UPRS Sodba in sklep II U 20/2021-11

I. Tožbi se ugodi. Obvestilo Župana Občina Radenci št. 031-0004/2020-41 z dne 21. 1. 2021 se razveljavi.

II. Zahteva tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od preteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1Župan Občine Radenci je izdal v uvodu navedeno obvestilo, s katerim je odločil, da se pobuda volivcem za razpis referenduma glede Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci, št. 031-0004/2020-7 z dne 29. 12. 2020 (Odlok), ki jo je na občinski svet Občine Radenci in župana Občine Radenci dne 5. 1. 2021 vložil A. A., šteje na nevloženo. V obrazložitvi navaja, da je pobudnik dne 5. 1. 2021 na občinski svet in župana Občine Radenci naslovil pobudo volivcem za razpis referenduma glede prej navedenega odloka. Ker je bila ta v neskladju z zakonom, je župan Občine Radenci v skladu z drugim odstavkom 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) pobudniku poslal poziv na odpravo neskladnosti. Pobudnik je namreč zahteval razpis naknadnega referenduma, vendar pa ta glede Odloka z dne 29. 12. 2020 ni mogoč, saj je v času, ko je bila vložena pobuda, to je 5. 1. 2021, že pričel veljati. Za že uveljavljene predpise ZLS pozna samo institut zahteve za razveljavitev predpisa po 48. členu ZLS, saj naknadni referendum po 46. in 47. členu ZLS ni mogoč. Pobudnik je na poziv pravočasno odgovoril, da pobuda z dne 5. 1. 2021 ni bila vložena v okviru 48. člena ZLS in je izrecno navajal, da vztraja pri zahtevi za razpis referenduma.

2Iz izpodbijanega akta izhaja, da je župan v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZLS odločil, da pobuda ni bila vložena, ker pobudnik njene neskladnosti ni odpravil, o že veljavnem predpisu pa na naknadnem referendumu ni mogoče odločati. V skladu s 46. členom ZLS, je zadržanje objave splošnega akta mogoče samo, dokler ta ni objavljen in ne prične veljati. Pobudnik je dne 31. 12. 2020, ko je bil Odlok z dne 29. 12. 2020 že objavljen, na Občino Radenci naslovil dopis, v katerem navaja, da bo vložil pobudo volivcem za razpis referenduma, vendar pa bi moral že tega dne vložiti pobudo volivcem, ki bi vsebovala referendumsko vprašanje, in podpise 100 volivcev.

3Iz obrazložitve nadalje še izhaja, da je bil dne 15. 9. 2020 objavljen javni poziv k predhodnemu posvetovanju za preimenovanje Titove ceste v Cesto osamosvojitve Slovenije na območju naselja Radenci. Ta je bil objavljen na spletni strani Občine Radenci www.radenci.si in v javnem mediju mojaobcina.si. Ne drži navedba pobudnikov, da bi moral biti poziv v postopku predhodnega posvetovanja objavljen tudi v tiskanem mediju, saj 16. člen Zakona o določanju območij ter o imenovanju in označevanju naselij, ulic in stavb (v nadaljevanju ZDOIONUS) tega ne zahteva. Predhodno posvetovanje je tako potekalo od 16. 9. 2020 do 2. 10. 2020. V času predhodnega posvetovanja ni bila prejeta nobena pripomba ali predlog glede nameravane spremembe imena ulice, zato je župan predlagal, da se odlok sprejme po skrajšanem postopku na redni seji, ki je potekala 29. 12. 2020. Iz teh razlogov daljši vacatio legis ni bil potreben, zato je bilo v predlogu odloka z dne 29. 12. 2020 odločeno, da prične veljati naslednji dan po objavi v Uradnem glasilu slovenskih občin. Takšno odločitev so občinski svetniki večinsko podprli.

4Glede posvetovalnega referenduma, ki je bil preklican s sklepom, tudi sprejetim na redni seji dne 29. 12. 2020, je v izpodbijanem aktu navedeno, da je referendum predvideval tudi druga vprašanja, glede katerih pa je bila sprejeta presoja, da je bolj smotrno odgovore na ta vprašanja iskati znotraj občinskih odborov. V vmesnem času je bil referendum odložen, saj njegova izvedba zaradi slabe epidemiološke situacije ni bila mogoča. Razen tega referendum o spremembi imena Titove ulice ne more biti dopusten, saj vsebuje protiustavno vprašanje. Pri tem se tožena stranka sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-109/10 z dne 3. 10. 2011.

5Zoper to odločitev je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, relativne in absolutne bistvene kršitve določbe upravnega postopka ter zmotne uporabe materialnega prava. Tožeča stranka je v nadaljevanju svojo tožbo še dopolnila z zahtevo za izdajo začasne odredbe.

