UPRS Sodba III U 280/2017-23

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Direkcije Republike Slovenije za vode, št. 42601-2511/2016-3 z dne 25. 11. 2016, odpravi ter se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna prvotožeči stranki A. d.o.o. in drugotožeči stranki B. d.o.o. povrniti stroške tega postopka, vsaki v znesku 385,00 EUR z 22% DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Direkcija Republike Slovenije za vode (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožečima strankama z izpodbijano odločbo odmerila vodno povračilo za leto 2015 za posebno rabo vode, ki jo izvajata na podlagi vodnih pravic, podeljenih z vodnimi dovoljenji tako, da je za vsako vodno pravico opredelila osnovo za obračun, količino, ceno ter končni znesek, nato pa skupaj odmerila vodno povračilo v znesku 234.753,02 EUR (1. točka izreka). Obveznost tožečih strank za plačilo akontacije za leto 2015 je znašala 234.753,02 EUR (2. točka izreka). Ugotovila je, da tožeči stranki za leto 2015 nista plačali akontacije (3. točka izreka) ter določila, da morata tožeči stranki tako odmerjeno vodno povračilo plačati v roku 15 dni od prejema izpodbijane odločbe (4. točka izreka), v primeru zamude tudi z zakonskimi zamudnimi obrestmi (5. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ navedel, da je vodno povračilo odmeril skladno z določbami 6., 124. in 125. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) in 5., 6., 9., 10., 12. in 14. člena Uredbe o vodnih povračilih (v nadaljevanju Uredba). Na podlagi prvega odstavka 124. člena ZV-1 mora imetnik vodne pravice plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč v lasti države. Način določanja vodnega povračila, njegovega obračunavanja, odmere, plačevanja in merila za znižanje povračila ter oprostitev je določila vlada z Uredbo. Zavezanci za vodno povračilo morajo med letom plačevati povračilo v obliki akontacij (14. člen Uredbe), nato pa se za vsako leto vodno povračilo obračuna na podlagi napovedi zavezanca, ki jo mora vložiti najkasneje do 31. januarja tekočega leta za preteklo leto (10. člen Uredbe). Skladno z Uredbo se višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica. Za leto 2015 je Vlada Republike Slovenije določila ceno za osnove vodnega povračila s Sklepom o določitvi višine vodnega povračila za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2015 (v nadaljevanju Sklep 2015).

3Napoved za plačilo vodnega povračila za leto 2015 je v predpisanem roku dne 29. 1. 2016 vložil le zavezanec družba A. d.o.o., medtem ko družba B. d.o.o. napovedi v predpisanem roku in niti do izdaje prvostopenjske odločbe ni vložila. Družba A. d.o.o. je v napovedi za rabo vode, vse po vodnem dovoljenju, št. 35534-4/2013, navedla podatke o tem vodnem dovoljenju ter v opombi k napovedi navedla, da se ne strinja z opredelitvijo pristanišča pod 359 in da zahteva drugo ustreznejšo opredelitev, priložila pa dopis "Odgovor na poziv k predložitvi napovedi za plačilo vodnega prispevka z dne 9. 1. 2016", v katerem navaja, da vodno zemljišče, ki ga uporablja, po opredelitvi ne sodi med "turistična pristanišča" niti med "druga pristanišča", saj se uporablja za potrebe opravljanja dejavnosti tožečih strank, to je predvsem za dejavnost marine. Po mnenju družbe A. d.o.o. bi zato moralo biti to območje opredeljeno kot "pristanišče". Ob sklicevanju na prvi in tretji odstavek 5. člena Uredbe ta družba ugovarja, da z družbo B. d.o.o. ne moreta uporabljati celotne površine, pridobljene na podlagi delnega vodnega dovoljenja z dne 14. 3. 2013, saj je območje, določeno kot "A 2-akvatorij ob pomolu" dejansko območje med skalometom, kjer je prepovedano vsako zadrževanje in plovba. Površine tega območja zato nista zajeti v napovedi za plačilo vodnega povračila, upravni organ pa bi moral uporabiti drugo cenovno postavko za to območje, kot je določena za območje "A 1-akvatorij marine". Prav tako po njenem mnenju tudi za območje "B-akvatorij vplutja in izplutja" ni upravičeno zaračunavanje v celoti, saj ga delno uporablja tudi Občina Izola.

4Prvostopenjski organ navedbam družbe A. d.o.o. ni sledil. Pojasnil je, da je bilo tožečima strankama izdano delno vodno dovoljenje, s katerim jima je bila podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja, vodno povračilo pa se po določbi 124. člena ZV-1 obračunava sorazmerno obsegu vodne pravice. Površina območja "A 2-akvatorij marine ob pomolu" je namenjena izključno obratovanju marine in se vodna pravica torej razteza tudi na to območje, površina območja "B-akvatorij vplutja in izplutja" pa je območje posebne rabe vode turističnega pristanišča Marina Izola. Pri obračunu je upoštevala cene, določene s Sklepom 2015, ki ga je sprejela Vlada RS na podlagi 8. člena Uredbe. Prvostopenjski organ je, kljub temu, da je napoved vložil le zavezanec A. d.o.o., skladno z vodnim dovoljenjem, s katerim sta kot imetnika vodne pravice navedeni obe tožeči stranki in sta zato tudi obe zavezanki za plačilo vodnega povračila, to vodno povračilo odmeril obema. Vodno povračilo je odmeril enotno, vprašanje delitve vodnega povračila, kot dela stroškov za neposredno rabo morja za pristanišče "Marina Izola" pa je stvar njunih medsebojnih razmerij.

