UPRS Sodba I U 1369/2019-8

I. Tožbi se ugodi tako, da se odpravi 3. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 3555-6/2019/2 z dne 16. 7. 2019 in se zadeva v tem obsegu vrne prvostopenjskemu organu, da odloči o zahtevi za izdajo dopolnilne odločbe glede plačila za vodno pravico.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega upravnega spora v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je s svojo odločbo (vodnim dovoljenjem) tožniku dovolil neposredno rabo vode iz vodotoka Bohinjska Bistrica ter določil kraj, obseg in pogoje za rabo vode. Vodno dovoljenje je izdal za določen čas, do 4. 7. 2033 in odločil, da z dnem pravnomočnosti te odločbe preneha veljati koncesija, podeljena na podlagi odločbe Vlade RS o določitvi koncesionarja št. 351-09/97-1 z dne 31. 7. 1997 in koncesijske pogodbe št. 46501-38/01 z dne 4. 7. 2003. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik na podlagi Uredbe o koncesijah za gospodarsko izkoriščanje vode na posameznih odsekih vodotokov Skopičnika, Tbina, Koritnice, Prodarjeve grape, Bače, Velunje, Mislinje, Mitroviškega potoka, Save Dolinke, Rupovščice, Bohinjske Bistrice, Tople, Rajterbaha in Kneze za proizvodnjo električne energije (v nadaljevanju Uredba o koncesiji) in prej navedene odločbe Vlade RS o koncesiji ter koncesijske pogodbe pridobil vodno pravico - koncesijo za neposredno rabo vode vodotoka Bohinjska Bistrica za proizvodnjo električne energije v malih hidroelektrarni A. Zaradi ureditve v prvem odstavku 125. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) je za tako rabo vode treba pridobiti vodno dovoljenje, po prvem odstavku 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (ZV-1B) pa z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati koncesijski akti za rabo vode za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, vendar se uporabljajo še do pravnomočnosti vodnih dovoljenj, izdanih v skladu s prvim odstavkom 125. člena ZV-1. Po drugem odstavku istega člena ZV-1B ministrstvo koncesijo iz prejšnjega odstavka nadomesti z vodnim dovoljenjem najpozneje v šestih letih od uveljavitve tega zakona. Zato je prvostopenjski organ moral navedeno koncesijo nadomestiti z vodnim dovoljenjem, v katerem se določi izvajanje vodne pravice za čas, v obsegu in pod pogoji, določenimi v koncesijskem aktu in sklenjenih koncesijskih pogodbah, ekološko sprejemljivi pretok, če ta še ni bil določen, in ugotovi prenehanje koncesije.

2V nadaljevanju prvostopenjski organ med drugim podrobno povzema pravne podlage za plačilo za koncesijo na podlagi doslej veljavnega koncesijskega akta in koncesijske pogodbe ter ugotavlja, da je podlaga za določitev tega plačila koncesijski akt, v koncesijski pogodbi pa se pogodbeni stranki zgolj dogovorita o pogojih in načinu plačila. V obravnavani zadevi je bil koncesijski akt Uredba o koncesiji, ki je 11. 8. 2012 prenehala veljati in se uporablja le do pravnomočnosti na novo izdanih vodnih dovoljenj. Po pravnomočnosti vodnega dovoljenja zato ne bo več pravne podlage za izdajo predpisa ministra za določitev povprečne prodajne vrednosti 1 kWh električne energije, ki je po koncesijskem aktu podlaga za določitev plačila za koncesijo, zato organ ni imel pravne podlage, da bi v izreku vodnega dovoljenja določil podlage za plačilo vodne pravice.

3Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo v delu, ki se nanaša na plačilo za vodno pravico, zavrnil (3. točka izreka). Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da se drugostopenjski organ strinja s prvostopenjskim, da ni več pravne podlage za določitev osnove za plačilo vodne pravice, kar "posledično potegne za sabo tudi določila o vplivu višje sile na plačilo, kakor tudi delitve plačila med koncedentom in lokalno skupnostjo". Pri tem sicer ugotavlja, da ni sporno, da je vodna pravica odplačna, v ostalem pa povzema razloge prvostopenjske odločbe.

4Glede na tožbene navedbe in tožbeni predlog ostale navedbe v obrazložitvi prvostopenjske in drugostopenjske odločbe niso pomembne za odločitev, zato jih sodišče zaradi preglednosti obrazložitve ne povzema.

5Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da je bistvo obravnavanega postopka, da gre za posebno vodno dovoljenje, v katerem je treba v izreku določiti pogoje za izvajanje vodne pravice v skladu z določbami koncesijskih aktov in sklenjenih koncesijskih pogodb. Organ nima podlage, da bi tožniku naložil kakršnekoli nove ali dodatne obveznosti ali da bi spreminjal in omejeval njegove pridobljene pravice. Izvajanje vodne pravice se ne sme v ničemer spremeniti, saj bi sicer prišlo do neustavnega posega v tožnikove pridobljene pravice oziroma njegova utemeljena pravna pričakovanja. Plačilo za uporabo vode je bistven del koncesijskega razmerja, hkrati pa tudi vodnega dovoljenja, kar izhaja iz 6. točke prvega odstavka 128. člena ZV-1. Ker toženka v izpodbijanem vodnem dovoljenju ni določila plačila, je tožnika spravila v negotov položaj, saj mu ni jasno, kakšna bo njegova obveznost za vodno pravico, določeno s tem vodnim dovoljenjem. To pomeni, da vodno dovoljenje nima enega od elementov, ki jih ZV-1 določa za nujne. Določba 25. člena ZV-1B je jasna in je ni mogoče pogojevati z veljavnostjo podzakonskih aktov, zato bi morala toženka v izpodbijano vodno dovoljenje prenesti določila o plačilu iz koncesijske pogodbe, nato pa je na Vladi RS, da z ustreznimi podzakonskimi predpisi omogoči izvajanje teh plačil. Tožnik poudarja še, da toženka tudi sicer brez zadržkov še naprej uporablja Uredbo o koncesiji in mu na njeni podlagi zaračunava rabo vode. Poleg tega tožnik meni, da želi država na ta način doseči neveljavnost trenutno določenih nadomestil, kar ji bo omogočilo, da bo lahko v prihodnje plačilo za vodno pravico določila povsem samovoljno. Tako ravnanje pomeni poseg v tožnikove pridobljene pravice oziroma ga postavlja v trajno negotov položaj, slabša njegovo gospodarsko stanje in zmanjšuje vrednost kapitala.

6Tožnik iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo spremeni tako, da bo vanjo vključilo vse elemente koncesijske pogodbe, ki se nanašajo na plačilo, delitev plačila in vpliv višje sile na plačilo, ki jih tudi navaja. Podrejeno sodišču predlaga, naj izpodbijano vodno dovoljenje odpravi v delu, ki se nanaša na plačilo za vodno pravico, in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, poleg tega naj odpravi tudi 3. točko drugostopenjske odločbe in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, v vsakem primeru pa zahteva vračilo "pravdnih stroškov" (pravilno: stroškov upravnega spora, op. sodišča) v roku 8 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

8Tožba je utemeljena.

9Po prvem odstavku 25. člena ZVO-1B z dnem uveljavitve tega zakona prenehajo veljati koncesijski akti za rabo vode za (med drugim) proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo manjšo od 10 MW, uporabljajo pa se do pravnomočnosti vodnih dovoljenj, izdanih v skladu z (med drugim) 11. točko prvega odstavka 125. člena ZV-1. Po drugem odstavku 25. člena ZVO-1B ministrstvo koncesijo iz prejšnjega odstavka nadomesti z vodnim dovoljenjem najpozneje v šestih letih od uveljavitve tega zakona, po četrtem odstavku istega člena pa se z vodnim dovoljenjem iz drugega odstavka določi izvajanje vodne pravice za čas, v obsegu in pod pogoji, določenimi v koncesijskem aktu iz prvega odstavka tega člena in v sklenjenih koncesijskih pogodbah. Poleg tega se določi ekološko sprejemljivi pretok, če ta še ni bil določen, in ugotovi prenehanje koncesije.

10Kot je naslovno sodišče zapisalo že v obrazložitvi sodbe I U 922/2015 z dne 5. 1. 2017, je navedena zakonska ureditev jasna: glede na določbo četrtega odstavka 25. člena ZV-1 je treba z vodnim dovoljenjem, izdanim na podlagi drugega odstavka tega člena, zagotoviti, da se izvajanje vodne pravice dotedanjega koncesionarja zaradi izdaje tega dovoljenja ne bo v ničemer spremenilo. Edina izjema je določitev ekološko sprejemljivega pretoka, vendar tudi to zgolj v primeru, če še ni bil določen. Ta zakonska ureditev torej že v izhodišču ne more pomeniti pravne podlage za izdajo odločbe, na podlagi katere bi bil pravni položaj dotedanjega koncesionarja drugačen od pravnega položaja, ki je izhajal iz koncesijskega akta in pogodbe.