6S tožbo tožeča stranka predlaga razveljavitev prej navedenega obvestila, z zahtevo za izdajo začasne odredbe pa, da se zadrži izvajanje Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdravniškem kraju Radenci, št. 031-0004/2020-7, ki je bil sprejet v skrajšanem postopku na 19. redni seji občinskega sveta Občine Radenci z dne 29. 12. 2020, do pravnomočne odločitve o pobudi tožnika dne 5. 1. 2021 oziroma do odločitve na referendumu. Hkrati naj se toženi stranki naloži, da je dolžna zamenjati vse do sedaj že zamenjane napisne table v Občini Radenci z imenom Cesta osamosvojitve Slovenije, zlasti ulično tablo v križišču s Kidričevim naseljem in Vrtno ulico ter ulično tablo v križišču Murske ulice in Ulice Ljube Šercerja, nazaj z napisnimi tablami Titova cesta v roku 24 ur od izdaje te odredbe. V primeru neizpolnitve naj se toženi stranki izreče denarna kazen. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

7Tožeča stranka navaja, da je poziv tožene stranke na odpravo neskladnosti pobude volivcem za razpis referenduma, katerega je tožnik prejel 14. 1. 2021, neutemeljen in v nasprotju z določbami 46. do 47.b člena ZLS ter 86. člena Statuta Občine Radenci. Te določbe omogočajo podajo pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, ki predstavlja obliko neposrednega odločanja občanov o občinskem splošnem aktu ali o drugem vprašanju, ki je pomembno za samoupravno lokalno skupnost. Gre tudi za pravico vseh državljank in državljanov z volilno pravico, da neposredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev, tako da s splošnim in tajnim glasovanjem odločijo o posameznem pravnem aktu zakonodajnega telesa. Posledično je v tem upravnem sporu izpodbijano obvestilo nezakonito. Pravice do referenduma, ki jo določa ZLS, ni mogoče in dopustno kratiti in kršiti na noben način. Tožena stranka se pri tem neutemeljeno in materialnopravno zmotno sklicuje na sodno prakso Ustavnega sodišča iz leta 2008, pri tem pa načrtno spregleda povsem aktualno in najnovejšo sodno prakso, konkretno sodbo, ki je isti zadevi že bila izdana, Upravnega sodišča RS, št. II U 191/2020 z dne 30. 6. 2020.

8Tožnik je na podlagi 46. do 47.b člena ZLS ter 86. člena Statuta Občine Radenci kot aktivno legitimiran občan in volivec v Občini Radenci s podporo 264 volivcev podal pobudo volivcem in volivkam Občine Radenci za vložitev zahteve za razpis referenduma s predlaganim referendumskim vprašanjem, naj se volivci izjavijo o tem ali so za uveljavitev Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci.

9Tožeča stranka v nadaljevanju pojasnjuje, da je o sorodni zadevi Upravno sodišče že odločalo v zadevi II U 191/2020, na osnovi te sodbe pa je nato občinski svet Občine Radenci sprejel sklep o razveljavitvi Odloka spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci z dne 28. 5. 2020 in nato v nadaljevanju tudi sklep o razpisu svetovalnega referenduma v zvezi s predmetnim vprašanjem. Po sprejemu sklepa o svetovalnem referendumu na občinskem svetu Občine Radenci je župan odlašal s postopkom izvedbe referenduma vse do 29. 12. 2020, ko je očitno z namenom izigravanja postopkovnih določil 46. in 47. člena ZLS z namenom preprečitve referenduma predlagal sklep o razveljavitvi razpisa svetovalnega referenduma in istočasno na isti seji sprejem predmetnega Odloka v skrajšanem postopku. Pri tem je Odlok določil objavo v Uradnem glasilu slovenskih občin naslednji dan po njegovem sprejetju in začetek veljave naslednji dan po objavi, kar pomeni, da je glede na objavo z dne 31. 12. 2020 začel veljati 1. 1. 2021. S tem je bila kršena določba 46. člena ZLS, v skladu s katero bi moral župan počakati z objavo takšnega akta do poteka petnajstdnevnega roka, v katerem lahko pobudniki vložijo pobudo ali zahtevo za razpis referenduma o splošnem pravnem aktu.

10Tožeča stranka opozarja še na Poslovnik občinskega sveta Občine Radenci, ki v 70. členu določa, da se predlogi odlokov, ki se bodo obravnavali na določeni seji, pošljejo članom občinskega sveta najmanj deset dni pred sejo in da se le-ti obravnavajo v dveh obravnavah. V konkretnem primeru to določilo ni bilo upoštevano. Iz vsebine odloka ni razbrati, da bi v danem primeru šlo za izredne potrebe občine ali naravne nesreče, ki so podlaga za hiter oziroma skrajšani postopek sprejemanja odloka. Takšen postopek je bil izpeljan v nasprotju s prvim odstavkom 77. člena Poslovnika občinskega sveta Občine Radenci, ki določa, da je po skrajšanem postopku lahko sprejet akt, če gre za manj zahtevne spremembe in dopolnitve; prenehanje veljavnosti splošnega akta ali njegovih posameznih določb v skladu z zakonom; uskladitve z zakonom, državnim proračunom ali drugimi predpisi države oziroma občine; spremembe in dopolnitve v zvezi z odločbami Ustavnega sodišča ali prečiščena besedila aktov.