5Tožeči stranki sta zoper odločitev prvostopenjskega organa vložili pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 3555-1/2017/4 z dne 22. 11. 2017, zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve je drugostopenjski organ pojasnil, da je bilo tožečima strankama dne 14. 3. 2013 izdano delno vodno dovoljenje, št. 35534-4/2013-7, ki je postalo pravnomočno dne 3. 4. 2013, s katerim jima je bila podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja za pristanišče "Marina Izola" v Izoli, za posebne namene-(turistično pristanišče marine). Površine, ki jih drugostopenjski organ citira, so povzete iz delnega vodnega dovoljenja, ki v 3. točki določa, da lahko pritožnika rabita akvatorij izključno za posebne namene kot turistično pristanišče (marino). Odločbo o odmeri vodnega povračila za leto 2015 je izdal prvostopenjski organ po skrajšanem ugotovitvenem postopku na podlagi 1. in 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, saj so mu za odločanje zadostovali podatki, ki jih je posredovala družba A. d.o.o. v svoji napovedi ter podatki iz uradnih evidenc organa, ne da bi dal zavezancema možnost, da se izjavita.

6ZUP omogoča, da organ druge stopnje ob reševanju pritožbe odpravi pomanjkljivosti oziroma nepravilnosti, zato je drugostopenjski organ pritožnikoma dal možnost, da se izjavita o vseh dejstvih in okoliščinah, ki jih je organ prve stopnje štel za pomembne za odločanje in so navedene v izpodbijanem aktu. Pritožnika sta dne 7. 11. 2017 podala izjavo, v kateri sta ponovila ugovore, ki se nanašajo tako na površino od katere se obračunava vodno povračilo, kot na višino povračila, določenega s Sklepom 2015. Dodatno sta navedli, da sta z Občino Izola sklenili pogodbo o koncesiji, št. 478-83/2016 z dne 2. 4. 2016, za upravljanje in izgradnjo posameznih delov pristanišča (pomol A in pomol B v Izoli), ki jima nalaga, da morata sami zagotavljati dobro stanje voda, skrbeti za preprečevanje onesnaženja in morebitno sanacijo voda, nanju pa odpadejo tudi vsi stroški investicij in vzdrževanja vodne infrastrukture. Koncesnina ter izvajanje javnih služb bremenijo izključno pritožnika in se ta njuna dejavnost s strani vodnega povračila ne krije. Zato je vodno povračilo še dodatno nesorazmerno, določila Uredbe pa nejasna in nepravilna. Drugostopenjski organ je ga ugovor zavrnil, navedel pa še, da so prav tako neutemeljeni ostali ugovori, ki se nanašajo na le delno izkoriščanje vodne pravice ter razlikovanje zavezancev in drugačno obravnavo druge zavezanke C.. Pri tem se je skliceval na določbe Uredbe in Sklepa 2015, ki upravnemu organu ne omogočata drugačnega obračunavanja.

7Tožeči stranki se z odločitvijo tožene stranke ne strinjata in jo s tožbo izpodbijata iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži, da jima povrne stroške postopka.

8Izpodbijana odločba je bila izdana v skrajšanem ugotovitvenem postopku, zato se tožeči stranki nista imeli možnost opredeliti o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. Tožena stranka bi morala glede na veliko spornih vprašanj izvesti redni postopek in v njem dati tožečima strankama možnost, da predstavita svoja stališča. Dejansko stanje je tako ostalo nepopolno ugotovljeno, saj ni bilo ugotovljeno kakšna je dejanska površina vodnega zemljišča, ki ga uporabljata, s tem pa je bila tudi kršena določba 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožeči stranki sta v napovedi za odmero vodnega povračila za leto 2015 napovedali površino dejanske uporabljene vodne površine in je zato še toliko bolj nerazumljiva odločitev tožene stranke, da morata plačati vodno povračilo glede na podatke iz vodnega dovoljenja. Izpostavljata določbo 5. člena Uredbe, ki predvideva zmanjšanje višine vodnega povračila, če je to utemeljeno iz objektivnih, od imetnika vodne pravice neodvisnih okoliščin, ki jih določa tretji odstavek te določbe, to so geografske, socialne in gospodarske značilnosti območja, na katere imetnik ne more vplivati. Taka ureditev je razumljiva, saj 124. člen ZV-1 določa, da plača imetnik vodne pravice vodno povračilo sorazmerno obsegu te pravice.