11Tega po presoji sodišča v prej navedeni zadevi ne morejo spremeniti niti morebitne določbe ZV-1, ki bi v času izdaje dovoljenja iz 25. člena ZVO-1B predpisovale drugačne pogoje za izdajo siceršnjih vodnih dovoljenj oziroma imetnikom vodne pravice na podlagi novoizdanih dovoljenj nalagale drugačne obveznosti; še toliko manj lahko take posledice povzročijo drugačni oziroma manjkajoči podzakonski akti. Z določbo četrtega odstavka 25. člena ZV-1B je namreč zakonodajalec predpisal prehodno ureditev, ki se nanaša na točno določena, že obstoječa pravna razmerja, torej specialno ureditev, ki tako smiselno, kot tudi pravno sistemsko in po nedvoumnem jezikovnem pomenu določbe po eni strani izključuje uporabo splošne ureditve, kolikor bi se razlikovala od ureditve, ki izhaja iz koncesijskega akta in pogodbe, po drugi strani pa pomeni samostojno zakonsko podlago za ureditev teh razmerij. Drugačna razlaga te zakonske določbe bi dejansko lahko pomenila neustaven poseg v tožnikove pridobljene pravice oziroma v njegova utemeljena pravna pričakovanja, kot to navaja v tožbi.

12Med strankama ni sporno, da toženka s prvostopenjsko odločbo ni v nobenem pogledu odločila o plačilu za vodno pravico, tožnik pa s tem v zvezi pravilno opozarja na določbe ZV-1 (123. in 6. točka prvega odstavka 128. člena), po katerih je osnova za obračun plačila za vodno pravico obvezna sestavina vodnega dovoljenja. Tožnik ima prav, da mu zato ni zagotovljen enak pravni položaj kot na podlagi koncesijskega akta in pogodbe, saj toženka ni odločila o enem od bistvenih elementov tega pravnega položaja. Kot že rečeno, se toženka po presoji sodišča pri tem ne more sklicevati na manjkajoč oziroma razveljavljen podzakonski akt, saj ima v 25. členu ZV-1B samostojno zakonsko podlago, da z vodnim dovoljenjem vzpostavi tožnikov pravni položaj, ki bo po vsebini enak, kot je bil pravni položaj, ki je izhajal iz koncesijskega akta in pogodbe. Pri tem toženka sama navaja, da je bila podlaga za izračun višine koncesijske dajatve sestavni del koncesijskega akta, torej očitno sestavni del tega pravnega položaja, zato sodišče ne vidi ovire, da toženka ne bi zaradi zagotovitve enakega pravnega položaja povzela ustreznih delov doslejšnje ureditve v izrek vodnega dovoljenja. Kot že večkrat rečeno, ima za to neposredno zakonsko podlago v 25. členu ZV-1B.

13Kot je bilo že obrazloženo, prvostopenjski organ s tem, ko ni odločil o plačilu za vodno pravico, ni odločil o eni izmed obveznih sestavih vodnega dovoljenja, kar pomeni, da ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka. Vendar pa to samo po sebi še ne pomeni kršitve postopka, saj po prvem odstavku 220. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pristojni organ v takem primeru izda na predlog za stranke ali po uradni dolžnosti dopolnilno odločbo. Šele če predlog stranke za izdajo dopolnilne odločbo zavrne, je zoper tako odločbo dovoljena pritožba. Kolikor se je torej tožnikova pritožba nanašala na plačilo za vodno pravico, o kateri prvostopenjski organ sploh ni odločil, bi moral ta organ pritožbo šteti za zahtevo za izdajo dopolnilne odločbe in o njej odločiti. Odločitev drugostopenjskega organa, ki je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper odločitev prvostopenjskega organa o predmetu postopka, o katerem ta sploh ni odločil, je bila torej preuranjena in s tem nezakonita, kot je bilo obrazloženo, pa je tudi po vsebini temeljila na napačni razlagi materialnega prava.

14Sodišče je zato v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo tako, da je odpravilo 3. točko izreka drugostopenjske odločbe, s katero je drugostopenjski organ zavrnil tožnikovo pritožbo zoper odločitev prvostopenjskega organa o plačilu za vodno pravico in v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 v tem obsegu vrnilo zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Po četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 je prvostopenjski organ v tem postopku vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka, zato bo - kot je bilo obrazloženo - o relevantnem delu pritožbe moral odločiti kot o zahtevi stranke za izdajo dopolnilne odločbe. Po isti zakonski določbi je pri tem vezan tudi na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, ki izhaja iz gornje obrazložitve. Sodišče dodaja še, da v situaciji, ko o relevantnem delu odločbe še ni odločal niti prvostopenjski organ, niso izpolnjeni pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije, kot ga predlaga tožnik, še posebej, ker ni izkazana nobena od okoliščin iz 1. ali 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Ker med strankama ni sporna prav nobena dejanska okoliščina, temveč izključno uporaba materialnega prava, izključno na razlagi materialnopravnih predpisov pa temelji tudi odločitev sodišča, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

15Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek) 3. čelna Pravilnika, povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).