11Z določilom, da Odlok prične veljati naslednji dan po objavi in da se ga objavi še pred potekom petnajst dni, kot je v zakonu določeno za vložitev morebitne pobude ali zahteve za referendum, in s povsem neutemeljenim in nesorazmernim kratkim rokom začetka veljave odloka (1 dan) je predlagatelj Odloka nezakonito posegel v pravico do referenduma s tem, ko ni upošteval določb 46. in 47. člena ZLS v zvezi z 78. členom Poslovnika občinskega sveta Radenci. Ob tem tožeča stranka še omenja, da je prejšnji identični Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci, ki je bil sprejet 28. 5. 2020, imel petnajstdnevni vacatio legis.

12Tožeča stranka še dodaja, da je pobudnik župana že 31. 12. 2020 pozval, naj prekliče objavo splošnega akta in zadrži njegovo izvajanje do odločitve o pobudi oziroma do odločitve v referendumu. Že to vlogo je tako ob smiselni razlagi določb 46. in 47. člena ZLS šteti za vloženo pobudo volivcem za razpis referenduma o predmetnem odloku, v zvezi s katero bi moral župan eventualno pozvati na predložitev podpore najmanj 100 podpisov, česar pa takrat ni storil. Gotovo pa bi takrat moral zadržati objavo odloka oziroma najkasneje 5. 1. 2021 njegovo izvajanje vse do odločitve o pobudi volivcem za razpis referenduma. Kljub vsemu župan tega ni storil.

13V zvezi z navedbami o tem, da je bilo opravljeno posvetovanje oziroma splošna razprava o spremembi odloka, tožeča stranka še dodaja, da je župan izdal javni poziv o predhodnem posvetovanju o spremembi imena Titove ceste v Cesto osamosvojitve Slovenije v času, ko je že bil na podlagi sklepa 16. redne seje občinskega sveta Občne Radenci z dne 27. 8. 2020 razpisan posvetovalni referendum, ki je med drugim vseboval tudi vprašanje, ali ste za to, da se preimenuje Titova cesta v Radencih. Vse to pa nakazuje na namerno zavajanje upravičencev za podajo mnenj in pripomb. Predvideni datum za izvedbo posvetovalnega referenduma je bil 25. 10. 2020, ki pa je bil nato na podlagi sklepa dopisne komisije občinskega sveta Občne Radenci preložen na čas po epidemiji, kljub mnenju Ministrstva za javno upravo, da se referendum lahko izvede.

14Tožeča stranka v nadaljevanju dodatno utemeljuje razloge, zakaj ne želijo preimenovanja Titove ceste (ker je Titova cesta zgodovinsko dejstvo; ker imajo prebivalci Titove ceste izdane vse dokumente in drugo dokumentacijo na ta naslov; ker je ime enostavno, jasno, lahko zapomljivo, lahko izgovorljivo in lahko zapisljivo; ker so to ulico sprejeli kot svojo; ker je in bo v Radencih dovolj ulic, ki se lahko imenujejo Cesta osamosvojitve Slovenije). Dodaja, da izpodbijana odločitev ne bi prestala t.i. testa sorazmernosti, kršene so tudi pravice tožeče stranke iz 22., 45. in 90. člena Ustave RS ter 7., 8. in ostalih členov Evropske konvencije o človekovih pravicah, kamor sodi tudi neposredno odločanje v obliki referenduma o lokalni samoupravi.

15Hkrati s tožbo je tožeča stranka vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, in sicer naj se zadrži izvajanje predmetnega Odloka do pravnomočne odločitve o pobudi tožnika z dne 5. 1. 2021 oziroma do odločitve na referendumu.

16V svoji zahtevi se sklicuje na 22. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in na 272. člen Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ), ki v tretjem odstavku določa, da upnik ni dolžan dokazovati nevarnosti, če izkaže za verjetno, da bi s predlagano predhodno odredbo pretrpel le neznatno škodo. Tožeča stranka meni, da je upoštevajoč prej navedene zakonske določbe njena terjatev s stopnjo gotovosti izkazana, čeprav za predlagano sredstvo zavarovanja zadostuje že standard verjetno izkazane terjatve. Tožena stranka je doslej postopala na nezakonit način tudi tako, da je že podala nalog za odstranitev obstoječih tabel z imenom Titova cesta in nameščanje tabel z napisom Cesta osamosvojitve Slovenije.