9Menita, da je nesprejemljiva delitev pristanišč zgolj na športna, turistična, krajevna in druga pristanišča, tako kot to določa 37. člen Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ). Ta namreč pod pojem "drugih pristanišč" uvršča le pristanišča, ki jih za potrebe svoje dejavnosti uporabljajo gospodarski subjekti in niso namenjena javnemu prevozu. Taka delitev ni jasna, še zlasti ne zato, ker PZ deli plovila na več kategorij, te pa še na dodatne podkategorije. Z vidika uporabnikov vodnih zemljišč pa taka natančna opredelitev vodnih plovil sploh ni bistvena, saj je za odmero vodnega povračila ključna vrsta in površina pristanišča in ne plovila. Tožeči stranki v svojem pristanišču združujeta vsebino tako turističnega, športnega kot tudi drugega pristanišča, kar pa v izpodbijani odločbi ni bilo upoštevano. Ker pristanišče uporabljata za opravljanje svoje dejavnosti, predvsem dejavnosti marin, bi jima morala tožena stranka vodno povračilo odmeriti tako, da bi pristanišče opredelila kot "drugo pristanišče". Za pristanišče te vrste je Vlada RS s Sklepom določila ceno za leto 2015 v višini 0,345 EUR na m2 površine, za turistična pristanišča pa v višini 2,07 EUR na m2 površine, kar je bistveno več. Takšen sistem je diskriminatoren in v nasprotju z ustavnim načelom enakosti glede na različne uporabnike voda in bi se zato morala tožena stranka opreti na primerljive evropske norme, oziroma primerljive ureditve v drugih državah. Poleg tega da ni z zadostno mero ugotovila, katera vrsta pristanišča naj se uporabi pri odmeri vodnega povračila, pri svoji odločitvi tudi ni upoštevala celotne vsebine 5. člena Uredbe. Upoštevati bi namreč morala, da tožnika ne moreta uporabljati celotne površine pristanišča. Pri akvatorijih "A 1" in "A 2" gre za dve različni območji, kar izhaja tudi iz tega, da ju je upravni organ razlikoval že pri določitvi delnega vodnega dovoljenja. Do te okoliščine se tožena stranka ni opredelila in se izpodbijane odločbe v tem delu ne da preizkusiti. Uporabo akvatorija "A 2" je tožečima strankama zaradi varnega obratovanja in vzdrževanja pristanišča prepovedal isti upravni organ, ki je izdal izpodbijano odločbo. Povračilo za območje akvatorija "A 2" bi zato moralo biti obračunano kot za akvatorij vplutja in izplutja, torej akvatorij "B". V skladu z določbo 5. člena Uredbe bi morala tožena stranka zmanjšati povračilo za območje akvatorija "A 2" v razmerju med dejanskim letnim obsegom njegove rabe in obsegom rabe, kot ga določa vodna pravica. Del tega akvatorija na levi strani valobrana je namreč plaža hotela D., kamor tožeči stranki nimata dostopa, saj gre za del priobalnega pasa, kjer se zadržujejo kopalci. Akvatorij "B" pa je del skupnega območja vplutja in izplutja, za kar pa je bilo vodno dovoljenje izdano tudi Občini Izola in kar pomeni, da je vodno povračilo za to območje zaračunano neupravičeno. Zaradi vsega tega sta tožeči stranki tudi podali predlog za imenovanja strokovnjaka dr. G.G., ki naj izdela študijo primerjave stopnje onesnaževanja za različna pristanišča/akvatorije na podlagi metode LCA, to je analize življenjskega cikla, ki je mednarodno uveljavljena metoda za vrednotenje vplivov na okolje, povezanih z določenim proizvodom ali procesom in jo podpira tudi Evropska komisija. Tožeči stranki se sicer strinjata, da po prvem odstavku 6. člena ZUP odločba organ v upravni zadevi po zakonu in podzakonskih predpisih, vendar ne vidita razloga, da, glede na to, da je sodišče v istovrstnih zadevah pod opr. št. III U 310/2015 (postopek odmere vodnega povračila za leto 2011), opr. št. III U 301/2015 (postopek odmere vodnega povračila za leto 2012), opr. št. III U 294/2015 (postopek odmere vodnega povračila za leto 2013) in opr. št. III U 232/2015 (postopek odmere vodnega povračila za leto 2014) že odločilo, da tožena stranka ni pojasnila na podlagi katerih kriterijev so bile v sklepih za posamezno leto določene višine vodnega povračila, tega ni upoštevala pri odmeri vodnega povračila za leto 2015 in je zato pri svoji odločitvi ponovno napačno uporabila materialno pravo.

10Družba B. d.o.o. kot koncesionar in družba A. d.o.o. kot solidarni zavezanec sta dne 2. 4. 2014 z Občino Izola sklenili pogodbo o koncesiji za upravljanje in izgradnjo posameznih delov pristanišča (pomol A in pomol B) v Izoli. Družba B. d.o.o. je dne 7. 12. 2015 z Občino Izola sklenila tudi pogodbo o vzdrževanju objektov za varnost plovbe in plovnih poti, s katero sta se dogovorili za delitev stroškov glede na velikost akvatorija, ki ga upravlja posamezna stranka oziroma ima zanj pridobljeno vodno dovoljenje. To pomeni, da večino stroškov nosi družba B. d.o.o.. Koncesijska pogodba natančno določa obveznosti koncesionarja, to je redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture, namenjene za javni promet, redno zbiranje odpadkov plovil, redno vzdrževanje objektov za varnost plovbe in plovnih poti ter odpravo posledic onesnaževanja. Vodno dovoljenje tožečima strankama nalaga vrsto obveznosti in prepovedi povezanih z rabo vode, ki jih morata zagotavljati na lastne stroške. Navedeno pomeni, da skrb za zagotavljanje dobrega stanja voda, za preprečevanje onesnaževanja in morebitno sanacijo voda, vsi stroški investicij in vzdrževanje vodne infrastrukture, koncesnina ter izvajanje javnih služb bremenijo izključno tožeči stranki in se njuna dejavnost s strani vodnega povračila ne krije. V delnem vodnem dovoljenju upravni organ za tožeči stranki ni ugotovil nobenih posebnosti glede rabe voda, ki narekovale višjo ceno vodnega povračila. Do navedenih trditev tožečih strank se upravna organa v svojih odločbah nista opredelila, s tem pa so bila kršena pravila postopka.

