. 7. 2020 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sodišču (v nadaljevanju ZUS-1) s sodbo zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo št. 02112-2999/2013-31 z dne 4. 10. 2017, s katero je Geodetska uprava Republike Slovenije, Območna geodetska uprava Ljubljana, kot urejene evidentirala dele mej med v izreku te odločbe navedenimi parcelami v k. o. ... Tožničino pritožbo je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo z odločbo št. 3532-68/2015/12 z dne 26. 4. 2018.

2V obrazložitvi sodbe je Upravno sodišče pojasnilo, da se v upravnem postopku potek meje lahko ugotavlja le na podlagi katastrskih podatkov in da je drugačen potek meje mogoče dokazovati le v sodnem postopku. Po presoji sodišča vsebuje grafični prikaz, ki je priloga izpodbijani odločbi, vse podatke, ki jih določa tretji odstavek 40. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju ZEN), izračun površine pa je sestavni del elaborata ureditve meje le, če so urejene vse meje, kar pa po ugotovitvi sodišča za ta primer ne velja. Iz obrazložitve je razvidno, da je Upravno sodišče odločalo na seji na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

3Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 299/2020 z dne 28. 4. 2021 revizijo dopustilo glede dveh vprašanj:

– Ali je dopustno kot urejeno evidentirati del meje, čeprav elaborat ne vsebuje izračuna površine parcel, kljub temu, da je stranka zahtevala, da se izračun površine vključi v elaborat?

– Ali bi Upravno sodišče moralo izvesti glavno obravnavo in opraviti predlagano zaslišanje tožnice in prič, ki jih je tožnica predlagala.

4Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo, v kateri navaja, da jo vlaga iz razlogov, določenih v 370. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), torej zaradi zaradi bistvenih kršitev določb pravdnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in ugodi njeni tožbi, podrejeno, naj zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Uveljavlja stroške revizijskega postopka.

5Tožena stranka in stranke z interesom na revizijo niso odgovorile.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

Okoliščine primera in revizijske navedbe

8Mestna občina (prva stranka z interesom v tem upravnem sporu) je 22. 11. 2013 vložila zahtevo za evidentiranje urejenih mej v izreku izpodbijane upravne odločbe navedenih parcel. Zahtevi je priložila elaborat, ki ga je po določbah ZEN in Pravilnika o urejanju mej ter spreminjanju in evidentiranju podatkov v zemljiškem katastru (Uradni list RS, št. 8/2007 in 26/2007 – v nadaljevanju Pravilnik) izdelalo geodetsko podjetje. Na mejni obravnavi (31. člen ZEN) ni bil dosežen sporazum o poteku obravnavanih mej. Ker so meje ostale sporne tudi po ustni obravnavi (37. člen ZEN), je upravni organ na podlagi prvega odstavka 39. člena ZEN revidentko pisno pozval, naj pred pristojnim sodiščem sproži sodni postopek ureditve meje in ga o tem obvesti. Revidentka je glede nekaterih parcel sprožila postopek pri Okrajnem sodišču v Ljubljani, vendar je to sodišče postopek s sklepom z dne 8. 7. 2015 ustavilo. Glede drugih parcel pa revidentka postopka za sodno ureditev meje ni sprožila. Upravni organ je zato z izpodbijano odločbo, po ugotovitvi, da podatki o mejah omogočajo njihovo evidentiranje v zemljiškem katastru, (ob upoštevanju četrtega in šestega odstavka 39. člena ZEN) odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane določbe.

9Upravno sodišče je pritrdilo navedeni odločitvi in razlogom zanjo. Tožbene navedbe glede neustreznosti podatkov za evidentiranje urejene meje je zavrnilo kot nedokazane, saj bi revidentka morala neskladnost elaborata za ureditev meje s predpisi, standardi in pravili stroke dokazati z ustreznim dokazom, grafični prikaz, ki je priloga izpodbijane odločbe, pa po presoji Upravnega sodišča vsebuje vse predpisane podatke. Tožbeni ugovor glede manjkajočega izračuna površine parcele po predlagani ureditvi meje pa je zavrnilo s pojasnilom, da je izračun površine parcele sestavni del elaborata ureditve meje le, če so urejene vse meje, kar pa za obravnavani primer ne velja.