17Izkazano verjetnost obstoja nevarnosti pa tožeča stranka utemeljuje s sklicevanjem na določbe 46. in 47. člena ZLS, ker je bilo z v tem upravnem sporu izpodbijano odločitvijo župana poseženo v pravico tožeče stranke do referenduma. Tožena stranka kljub pozivu, naj prekliče objavo nezakonitega splošnega akta, tega ni storila. S tem je po mnenju tožeče stranke izkazana verjetnost obstoja nevarnosti. Razen tega tožeča stranka meni, da tožena stranka s predlagano začasno odredbo ne bo utrpela nobene škode.

18Tožena stranka v odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe predlaga, naj sodišče tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe primarno zavrže, podredno pa v celoti zavrne kot neutemeljeno in priglaša stroške tega upravnega spora. Kot razlog za zavrženje tožbe navaja, da tožeča stranka zanjo ne izkazuje pravnega interesa. Pravni interes je na zakon oprta pravna korist, te pa v obravnavanem primeru ni. Pri tem povzema svoje stališče iz izpodbijanega akta, da referendum zoper predpis, ki že velja, ni mogoč in iz tega razloga tožeča stranka s tožbo ne more doseči nobene koristi, Odlok z dne 29. 12. 2020 pa ni upravni akt, zato ga Upravno sodišče ne more razveljaviti niti začasno zadržati. Za odločanje o veljavnosti Odloka z dne 29. 12. 2020 je pristojno Ustavno sodišče, postopek pred tem sodiščem pa je že v teku. Tožena stranka glede tožbe navaja, da je ta nesubstancirana, neutemeljena in nejasna. Povzema kronologijo poteka dogodkov v zvezi z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci z dne 28. 5. 2020 ter odločitve Ustavnega sodišča v zvezi s tem. Ta odlok je bil odpravljen s sklepom z dne 30. 7. 2020, iz tega razloga pa je tudi Ustavno sodišče pobudo tožeče stranke za oceno ustavnosti zavrglo. V nadaljevanju tožena stranka pojasnjuje okoliščine v zvezi z razlogi, da ni bil izveden svetovalni referendum med ostalim tudi glede vprašanja preimenovanja Titove ceste v Cesto osamosvojitve. Pojasnjuje izvedbo javnega poziva k predhodnemu posvetovanju za preimenovanje Titove ceste v Cesto osamosvojitve ter nato postopek sprejema odloka z dne 29. 12. 2020. Tožena stranka v nadaljevanju ponovno navaja, da o veljavnem predpisu na referendumu ni mogoče odločati ter da ne drži stališče tožeče stranke, da je pobudo volivcem vložila pravočasno in s tem zadržala objavo Odloka. Pri tem se tožena stranka v odgovoru na tožbo sklicuje na odločitve Upravnega sodišča RS v zadevi U 1616/2008 in Vrhovnega sodišča RS v sklepu I Up 420/2012.

19Glede predlagane začasne odredbe tožena stranka navaja, da se tožeča stranka nepravilno sklicuje na določbe ZIZ, saj se začasna odredba v upravnem sporu izda na podlagi določb 32. člena ZUS-1. Dodaja, da tožeča stranka težko popravljivih posledic ni izkazala. Kot pogoj za izdajo začasne odredbe nastanek neznatne škode na strani tožene stranke v upravnem sporu ni mogoč, saj tega 32. člen ZUS-1 ne omenja. Razen tega tožena stranka še poudarja, da je Ustavno sodišče že izdalo sklep, št. U-I-2/21-9 in U-I-3/21-10 z dne 21. 1. 2021, s katerim je začasno zadržalo izvrševanje Odloka z dne 29. 12. 2020. Predmet tega upravnega spora pa ne more biti začasna menjava uličnih oznak.

20Razen tega tožena stranka še dodaja, da tožba in predlog za izdajo začasne odredbe ne moreta biti uspešna tudi iz razloga, ker je zastavljeno referendumsko vprašanje protiustavno. Pri tem se sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-109/10 z dne 3. 10. 2011. V nadaljevanju navaja razloge za preimenovanje Titove ceste.

K I. točki izreka:

21Tožba je utemeljena.

22Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev župana Občine Radenci, da pobuda tožnika volivcem za razpis referenduma, vložena 5. 1. 2021, šteje za nevloženo. Pobuda za razpis referenduma se nanaša na Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci št. 031-0004/2020-7 z dne 29. 12. 2020 (Odlok). S tem odlokom je bila Titova cesta v Občini Radenci preimenovana v Cesto osamosvojitve Slovenije.