11Tožeči stranki vztrajata pri stališču, da cena vodnega povračila ne odraža dejanskega nadomestila za obremenjevanje voda z določenimi dejavnosti s katerimi subjekti izkoriščajo vodne vire, temveč je prilagojena in prirejena za posamezne subjekte ter je za tiste subjekte, za katere je državi to v interesu, določena nesorazmerno nižje, brez meril in strokovnih kriterijev vezanih na dejansko obremenjevanje vodnega vira, ki ga ti subjekti izkoriščajo. Tožeči stranki pa se diskriminatorno in neenako obravnavata tudi glede na uporabnike, ki za rabo vodnih zemljišč za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč plačujejo ceno vodnega povračila v višini 0,345 EUR/m2 na površino vodnega zemljišča. Tak uporabnik je npr. C. d.o.o., ki upravlja priveze na istem območju vodnega akvatorija v Izoli in opravlja istovrstno dejavnost, vendar pa sta kljub temu za plačilo vodnega povračila tožeči stranki neutemeljeno povsem drugače obravnavani. Nadalje vztrajata pri že v upravnem postopku podanem ugovoru, da ne moreta uporabljati dela vodnega zemljišča in bi zato upravni organ moral ugotoviti dejansko površino vodnega zemljišča, ki ga uporabljata in šele nato odmeriti vodno povračilo le za ta del. V tem delu je torej dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno.

12Tožeči stranki ugovarjata, da zavezanec za plačilo vodnega povračila ni dovolj natančno opredeljen in se pri tem sklicujeta na določbo 7. člena Uredbe. Obstoječi sistem, ki pozna različne zavezance, dopušča možnost neutemeljenega razlikovanja med njimi, zaradi česar je diskriminatoren in v nasprotju z načelom enakosti. Takšno stališče je sprejelo tudi Računsko sodišče v svojem poročilu o izvajanju ZV-1. Tožeči stranki sta diskriminirani tudi z vidika upoštevanja obremenjevanja okolja, pri čemer navajata, da je cena vodnega povračila za umetno zasneževanje smučišč le 0,0666 EUR na m2 odvzete vode. Enako to velja za školjčišča in gojišča morskih organizmov, kjer je cena določena v višini 0,00498 EUR na m2. Nadalje navajata, da se v istem območju vodnega zemljišča nahajata dve vrsti pristanišč, oziroma privezov. En del je Marina Izola, ki je v upravljanju tožečih strank, drugi del pa je v upravljanju C., pri čemer se tožečima strankama povračila obračunavajo po postavki za obratovanje turističnih pristanišč, za C. pa za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč, četudi obe pristanišči opravljata enako dejavnost. Razlikovanje je nesorazmerno, predvsem pa nezakonito in protiustavno, konkretno v nasprotju z določbami 14., 66. in 74. člena Ustave RS. Tožeči stranki še poudarjata, da sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ sicer citirala določbe ZV-1, Uredbe in Sklepa 2015, nista pa navedla kriterijev iz teh predpisov za izračun vodnega povračila. Izpodbijana odločba tako nima razlogov o elementih izračuna in o dejanskih ugotovitvah, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti.

13Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

14Sodišče je, glede na ugovore, ki sta jih uveljavljali tožeči stranki, toženo stranko pozvalo, naj sodišču predloži predloge, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2015, zato, da bi opravilo presojo, ali so bile cene, navedene v tem Sklepu, določene zakonito in ali je glede na predpisana merila prišlo do neenakopravne obravnave primerljivih položajev, tako kot ugovarjata tožeči stranki.

15Tožena stranka je na poziv sodišča poslala odgovor št. 3555-1/2017-19 z dne 4. 12. 2019, h kateremu je priložila, "Strokovne podlage za potrebe določitve višine vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč - področje pristanišč", ki jih je izdala Direkcija RS za vode v letu 2019, odgovor Direktorata za vode in investicije MOP, št. 355-73/2017/8 z dne 4. 12. 2019, ter dopis Službe za upravne zadeve MOP pristojnemu Direktoratu za vode in investicije MOP, št. 3555-1/2017-12 z dne 12. 10. 2019. Prerekala je vse navedbe tožečih strank in predlagala, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

16Tožeči stranki v pripravljalni vlogi dopolnjujeta svojo tožbo in odgovarjata na vsebino Strokovnih podlag za potrebe določitve višine vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč - za področje pristanišča, s katerimi dokazujeta, da tožena stranka v svoji vlogi ni v zadostni meri pojasnila zakaj se višine vodnih povračil med seboj razlikujejo, kar dokazujeta z dokumentom št. 001/2018 "Oblikovanje pravnih podlag za vodno povračilo", dr. G.G. iz januarja 2018.

17Dodatno pa navajata, da je tožena stranka pri izdelavi meril uporabljala podatke za leto 2019, zato sta prepričani, da jih v postopkih odmere vodnih povračil pred tem letom sploh ni mogoče uporabiti. Sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi, tožena stranka pa naj jima povrne stroške postopka.

K točki I izreka:

18Tožba je utemeljena.

19Sodišče je ob upoštevanju načela kontradiktornosti, ki tožniku v upravnem sporu zagotavlja, da ni vsebinsko v slabšem položaju od nasprotne (tožene) stranke, v zadevi odločilo po dne 10. 3. 2020 opravljeni glavni obravnavi, na kateri je v soglasju s tožečima stranka vpogledalo in prebralo predloženi upravni spis z vsemi do tedaj izvedenimi dokazi ter dodatno izvedlo še dokaz z vpogledom: koncesijske pogodbe za upravljanje in izgradnjo posameznih delov pristanišča s priloženim načrtom; pogodbe o vzdrževanju objektov za varnost plovbe in plovnih poti; delnega vodnega dovoljenje in oblikovanja pravnih podlag za vodno povračilo št. dokumenta 001/2018 iz januarja 2018; dopisa Ministrstva za okolje in prostor št. 3555-73/2017/8 z dne 4. 12. 2019; ter Strokovnih podlag za potrebe določitve višine vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za področje pristanišč, Ljubljana 2019.