10Revidentka v reviziji zatrjuje, da izpodbijana odločitev nedopustno in prekomerno posega v njeno lastninsko pravico na zemljiščih, katerih parcelne meje so se urejale in evidentirale kot urejene. Ugovarja stališču Upravnega sodišča, po katerem elaborat ureditve meje ne vsebuje izračuna površine parcele, če se v postopku ne urejajo vse parcelne meje. Tako stališče naj bi bilo v nasprotju z jezikovno razlago tretjega odstavka 8. člena Pravilnika. Navaja, da bi ji izračun površin njenih parcel pred in po ureditvi meje dal potrebno mero pravne varnosti in dovolj podatkov, na podlagi katerih bi lahko sprejela informirano odločitev o tem, ali bo sprožila sodni postopek za ureditev meje. V zvezi s tem opozarja na stroškovni in časovni vidik tovrstnega sodnega postopka, na drugi strani pa izračun površin parcel, ki po njenem mnenju za geodetsko podjetje in upravni organ ne pomeni nesorazmernega bremena, saj je ta izračun, sklicujoč se na navedbe prvostopenjskega upravnega organa, le rezultat računske operacije na podlagi koordinat zemljiško katastrskih točk. Kršitev pravil postopka upravnega spora pa Upravnemu sodišču očita, ker je to odločilo brez glavne obravnave, na kateri bi zaslišalo njo in priče, ki jih je predlagala.

Glede izračuna površine parcele v postopku evidentiranja ureditve meje

11Geodetska uprava na podlagi 40. člena ZEN odloči o zahtevi za evidentiranje meje.¹ V izreku odločbe o evidentiranju urejene meje se navedejo parcela, katere meja se evidentira kot urejena, in sosednje parcele. Obvezna priloga te odločbe je grafični prikaz evidentirane meje z označenimi zemljiškokatastrskimi točkami ter vpisanimi parcelnimi številkami. Upravno sodišče je pravilno povzelo vsebino navedenih določb 40. člena ZEN, vendar se te določbe nanašajo na vsebino in način prikaza te vsebine v grafičnem prikazu evidentirane meje, ki je priloga odločbe o evidentiranju urejene meje, in ne na vsebino elaborata ureditve meje, ki je strokovna podlaga za uvedbo postopka evidentiranja meje (drugi odstavek 26. člena ZEN). V zemljiškem katastru se namreč urejena meja evidentira po podatkih elaborata ureditve meje (tretji odstavek 26. člena ZEN).

12Tako prvi odstavek 35. člena ZEN določa, da (že) geodetska uprava po prejemu zahteve za evidentiranje urejene meje preizkusi, ali elaborat ureditve meje vsebuje vse predpisane sestavine in, ali podatki o meji omogočajo njeno evidentiranje v zemljiškem katastru (prvi odstavek 35. člena ZEN). Če elaborat ureditve meje ne vsebuje vseh predpisanih sestavin, mora geodetska uprava vlagatelja zahteve za evidentiranje urejene meje pozvati, da ga v določenem roku dopolni, če ga ne, mora zahtevo zavreči (drugi odstavek istega člena).

13Pogoj za nadaljnji postopek, ki ga ureja ZEN v določbah 38. in 39. člena, na katere se sklicuje Upravno sodišče, je torej ustreznost elaborata ureditve meje. To pomeni, da je najprej treba presoditi utemeljenost revidentkinih ugovorov glede vprašanja, ali bi elaborat za ureditev meje moral vsebovati izračun površine parcele, kar je tudi vsebina prvega dopuščenega revizijskega vprašanja.

14Po drugem odstavku 29. člena ZEN elaborat ureditve meje vsebuje predlog meje, ki naj se kot urejena evidentira v zemljiškem katastru, ta pa se ne sme razlikovati od meje po podatkih zemljiškega katastra, upoštevajoč natančnost njegovih podatkov. Iz elaborata mora biti razvidno tudi, katere podatke je geodetsko podjetje uporabilo za ugotovitev poteka meje po podatkih zemljiškega katastra (drugi odstavek 30. člena ZEN). ZEN pa v tretjem odstavku pooblašča ministra za podrobnejšo določitev sestavin elaborata ureditve meje.