23Na referendumu lahko občani odločajo o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS). Občinski svet lahko razpiše referendum na predlog župana ali člana občinskega sveta. Občinski svet mora razpisati referendum, če to zahteva najmanj 5 % volivcev v občini in če tako določa zakon ali statut občine (drugi odstavek 46. člena ZLS). Predlog za razpis referenduma je treba vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v 15 dneh po sprejemu splošnega akta. Če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu (tretji odstavek 46. člena ZLS). Če je sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe na referendumu potrjen, ga mora župan objaviti skupaj z objavo izida referenduma. Če je sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe zavrnjen, se splošni akt ne objavi, dokler se ob upoštevanju volje volivcev ne spremeni. Odločitev volivcev na referendumu zavezuje občinski svet do konca njegovega mandata (četrti odstavek 46. člena ZLS).

24Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča (prvi odstavek 47. člena ZLS). Pobudnik o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pisno seznani občinski svet in pobudo predloži županu. Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s prejšnjim odstavkom ali je v nasprotju z zakonom in statutom občine, o tem v 8 dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (drugi odstavek 47. člena ZLS). Pobudnik lahko v 8 dneh po prejemu obvestila iz prejšnjega odstavka zahteva, naj odločitev župana preizkusi upravno sodišče. Če upravno sodišče ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi. Sodišče odloči v 30 dneh (tretji odstavek 47. člena ZLS).

25Občinski svet razpiše referendum v 15 dneh po sprejemu odločitve o predlogu oziroma od vložitve zahteve volivcev za razpis referenduma. Z aktom o razpisu referenduma določi občinski svet vsebino vprašanja, o katerem se bo odločalo na referendumu ter določi dan, ki se šteje za dan razpisa, referendumsko območje in dan glasovanja (prvi odstavek 47.a člena ZLS). Če občinski svet meni, da je vsebina vložene zahteve za razpis referenduma v nasprotju z Ustavo RS in zakonom, lahko zahteva, da o tem odloči Ustavno sodišče RS. Zahtevo lahko občinski svet vloži od dne vložitve zahteve in najkasneje do izteka roka za razpis referenduma. Ustavno sodišče RS odloči o zahtevi občinskega sveta v 15 dneh. Akt o razpisu referenduma se objavi na način, ki je določen s statutom občine za objavo splošnih aktov občine (drugi odstavek 47.a člena ZLS).

26Obravnavana pobuda za razpis referenduma se nanaša na Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci št. 031-0004/2020-7, ki ga je občinski svet Občine Radenci sprejel 29. 12. 2020, in na podlagi katerega je bila Titova cesta preimenovana v Cesto osamosvojitve Slovenije. Odlok je bil objavljen v Uradnem glasilu slovenskih občin št. 71/2020 dne 31. 12. 2020. V odloku je določeno, da prične veljati naslednji dan po objavi, torej 1. 1. 2021.

27Najprej je treba poudariti, da predmet presoje v tem upravnem sporu ni zakonitost navedenega Odloka, ampak preizkus zakonitosti odločitve župana Občine Radenci o pobudi volivcem za razpis referenduma v zvezi s tem Odlokom.

28Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožeča stranka za vloženo tožbo ne izkazuje pravnega interesa. Temu ni mogoče pritrditi. Tretji odstavek 47. člena ZLS določa, da lahko pobudnik v osmih dneh od prejema županovega obvestila, da šteje pobudo za nevloženo, zahteva naj odločitev preizkusi upravno sodišče. Ker je tožena stranka tožnikovo pobudo za volivcem za razpis referenduma štela za nevloženo, ima tožeča stranka pravni interes, da skuša v upravnem sporu doseči drugačno odločitev.

29Sodišče tudi nadaljnjim navajanjem tožene stranke, da je tožba nesubstancirana, neutemeljena in nejasna ne pritrjuje. Tožba ima vse elemente, ki jih za vložitev tožbe v upravnem sporu predpisuje 30. člen ZUS-1, odločitev o tem, ali je tožba utemeljena, pa bo sodišče obrazložilo v nadaljevanju.

30Referendum pomeni obliko neposrednega odločanja volivcev o splošnih pravnih aktih, ki jih sprejema predstavniško telo, tako na nivoju države, ko gre za odločanje o ustavi, zakonih in drugih pravnih aktih, kot na nivoju samoupravne lokalne skupnosti, za kar gre v obravnavanem primeru¹. Gre za pravico državljanov z volilno pravico, da neposredno sodelujejo pri upravljanju javnih zadev (3. in 44. člen Ustave RS) tako, da s splošnim glasovanjem odločijo o posameznem pravnem aktu postavodajnega telesa, v konkretnem primeru občinskega sveta.

31Že ustava torej določa, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS). Ta pravica je klasična splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom jamči možnost sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Najbolj neposredno se izvaja prav na ravni lokalnih skupnosti². Referendum je oblika neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev in je na nivoju samoupravnih lokalnih skupnosti urejen z ZLS. Sicer se določbe Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) uporabljajo tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti, kolikor ni s tem ali drugim zakonom drugače določeno (3. člen ZRLI).