20ZV-1 v 35. točki 7. člena določa vsebino pravice do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Po določbi prvega odstavka 119. člena ZV-1 je vodno pravico mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije, v skladu s tem zakonom. Po določbi prvega odstavka 24. člena ZV-1, je imetnik vodne pravice dolžan plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države, in sicer sorazmerno obsegu vodne pravice. Če ima imetnik vodne pravice za upravljanje objekta ali naprave za odvzem vode določenega upravljavca, je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode. Vodno povračilo se na podlagi drugega odstavka 124. člena ZV-1 plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev določa Vlada RS (peti odstavek 124. člena ZV-1). Vlada RS je na tej podlagi sprejela Uredbo, s katero je določila merila za določitev višine vodnega povračila (v nadaljevanju Uredba). Po določbi 7. člena Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (enako določa prvi odstavek 124. člena ZV-1) in ki mora pri prvostopenjskem organu do 31. januarja tekočega leta vložiti napoved za plačilo vodnega povračila za preteklo leto, v kateri navede vse potrebne podatke za odmero vodnega povračila (10. člen Uredbe). Po določbi 8. člena Uredbe, Vlada RS določi ceno za osnovo vodnega povračila do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Skladno s tem je Vlada RS določila cene vodnih povračil za leto 2015 s Sklepom o določitvi višine vodnega povračila za osnove vodnih povračil za rabo vode in vodnih zemljišč za leto 2015 (Ur. l. RS, št. 64/2014), ki se je pričel uporabljati od 1. 1. 2015 dalje.

21Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ dne 14. 3. 2013 tožečima strankama izdal delno vodno dovoljenje, št. 35534-4/2013-7, ki je postalo pravnomočno dne 3. 4. 2013. S tem jima je bila podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja za pristanišče Marina Izola v Izoli za posebne namene, in sicer za turistično pristanišče (marino) na območju akvatorija, ki se je določil z Gauss-Krügerjevimi koordinatami: kot "območje A1 - akvatorij marine", ki obsega morje površine 104.279,76 m2; kot "območje A2 - akvatorij marine ob pomolu", ki obsega morje površine 8.956,25 m2; in kot "območje B - akvatorij območja vplutja in izplutja", ki obsega morje površine 17.124,57 m2, vse v lasti Republike Slovenije. V 2. točki delnega vodnega dovoljenja je določeno, da se tožečima strankama dovoli raba morja za turistično pristanišče na območju akvatorija marine s skupno površino 113.236,01 m2 (seštevek površine akvatorija "A1" in "A2") ter območje vplutja in izplutja v površini 17.124,57 m2 (torej površino akvatorija "B"). V 3. točki je še določeno, da lahko tožeči stranki rabita akvatorij izključno za posebne namene, kot turistično pristanišče (marino). Sestavni del vodnega dovoljenja je tudi grafični prikaz obsega vodne pravice in akvatorijev.

22Tožeča stranka A. d.o.o. je dne 29. 1. 2016 vložila napoved za odmero vodnega povračila za leto 2015. V napovedi je kot rabo vodnih zemljišč, za katere se ji odmerja vodno povračilo določila površino 104.279,76 m2 kot območje obratovanje turističnega pristanišča za plovila "A1" in površino 17.124,57 m2 kot območje vplutja in izplutja "B", medtem ko je za območje akvatorija marine ob pomolu "A2" za obračun navedla površino 0 m2. V opombah k napovedi je navedla, da se ne strinja z opredelitvijo pristanišča pod 359 in da zahteva drugo ustreznejšo opredelitev, ki jo je v odgovoru na poziv z dne 29. 1. 2016 sama opredelila kot "drugo pristanišče". Ugovarjala je tudi, da akvatorija "A2" ob pomolu ne more uporabljati in da zato te površine v napovedi za plačilo vodnega povračila za leto 2015 ne navaja, saj kot upravitelj marine do tega akvatorija nima dostopa. Prvostopenjski organ je, kljub temu, da je napoved vložila le družba A. d.o.o., skladno z vodnim dovoljenjem ugotovil, da je imetnica vodne pravice tudi družba B. d.o.o. in da sta zato obe tudi zavezanki za plačilo vodnega povračila, ki jima ga je odmeril enotno.

23Tožeči stranki, enako kot v dosedanjih postopkih (III U 232/2015, III U 310/2015, III U 301/2015 in III U 294/2015) v tožbi uvodoma izpostavljata, da je neutemeljena delitev pristanišč le na športna, turistična, krajevna in druga pristanišča, kot to določa PZ, ki pa na drugi strani bistveno bolj podrobno loči plovila. Poudarjata, da v pristanišču združujeta vsebino vseh treh pristanišč, da pristanišče služi opravljanju dejavnosti in da bi moralo biti zato opredeljeno kot "drugo pristanišče". Sodišče temu tožbenemu ugovoru ni sledilo. Podlaga za obračun višine vodnega povračila je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Ker se vodna pravica pridobi z vodnim dovoljenjem, sodišče ugotavlja, da se kot osnova za odmero višine vodnega povračila upošteva raba vode, kot jo določa to dovoljenje. V delnem vodnem dovoljenju, ki je bilo izdano tožečima strankama, je določeno, da se jima vodna pravica za neposredno rabo morja podeli za pristanišče za posebne namene, to je za turistično pristanišče, in to tako na območju akvatorijev "A1" in "A2", ki zajemata območje marine, in na območju akvatorija "B", ki zajema območje vplutja in izplutja. Skladno s tem je bilo tožečima strankama tudi odmerjeno vodno povračilo za leto 2015, saj Sklep 2015 določa višino vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje turističnih pristanišč za plovila ter posebej višino vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za območje vplutja in izplutja. Tožeči stranki delnemu vodnemu dovoljenju nista oporekali, četudi je bilo izdano dne 14. 3. 2013, torej v času, ko je veljal Sklep o določitvi višine vodnega povračila za leto 2013, ki je enak Sklepu 2015 in sta zato vedeli, kakšne bodo njune obveznosti v zvezi z odmero vodnega povračila. Tožeči stranki s tem, ko oporekata taki delitvi pristanišč, kot jo določata Uredba in Sklep 2015, smiselno oporekata vsebini delnega vodnega dovoljenja, kar pa ni predmet tega spora in zato sodišče temu zatrjevanju ne sledi.