15Minister za okolje in prostor je med drugim tudi na tej podlagi sprejel Pravilnik, ki v 7. členu določa sestavine elaborata, med katerimi je izračun površine parcele sestavina elaborata, če je za posamezen elaborat tako določeno s tem pravilnikom. Ta glede elaborata ureditve meje v tretjem odstavku 8. člena, kot pravilno navaja revidentka, določa, da je sestavina elaborata ureditve meje tudi izračun površine parcele, če je meja urejena, ali če izračun površine parcele zahteva stranka kljub temu, da je urejen le del meje. Prav tako prvi odstavek 20. člena (ki sodi v poglavje vsebina sestavin elaborata) Pravilnika določa, da se površina parcele izračuna tudi, če se uredi del meje in izračun zahteva lastnik parcele. Elaborat ureditve dela meje, ki ne vsebuje izračuna površine parcele, čeprav ga je stranka oziroma lastnik parcele zahteval, torej ne vsebuje vseh predpisanih sestavin.

16Zmotno je torej stališče Upravnega sodišča, da je po določbah ZEN in Pravilnika izračun površine sestavni del elaborata ureditve meje le, če so urejene vse meje, saj tako stališče nima podlage ne v zakonski ureditvi ne v določbah Pravilnika. Upravno sodišče se je sicer v 18. točki obrazložitve izpodbijane sodbe sklicevalo na 25. člen Pravilnika, vendar ta ne določa vsebine, ki bi lahko bila podlaga za sporno stališče.²

17Tako določbo je res vseboval 25. člen Pravilnika o urejanju in spreminjanju mej parcel ter o evidentiranju mej parcel v zemljiškem katastru (Uradni list RS, št. 1/2004 – v nadaljevanju Pravilnik04), ki pa se je glede na 7. točko 164. člen ZEN uporabljal le do sprejetja Pravilnika. Prenehanje veljave omenjenega pravilnika je izrecno določila tudi dopolnitev Pravilnika, objavljena v Uradnem listu RS. št. 26/2007. Nenazadnje, kot je razvidno iz navajanja naziva pravilnika, je bil podlaga za izdelavo elaborata, v 2. točki obrazložitve izpodbijane sodbe Pravilnik in ne Pravilnik04.³ Tudi sedaj veljavni Pravilnik o evidentiranju podatkov v zemljiškem katastru (Uradni list RS, št. 48/2018, 51/2018 in 35/2019)⁴ v drugem odstavku 20. člena (v poglavju III. Elaborati) določa, da se površina parcele izračuna, ne le če se uredi ali spremeni meja parcele, temveč tudi, če ta izračun zahteva lastnik parcele v okviru izvedbe geodetske storitve.

18Po presoji Vrhovnega sodišča določbe ZEN, ki urejajo postopek evidentiranja urejene meje, strankam tega postopka dajejo podlago, da zahtevajo čim več podatkov, ki so glede na naravo tega postopka mogoči. Na ta način se seveda ne le odvrne nepotrebne nesporazume, temveč tudi spore med lastniki zemljišč. Tako npr. 31. člen izrecno določa ravnanja geodeta, ki mora lastnikom parcel na mejni obravnavi pokazati potek meje po podatkih zemljiškega katastra in si po izrecni določbi petega odstavka prizadevati za sporazum med lastniki parcel. ZEN predvideva še ustno obravnavo, če se lastniki ne strinjajo s potekom meje, kakršna je predlagana v elaboratu ureditve meje (37. člen ZEN). Še na ustni obravnavi se lahko lastniki (v okviru podatkov zemljiškega katastra) sporazumejo o poteku meje. Razumna in povsem v skladu z določbami ZEN je torej določba Pravilnika, ki kot sestavino elaborata predpisuje izračun površine ne le, kadar se ureja meja parcele ali parcela, temveč tudi kadar se ureja del meje, če stranka to zahteva.

19Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej nikalen. Kot urejeno je namreč mogoče evidentirati le mejo ali del meje, če je bil postopek urejanja te meje pravilen in zakonit. Del tega je zahteva, da elaborat ureditve meje vsebuje vse predpisane sestavine, med katere pa, kadar gre za urejanje dela meje, sodi tudi izračun površine parcele, če stranka to zahteva. Da revidentka tega izračuna na mejni obravnavi oziroma v postopku urejanja in evidentiranja meje ni zahtevala, pa iz obrazložitve izpodbijane sodbe ne izhaja.

O pravici do glavne obravnave

20Predmet revizijske presoje je tudi vprašanje, ali je Upravno sodišče pravilno zavrnilo revidentkine dokazne predloge za njeno zaslišanje in zaslišanje predlaganih prič in pri tem odločitev o neizvedbi glavne obravnave oprlo na drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Upravno sodišče je revidentkine dokazne predloge zavrnilo, ker teh dokazov v upravnem postopku ni predlagala in ni pojasnila zakaj ne, oziroma zato, ker predlagani dokazi niso pomembni za odločitev, saj naj bi se nanašali na parcelacijo, ki pa ni predmet odločbe, izpodbijane v tem upravnem sporu. Revidentka Upravnemu sodišču v tej zvezi očita, da jo je z zavrnitvijo predlaganih dokazov prikrajšalo za možnost, da prepriča sodišče v utemeljenost tožbenih trditev glede zatrjevanega dejanskega stanja. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je razvidno, da je revidentka v tožbi navajala, da se grafični prikaz, ki je priložen izpodbijani odločbi, razlikuje od skice, ki ji je bila dana na mejni obravnavi, da "ni prikazanih točk, katere je geodet uporabil pri svoji izmeri z vklop" in da ni razvidno, da se površina parcel, katerih meja se je urejala, ni spremenila.

21Glavna obravnava je v zakonski ureditvi upravnega spora osrednje procesno dejanje, saj je z zakonom izrecno določeno, da sodišče na prvi stopnji odloči po opravljeni glavni obravnavi (prvi odstavek 51. člena ZUS-1). Možne izjeme od dolžnosti opraviti glavno obravnavo so določene v določbah 59. člena ZUS-1, ki jih je treba razlagati skladno z Ustavo in restriktivno. Po prvem odstavku navedenega člena lahko sodišče odloči brez glavne obravnave oziroma na seji, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Drugi odstavek istega člena pa taksativno našteva primere, ko sodišče lahko odloči brez glavne obravnave kljub spornemu dejanskemu stanju.⁵

22Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-360/16 z dne 18. 6. 2020 pravico do glavne obravnave v upravnem sporu opredelilo kot samostojno človekovo pravico, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave. Poudarilo je, da izvedba glavne obravnave nima pomena le kot sredstvo za izvedbo dokazov, ampak je njen namen tudi omogočiti, da se organ in stranka srečata v procesno enakopravnem razmerju, kjer se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče. Glavna obravnava je glede na navedeno namenjena ne le izvedbi dokazov, ampak tudi odločanju o tem, katere dokaze je treba izvesti za razjasnitev dejanskega stanja.

23Vrhovno sodišče je glede izjeme iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1⁶ že odločilo,⁷ da je navedena zakonska določba protiustavna, saj ureja nedopustno izjemo od glavne obravnave. Sodišče je torej ne sme uporabiti kot podlago za opustitev izvedbe glavne obravnave, saj bi s tem nedopustno poseglo v ustavno pravico strank do izvedbe glavne obravnave.

24Iz navedenih stališč Ustavnega sodišča namreč izhaja, da je glavna obravnava namenjena tudi zbiranju dokaznega gradiva ob sodelovanju obeh strank upravnega spora, nato pa izvedbi tistih dokazov, ki jih Upravno sodišče oceni kot pravočasne, primerne in pomembne za odločitev. Vendar mora sodišče presojo, katere dokaze bo izvedlo, katere pa zavrnilo, opraviti na glavni obravnavi.⁸ Kot je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo,⁹ je smisel zavrnitve predlaganega dokaza na glavni obravnavi tudi v tem, da omogoči stranki takojšen odziv na sprejeto procesno odločitev, sodišču pa, da jo ob izraženem nestrinjanju ponovno pretehta in morebiti spremeni, saj ni vezano na svoje prejšnje dokazne sklepe (četrti odstavek 287. člena ZPP).