32Po prvem odstavku 46. člena ZLS lahko na referendumu občani odločajo o vseh vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Ustava in na njeni podlagi zakon torej občanom-volivcem omogočata, da pod z zakonom določenimi pogoji o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, odločajo na referendumu.

33Pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma mora biti vložena v skladu s 47. členom ZLS, kot razlog zanjo pa ob izpolnitvi z zakonom in statutom določenih pogojev zadošča izražena želja pobudnikov, da se o določeni referendumski materiji izrečejo volivci neposredno. Sodelovanje pri upravljanju javnih zadev je z Ustavo RS (44. člen) zagotovljena pravica, ta pa se neposredno izvršuje (tudi oziroma prav) z referendumom.

34V obravnavani zadevi je tožnik župana in občinski svet Občine Radenci z dopisom z dne 31. 12. 2020 obvestil, da bo vložil pobudo volivcem za razpis referenduma v zvezi s predmetnim odlokom. Navaja, da bo pobudo podprl s predpisanim številom podpisov v zakonskem roku. Nato je tožnik dne 5. 1. 2021 vložil pobudo volivcem za razpis referenduma z referendumskim vprašanjem, ki glasi: „Ali ste za to, da se uveljavi Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci št. 031-0004/2020-7 z dne 29. 12. 2020, ki v 39. točki 1. člena določa, da se termin „Titovo cesto“ zamenja s terminom „Cesto osamosvojitve Slovenije“, ki je bil sprejet v skrajšanem postopku na 19. redni seji občinskega sveta Občine Radenci dne 29. 12. 2020“.

35Tožena stranka je s pozivom z dne 13. 1. 2021 tožnika pozvala, da neskladnost pobude z zakonom odpravi tako, da se izjavi ali pobudo volivcem z dne 5. 1. 2021 šteje kot neposredno zahtevo za razveljavitev predmetnega odloka, o kateri bo po prvem odstavku 48. člena ZLS odločal občinski svet, ali kot pobudo volivcem za vložitev zahteve za razveljavitev navedenega po drugem odstavku 48. člena ZLS.

36Stališču tožene stranke, da je pobuda z dne 5. 1. 2021 v neskladju z zakonom sodišče ne pritrjuje. Kot izhaja iz 46. člena ZLS, občinski svet mora razpisati referendum, če to zahteva z zakonom in statutom določena kvota volivcev v občini³, predlog za razpis referenduma pa je treba vložiti v petnajstih dneh po sprejemu splošnega akta. Tožeča stranka je temu sledila in pobudo predložila županu in občinskemu svetu 5. 1. 2021, torej znotraj z zakonom določenega roka.

37Tožena stranka je tožečo stranko neutemeljeno pozvala na dopolnitev pobude, saj ta ni v neskladju z zakonom. Sklicevanje tožene stranke na 48. člen ZLS je nepravilno. Ta sicer določa, da lahko najmanj 5 % volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov (prvi odstavek), organ na katerega je ta zahteva naslovljena pa mora o tem odločiti v roku, ki ga določa statut občine oziroma najkasneje v treh mesecih (tretji odstavek). Sicer se glede te pobude volivcem za vložitev zahteve iz prvega odstavka primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS (drugi odstavek 48. člena ZLS). V tem členu je urejena t.im. ljudska iniciativa, ki pa je po vsebini povsem drugačen instrument od naknadnega referenduma, ki je urejen v členih 46 do 47b ZLS. V prvem primeru odločitev o določeni materiji sprejme pristojni organ, torej konkretno občinski svet, ki na predlog odločitve ni vezan, v primeru naknadnega referenduma pa je odločitev v rokah volivcev in njihova odločitev zavezuje občinski svet do konca njegovega mandata (četrti odstavek 46. člena ZLS).

38Tožeča stranka je v svoji pobudi, vloženi 5. 1. 2021, povsem jasno zapisala, da podaja pobudo volivcem v Občini Radenci za razpis referenduma o uveljavitvi Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci, št. 031-0004/2020-7, ki je bil sprejet po skrajšanem postopku na 19. redni seji občinskega sveta Občine Radenci dne 29. 12. 2020. Postavljeno referendumsko vprašanje je bilo v skladu s 16.c členom ZRLI, ki se smiselno uporablja tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti (3. člen tega zakona). Ker pobuda volivcem za razpis referenduma, ni v nasprotju z zakonom ali statutom občine, ni bilo nobenega razloga, da se pobudnike poziva k popravi.

39Tožena stranka kot poglavitni razlog, zaradi katerega šteje pobudo za nevloženo, navaja, da je Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci, št. 031-0004/2020-7 začel veljati 1. 1. 2021 in zato naknadni referendum ni več mogoč ter da je za razveljavitev veljavnih splošnih aktov volivcem na voljo instrument iz 48. člena ZLS, vendar pa tožeča stranka svoje pobude ni oblikovala v skladu s tem določilom.