24Tožeči stranki v nadaljevanju trdita, da bi morala tožena stranka pri odmeri vodnega povračila upoštevati, da območja akvatorija "A2" ne moreta uporabljati, saj gre za skalomet, na levi strani valobrana tega območja pa je plaža, na katero nimata dostopa. Menita, da bi morala tožena stranka skladno z določbo 5. člena Uredbe pri odmeri vodnega povračila to upoštevati ter za to območje povračila ne bi smela obračunati. Sodišče tožečima strankama ne sledi. Drugi odstavek 5. člena Uredbe dopušča sorazmerno zmanjšanje vodnega povračila sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica, če je obseg rabe vode odvisen od letne razpoložljivosti javnega dobra. Tretji odstavek te določbe Uredbe dopušča zmanjšanje vodnega povračila sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica, če je obseg rabe odvisen od način rabe končnega uporabnika. Sodišče ugotavlja, da zatrjevanja tožečih strank o nezmožnosti rabe akvatorija "A2" ni mogoče šteti za nobeno od možnosti zmanjšanja vodnega povračila, ki jih določata drugi in tretji odstavek 5. člena Uredbe. Meni, da drugi odstavek 5. člena Uredbe zajema tiste primere, ko je v določenem časovnem obdobju razpoložljivost vodnega dobra zmanjšana in to vpliva na rabo vode (primeroma: znižan vodostaj, gradbeni in ostali posegi v vodno območje in podobno), tretji odstavek pa tiste primere, ko je obseg rabe vode odvisen od končnega uporabnika, torej tretje osebe. Tožeči stranki pa zatrjujeta, da akvatorija "A2" sploh ne moreta uporabljati, kar pomeni, da ne gre za omejitev letnega razpoložljivega obsega rabe vode v smislu drugega in tretjega odstavka 5. člena Uredbe. Skladno s tem sodišče meni, da tožeči stranki dejansko uveljavljata, da jima vodno povračilo za območje akvatorija "A2" sploh ne bi smelo biti odmerjeno, četudi sta vodno pravico pridobili tudi za to območje in, kot je bilo pojasnjeno v prejšnjem odstavku, delnemu vodnemu dovoljenju nista oporekali. Prav iz tega dovoljenja pa izhaja, da je tudi ta akvatorij del turističnega pristanišča (1., zlasti pa 2. točka izreka delnega vodnega dovoljenja) in da se torej tudi za ta akvatorij odmerja enako vodno povračilo za rabo vodnega zemljišča kot za akvatorij "A1". Kolikor tožeči stranki menita, da območja sploh ne moreta uporabljati, to po mnenju sodišča pomeni, da dejansko oporekata izdanemu vodnemu dovoljenju v tem obsegu, pa četudi sta za izdajo vodnega dovoljenja zaprosili sami. Sodišče zato zaključuje, da bi morali tožeči stranki vprašanje zatrjevane nezmožnosti uporabe urejati v okviru postopka izdaje delnega vodnega dovoljenja, oziroma zaprositi za njegovo spremembo, nikakor pa se s tem ne moreta izogniti odmeri vodnega povračila tudi za akvatorij "A2", ki je, skladno s sedaj veljavnim vodnim dovoljenjem, del turističnega pristanišča.

25Tožeči stranki tudi trdita, da nista imeli možnosti, da bi se izjavili o dejstvih, ki so bistvena za odločitev v tej zadevi. Smiselno se torej sklicujeta na 9. člen ZUP, ki določa, je treba dati stranki možnost, da se, preden se izda odločba, izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka svoja stališča glede odmere vodnega povračila navajala v odgovoru na poziv prvostopenjskega organa, v katerem je bila seznanjena z dejanskim stanjem, ki je bilo podlaga za odločanje in je na te ugotovitve imela možnost ugovora. Sodišče v postopku tožene stranke zato ne ugotavlja te zatrjevanje kršitve.

26Sodišče, tako kot že v dosedanjih postopkih, ki so navedeni v predhodnih točkah te obrazložitve, ugotavlja, da je za odločitev v obravnavani zadevi, tako kot že v navedenih postopkih ključnega pomena tožbeni ugovor tožečih strank, da je Vlada RS z določitvijo cen v Sklepu 2015 ravnala arbitrarno in s tem različne zavezance za plačilo vodnega povračila brez utemeljenih razlogov obravnavala neenakopravno. Tožeči stranki namreč izpostavljata, da je Sklep 2015 diskriminatoren, saj v nasprotju z načelom enakosti nesorazmeno razlikuje različno velika pristanišča, ne da bi bili pred tem ocenjeni socialni, gospodarski in geografski dejavniki, kot to določa peti odstavek 124. člena ZV-1.