25Po navedenem torej Upravno sodišče druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ne sme uporabiti kot podlago za opustitev izvedbe glavne obravnave, ki je na podlagi prvega odstavka 51. člena v povezavi s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 obvezna, če je dejansko stanje med strankama sporno. Vrhovno sodišče pa je že poudarilo tudi, da Upravno sodišče s tem, ko v primeru spornega dejanskega stanja ne izvede glavne obravnave, bistveno krši določbe postopka v upravnem sporu in nedopustno posega v pravice strank do glavne obravnave iz 22. člena Ustave.

26Ker je po navedenem Upravno sodišče odločilo brez glavne obravnave v nasprotju z določbami ZUS-1, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu po četrtem odstavku 75. člena ZUS-1, ki hkrati pomeni kršitev revidentkine pravice do glavne obravnave iz 22. člena Ustave RS. Odgovor na drugo revizijsko vprašanje je torej pritrdilen glede izvedbe glavne obravnave. Ker je Upravno sodišče ni izvedlo in na njej sprejelo dokaznega sklepa glede predlaganih dokazov, pa Vrhovno sodišče ne more odgovoriti na drugi del vprašanja.

Sklepno

27Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaradi kršitve materialnega prava in določb postopka upravnega spora (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) reviziji ugodilo tako, da je izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena in drugi odstavek 94. člena ZUS-1). V novem postopku bo moralo Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo in na njej razjasniti vprašanje spornega dejanskega stanja ter tudi z vidika pravilne uporabe materialnega prava glede izračuna površin parcel odločiti o tem, katere dokaze je treba izvesti.

K II. točki izreka

28Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

29Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ V postopku urejanja meje se lahko ureja ali evidentira meja ali del meje parcele, pri čemer je del meje parcele ena ali več daljic, ki omejujejo parcelo, a niso povezane v zaključen poligon (27. člen ZEN).
² Člen 25 Pravilnika določa način evidentiranja spremenjenih ali novih mej oziroma delov mej.
³ Upravno sodišče je pojasnilo, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Mestna občina Ljubljana 22. 11. 2013 vložila zahtevo za evidentiranje urejenih mej, zahtevi pa priložila elaborat, ki ga je navedeno geodetsko podjetje izdelalo na podlagi določb ZEN in Pravilnika o urejanju mej ter spreminjanju in evidentiranju podatkov v zemljiškem katastru.
⁴ Ta je v 40. členu določil prenehanje veljavnosti Pravilnika, njegovo uporabo pa še do 22. 11. 2018, torej po izdaji izpodbijane upravne odločbe.
⁵ Po prvi alineji navedene določbe lahko Upravno sodišče odloči brez glavne obravnave v primeru, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS- 1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom, po tretji alineje iste določbe pa v primeru, če gre za spor med istima strankama, pa gre za podobno dejansko in pravno podlago ter je o tem vprašanju sodišče že pravnomočno odločilo.
⁶ Ta določa, da lahko Upravno sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, če je dejansko stanje med tožnikom in tožencem sporno, vendar stranke navajajo zgolj tista nova dejstva in dokaze, ki jih skladno s tem zakonom sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1) ali pa predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev.
⁷ Glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, v katerem je sodišče tudi pojasnilo, zakaj ni vložilo zahteve za oceno ustavnosti navedene določbe ZUS-1. Uporaba določbe druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 je namreč procesna možnost (in ne obveznost) Upravnega sodišča, ki pa ne sme biti uporabljena, če bi se z njo nedopustno poseglo v ustavno pravico strank do izvedbe glavne obravnave.
⁸ Prim. tudi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 144/2020 z dne 11. 11. 2020 in X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020.
⁹ Npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 120/2020 z dne 9. 12. 2020.