40Iz podatkov spisa izhaja, da je bil predmetni odlok po skrajšanem postopku obravnavan na seji občinskega sveta 29.12.2020, v Uradnem glasilu slovenskih občin je bil objavljen 31.12.2020, v veljavo pa je stopil naslednji dan po objavi, torej 1. 1. 2021. Kot je bilo že pojasnjeno, predmet presoje tega upravnega spora ni vprašanje zakonitosti navedenega Odloka in postopka njegovega sprejemanja, saj je to v pristojnosti Ustavnega sodišča. Zato se sodišče v tej zadevi ne bo opredeljevalo do vprašanja, ali so bili podani pogoji za sprejem tega odloka v skrajšanem postopku in ali je spremembo odloka, ki je enkrat že bila v postopku sprejemanja na občinskem svetu, in so v zvezi z njo tekli postopki pred ustavnim in upravnim sodiščem, ter nato razpisan in preklican svetovalni referendum, mogoče označiti kot manj zahtevno spremembo.

41Predmet preizkusa v tem upravnem sporu je zakonitost odločitve župana Občine Radenci o pobudi volivcem za razpis referenduma v zvezi z navedenim Odlokom. Kot je bilo že pojasnjeno, se z referendumom udejanja z ustavo zagotovljena pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (konkretno do neposrednega odločanja volivcev o splošnih pravnih aktih občine) in se najbolj neposredno izvaja ravno v samoupravnih lokalnih skupnostih. Način izvedbe te pravice določata ZLS in statut občine, naloga vseh odločevalcev in deležnikov v postopku sprejemanja splošnih aktov pa je, da udejanjanje te pravice omogočijo. Občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine⁴, zato jim mora biti ta možnost (pod pogoji 46. do 47.b člena ZLS in statuta) omogočena.

42Kot rečeno sodišče v tej zadevi ne presoja zakonitosti predmetnega Odloka, vendar pa okoliščine, v katerih je bil ta sprejet, z naknadno uvrstitvijo na sejo občinskega sveta, sprejemom po skrajšanem postopku, z izredno kratkim rokom objave in vacatio legis ne morejo biti razlog, da se občanom - volivcem Občine Radenci odvzame z ustavo in zakonom zagotovljena pravica do naknadnega referenduma. V predmetni zadevi je bilo dovolj okoliščin, ki so kazale na to, da bo vložena pobuda volivcem za razpis referenduma (nenazadnje je bilo tako pri kasneje razveljavljenem predhodniku odloka), tožnik pa je pristojne o tem tudi obvestil z dopisom z dne 31. 1. 2020. V takšnih okoliščinah pa zakon zaradi uresničevanja z ustavo zagotovljene pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev pristojnim nalaga, da uresničevanje te pravice omogočijo.

43Z drugačnim stališčem bi nespoštovanje določb drugega in tretjega odstavka 46. člena ZLS o zadržanju objave splošnega akta zaradi izvedbe naknadnega referenduma povzročilo nedopusten poseg v z ustavo zagotovljeno pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS). Ob tem je dodati, da je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-2/21-9, U-I-3/21-10 z dne 21. 1. 2021 že zadržalo izvajanje Odloka. Glede na to je sodišče v konkretnih zgoraj opisanih okoliščinah predmetne zadeve sprejelo drugačno stališče, kot izhaja iz odločitve Upravnega sodišča v zadevi U 1616/2008 z dne 27. 8. 2008 in Vrhovnega sodišča RS I Up 420/2012 z dne 13. 9. 2012, na kateri se sklicuje tožena stranka.

44Kar zadeva sklicevanje tožene stranke na odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-109/10 z dne 26. 9. 2011 pa sodišče ugotavlja, da je pri sprejemu odločitve v tej zadevi Ustavno sodišče izrecno poudarilo (tč. 18 obrazložitve), da se odločitev nanaša na novo poimenovanje ulice po Josipu Brozu Titu (presojani odlok je bil sprejet leta 2009) in ni šlo za primer, ko bi se to poimenovanje ohranilo še iz prejšnje ureditve in bi bilo del zgodovine. Kot izhaja iz podatkov o zadevi, se v predmetni zadevi naziv Titova cesta v Občini Radenci nadaljuje še iz časa pred osamosvojitvijo Slovenije, zato navedena ustavna odločba v tej zadevi ni neposredno uporabljiva⁵.

45Po obrazloženem sodišče zaključuje, da pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma ni mogoče očitati neskladnosti z zakonom ali statutom, zato je izpodbijana odločitev neutemeljena. Iz tega razloga je zaradi napačne uporabe materialnega prava v skladu s tretjim odstavkom 47. člena ZLS v zvezi s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani akt razveljavilo.

46Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je podlaga odločitve, med strankama (zgoraj navedene dejanske okoliščine v zvezi s sprejemom predmetnega Odloka in vloženo pobudo volivcem za razpis referenduma) ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), zaradi nepravilne uporabe materialnega prava pa je bilo treba že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter predloženega spisa tožbi ugoditi.

K II. točki izreka:

47Tožeča stranka je vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero naj se zadrži izvajanje predmetnega odloka do pravnomočne odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu, toženi stranki pa naj se naloži, da zamenja vse do sedaj že zamenjane napisne table ulic. Tožeča stranka svojo zahtevo za izdajo začasne odredbe materialnopravno utemeljuje na določilu 272. člena ZIZ, ki določa pogoje za izdajo začasne odredbe za zavarovanje nedenarne terjatve v sodnih postopkih nasploh. V obravnavani zadevi se predlaga izdaja začasne odredbe v upravnem sporu, kdaj je mogoče izdati začasno odredbo v upravnem sporu, pa določa ZUS-1 kot specialen predpis v odnosu do ZIZ. ZIZ sicer določa pravila postopka za zavarovanje terjatev, vendar pa se v primeru, ko je postopek zavarovanja urejen z drugim zakonom, ZIZ uporablja le za vprašanja, ki s tem drugim zakonom niso urejena (1. člen ZIZ). ZUS-1 vprašanje izdaje začasne odredbe v upravnem sporu v celoti ureja v 32. členu, zato je v upravnem sporu mogoče izdati začasno odredbo le pod pogoji in na način kot je določen v 32. členu ZUS-1. Ta v drugem odstavku določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tretji odstavek citiranega člena pa določa, da lahko tožnik iz razlogov, navedenih v drugem odstavku, zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Začasna odredba v upravnem sporu je torej institut, ki tožniku omogoča, da ob določenih izpolnjenih pogojih doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta (odložitvena začasna odredba) oziroma, da doseže drugačno začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje (ureditvena začasna odredba). Sodišče torej izda ureditveno začasno odredbo iz razlogov, iz katerih je mogoče izdati odložitveno začasno odredbo, če je pri tem hkrati izpolnjen še pogoj, da se takšna začasna ureditev kot verjetna izkaže za potrebno.

48Z zahtevo za izdajo začasne odredbe tožeča stranka zahteva zadržanje Odloka in zamenjavo vseh že zamenjanih napisnih tabel ulice. Pri tej zahtevi gre torej po vsebini za ureditveno začasno odredbo torej začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Kot je bilo že povedano, predmet presoje v tem upravnem sporu ni Odlok, katerega zadržanje izvajanja predlaga tožeča stranka z zahtevo za izdajo začasne odredbe. Ta odlok je predmet presoje pred Ustavnim sodiščem, ki je s sklepom št. U-I-2/21-9, U-I-3/21-10 z dne 21. 1. 2021 že zadržalo izvajanje tega odloka. Glede na to razlogi za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu niso izkazani.

49Tožeča stranka vlaga začasno odredbo tudi v zvezi z zamenjavo že zamenjanih tabel z oznako ulice. Glede tega sodišče ugotavlja, da razlogi za izdajo takšne začasne odredbe v predmetni zadevi niso izkazani. Kot rečeno je začasna odredba namenjena odpravi težko popravljive škode, upoštevajoč prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank, pri tem pa je začasno odredbo mogoče izdati le glede na sporno pravno razmerje. V tem delu začasna odredba ni v neposredni zvezi s spornim pravnim razmerjem, ki je vprašanje izvedbe naknadnega referenduma o predmetnem odloku, niti iz zahteve ne izhaja, da v zvezi s tem stranki nastaja težko popravljiva škoda, ki bi terjala izdajo takšne začasne odredbe.

50Glede na to je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe v celoti zavrnilo.

K III. točki izreka:

51Ker je sodišče tožbi ugodilo in razveljavilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu in ne po Odvetniški tarifi, kot jih je zmotno priglasila tožeča stranka. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 €, k čemur je treba prišteti še DDV.

52Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

K IV. točki izreka:

53Ker tožena stranka v postopku ni uspela, je sodišče njen zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

-------------------------------

¹ Glej Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 804.
² Glej kot prej, str. 490.
³ Razen glede izjem iz prvega odstavka 46. člena ZLS, torej o proračunu, zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo davki in druge dajatve.
⁴ Razen prej navedenih izjem, ki jih določa ZLS v prvem odstavku 46. člena, te pa ne zadevajo predmetnega Odloka.
⁵ Primerjaj sklepa Ustavnega sodišča U-I-228/20-8 z dne 1. 7. 2020, op. 1 in U-I-2/21-9, U-I-3/21-10 z dne 21. 1. 2021, op.2.