27Peti odstavek 124. člena ZV-1 določa, da način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev določa Vlada RS, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Temelj odmere vodnega povračila je torej načelo, da "povzročitelj obremenitve plača ". Peti odstavek 124. člena ZV-1 opredeljuje tudi kriterije, skladno s katerimi se zagotavlja spoštovanje tega načela, saj določa, da višina vodnega povračila temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsti rabe voda, kot tudi socialnih, gospodarskih in geografskih značilnostih območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Gre torej za določitev kriterijev s ciljem, da se vzpostavi sorazmerje med vodno pravico in s tem povezano obremenitvijo okolja, kar od normodajalca terja različno urejanje različnih položajev zavezancev. To pomeni, da mora biti višina vodnega povračila v razumnem sorazmerju glede na obremenitve, ki ga imetnik vodne pravice povzroča okolju. Preizkus te razumnosti predpisa je mogoč le, če normodajalec navede oceno, ki jo je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi vrstami zavezancev, skladno z merili, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1¹.

28Skladno z opisanim stališčem je sodišče toženo stranko pozvalo, naj predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2015. V že navedenih upravnih sporih zoper odločbe prvostopenjskega organa iz preteklih let je sodišče zavzelo stališče do v teh postopkih predloženih dokazov in se do njih opredelilo. V 23., 24., 25. ter 26. točki sodbe št. III U 232/2015-22 z dne 7. 9. 2017, ki je obravnavala odmero vodnega povračila za leto 2014, je tako zaključilo, da, glede na podatke, ki jih je takrat predložila tožena stranka, kot tudi glede na ugotovitve Računskega sodišča, ni pojasnjeno na podlagi katerih kriterijev so bile v Sklepu o določitvi višine vodnega povračila za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2014 (Ur. list RS št. 103/2013, v nadaljevanju Sklep 2014) določene višine vodnega povračila, prav tako tudi ne, zakaj so bile določene v taki višini. V zadevnem upravnem sporu je tožena stranka na poziv sodišča naj predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2015, ki določa višino vodnega povračila na enak način kot Sklep 2014, predložila strokovne ocene, ki jih je izdelala strokovna služba Direkcije RS za vode v letu 2019.

29Sodišče je na glavni obravnavi dne 10. 3. 2020 izvedlo predlagane dokaze, med ostalim tudi "Strokovne podlage za potrebo določitve višine vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč - za področje pristanišč" Direkcije Republike Slovenije za vode iz meseca marca 2019, katerih namen je pregled obremenitev in koristi za posamezno vrsto pristanišča, oziroma za posamezno posebno rabo vode in rabe naplavin za področje pristanišč ter več kriterijske analize za potrebe določitve višine vodnega povračila za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za področje pristanišč. Izračunana je bila tudi ocena stopnje povračila stroškov, s katero se oceni v kolikšni meri so stroški storitev, povezanih z obremenjevanjem voda, kriti s prispevki uporabnikov teh storitev. Z oceno stopnje povračila stroškov je bila ugotovljena primernost višine vodnega povračila za rabo morskega javnega dobra za obratovanje pristanišč.

30Ugovor tožečih strank, ki se nanaša na nedopustnost retroaktivne uporabe predložene "Strokovne podlage za potrebe določitve višine vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč - za področje pristanišč iz leta 2019" (v nadaljevanju Strokovne podlage 2019) za Sklep 2015, je utemeljen. Tudi po mnenju sodišča je preizkus razumnosti predpisa mogoč le, če normodajalec navede oceno, ki jo je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi vrstami zavezancev, skladno z merili, kot jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1. Strokovne podlage 2019 so bile pripravljene na podlagi podatkov o plačilu vodnih povračil za leto 2017 Direkcije Republike Slovenije za vode (v nadaljnjem besedilu Direkcija), podatkov iz vodne knjige Direkcije z dne 21. 6. 2018 ter Pravilnika o klasifikaciji vrst posebne rabe in naplavin, ki je bil uveljavljen šele 25. 4. 2015. Merila in kazalniki za opis dobrega stanja morskega okolja so povzeti v "načrtu upravljanja z morskim okoljem 2017-2021", ki je bil 27. julija 2017 sprejet z Uredbo o načrtu upravljanja z morskim okoljem (Ur. list RS št. 41/2017). Pri vrednotenju neposrednih gospodarskih in neposrednih družbenih koristi v večkriterijski analizi so bili uporabljeni podatki o poslovnih subjektih in njihovem poslovanju iz javne objave letnih poročil za leto 2016 (AJPES 2018), enako velja tudi za podatke v zvezi z dejavnostjo, povezano z rabo morskega javnega dobra za obratovanje športnega, krajevnega, vojaškega ali drugega pristanišča; dejavnostjo, ki je povezana z rabo morskega javnega dobra za obratovanje turističnega pristanišča (marine); ter dejavnostjo, ki je povezana z rabo morskega javnega dobra za obratovanje pristanišč za javni promet. Ocena stopnje povračila stroškov je bila opravljena na podlagi podatkov o stroških ukrepov iz programa ukrepov upravljanja voda 2016-2021 in iz osnutka programov ukrepov načrtov upravljanja z morskim okoljem 2016-2021. Navedene analize zato po mnenju sodišča ni mogoče uporabiti za oceno stroškov v letu, ki je predmet obravnave izpodbijanega upravnega akta, torej v letu 2015. Tožeča stranka sicer v pripravljalni vlogi, h kateri je priložila dokument št. 001/2018 "Oblikovanje pravnih podlag za vodno povračilo" dr. G.G. iz januarja 2018 izpodbija tudi posamezne postavke Strokovnih podlag 2019, vendar pa sodišče navedenih ugovorov, glede na že opisano stališče glede retroaktivne uporabe podatkov strokovne analize v tej sodbi, ni posebej ocenjevalo. Iz istega razloga je tudi zavrnilo dokazni predlog tožečih strank za postavitev izvedenca, ki bi ocenil utemeljenost navedenih strokovnih podlag, saj izvedba tega dokaza, glede na zgornje stališče, ne bi privedla do drugačne odločitve.

31ZV-1 kriterije za ugotovitev obremenjenosti voda določa v petem odstavku 124. člena ZV-1, in sicer ekonomsko vrednotenje, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Iz Strokovnih podlag 2019 ne izhaja, da bi Vlada RS pred sprejemom Sklepa 2015 te okoliščine ugotavljala oziroma ocenjevala, svoje odločitve pa ne more opravičiti z analizo, ki temelji na podatkih iz kasnejših obdobij in zato tudi po mnenju sodišča ni pojasnjeno, na podlagi katerih kriterijev so bile v sklepu 2015 določene razlike med zavezanci glede na različno velikost in različno namembnost pristanišč.

32Sodišče ni presojalo primernosti (višine) cen in se tudi ni spuščalo v primerjavo cen z drugimi državami. Ocenjevalo je, ali je Vlada RS s tem, ko je v Sklepu 2015 določila različne kategorije zavezancev in predvidela različne višine vodnih povračil, oziroma za različne zavezance določila različno obremenitev, upoštevala načelo enakosti pred zakonom. Ugotavljalo je, na podlagi kakšnih meril je Vlada RS določila razmerje med obremenitvijo za okolje, ki jo prinaša izvrševanje z vodnim dovoljenjem pridobljene vodne pravice ter višino vodnega povračila. Sodišče meni, da je vzpostavitev različnega vrednotenja dopustna, vendar le, če izhaja iz kriterijev, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1 in ne le na podlagi proste presoje. Smiselno enako izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U-I-215/11-10 z dne 10. 1. 2013. Ustavno sodišče je v tej odločbi sicer presojalo skladnost 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe z Ustavo RS, ob tem pa se opredelilo tudi do vodnega povračila kot javne dajatve in načina določitve njegove višine. Med drugim je presodilo, da je vodno povračilo javna dajatev, ki temelji na načelu plačila za obremenjevanje okolja, ki povzročitelja obvezuje, da krije stroške ukrepov, ki jih sprejema javna oblast za namene varstva okolja (6. točka obrazložitve). Pojasnilo je, da je pri javnih dajatvah zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna kot pri prisilnih dajatvah in da mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo take dajatve in merila za določitev višine dajatve, s tem pa zakonodajalec sprejme vsaj bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo (7. točka obrazložitve). Ustavno sodišče RS ugotavlja, da je v 124. členu ZV-1 zakonodajalec določil način ugotavljanja potrebnih sredstev in merila za določitev višine javne dajatve. Vodno povračilo mora biti sorazmerno obsegu vodne pravice, plačilo pa določi ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, pri čemer se upošteva ekonomsko vrednotenje, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (10. točka obrazložitve). To ne pomeni, da bi morala višina vodnega povračila temeljiti na natančnem izračunu konkretnih stroškov, ki jih vsak konkreten zavezanec za plačilo vodnega povračila povzroči s konkretno rabo vodnega javnega dobra, pač pa zahteva, da se načelo povrnitve stroškov po načelu varovanja okolja s tem, da povzročitelj obremenitve nosi stroške zaradi rabe okolja, upošteva kot vrednostno merilo pri določitvi meril za določitev višine vodnega povračila in pri njihovi razlagi. Merila morajo biti v razumni povezavi z namenom vodnega povračila, temu pa so namenjena merila, ki jih je določil zakonodajalec v 124. členu ZV-1, med katerimi je obseg vodne pravice le eno od meril. Skladno s to presojo je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava tožbi tožečih strank ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo morala tožena stranka o vsebini zadeve odločati na podlagi meril iz 24. člena ZV-1 ter 5. in 6. člena Uredbe.

33Tožeči stranki sta v tožbi oporekali tudi odmeri vodnega povračila na območju akvatorija "B". Ugovor tožeče stranke in navedbe, ki se nanašajo na sklenjeno pogodbo o koncesiji z Občino Izola ter v zvezi s tem predlagani dokazni predlog tožečih strank predstavlja tožbeno novoto, ki je v postopku upravnega spora ni dopustno upoštevati. Po določbi tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 namreč stranke v postopku upravnega spora ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost ta dejstva in dokaze navajati, oziroma predlagati v postopku pred izdajo akta. Tožeči stranki nista navedli okoliščin, zaradi katerih tega ne bi mogli uveljavljati že v upravnem postopku, najkasneje v odgovoru na poziv dne 29. 1. 2016. Zaradi navedenega se sodišče do teh tožbenih navedb ni opredeljevalo.

K točki II. izreka:

34Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, sta tožeči stranki, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičeni do povračila stroškov postopka v skladu s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrniti stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožečima strankama je zato odmerilo stroške v pavšalnem znesku vsaki 385,00 EUR z 22 % DDV, saj je bila zadeva rešena po opravljeni glavni obravnavi, tožeči stranki pa sta zastopala odvetnika.

¹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-1658/02-17 z dne 20. 5. 2004 v kateri je Ustavno sodišče RS sprejelo stališče o tem, kako mora ravnati normodajalec, ki želi različno urediti različne pravne položaje zavezancev, da se zagotovi spoštovanje načela enakosti pred zakonom.