VSRS Sklep I Up 151/2019

I. Pritožba se zavrne in se potrdita I. in III. točka izreka izpodbijanega sklepa.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

III. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene pritožbene stroške v znesku 466,65 EUR.

1Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper odločbo Občinske uprave Občine Šentjernej št. 0142-3/2018-7 z dne 3. 10. 2018 v zvezi z odločbo župana Občine Šentjernej št. 0142-3/2018-13 z dne 25. 3. 2019 (I. točka izreka). Zahtevo za izdajo začasne odredbe je zavrglo (II. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2Toženka je s 1. točko izreka izpodbijane odločbe od družbe W. GmbH, Nemčija, ki v Republiki Sloveniji posluje preko podružnice W. ter tožnice, odkupila koncesijo o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske vode na območju toženke po Koncesijski pogodbi za opravljanje javne gospodarske službe zbiranja, odvajanja in čiščenja komunalnih, odpadnih in padavinskih voda, št. pogodbe 01/2010-JZP z dne 14. 9. 2011. V 2. točki izreka izpodbijane odločbe je navedla, da učinkuje odkup koncesije iz prejšnje točke z dnem sklepa župana toženke o prevzemu opravljanja javne službe, ki je predmet te koncesije, s strani novega izvajalca te javne službe, tj. Javnega podjetja E., d. o. o., Š. ter da je do prevzema opravljanja te javne službe s strani navedenega javnega podjetja javno službo dolžan opravljati dosedanji koncesionar. Iz 3. točke izreka izpodbijane odločbe izhaja, da z dnem začetka učinkovanja odkupa predmetne koncesije (prenehanja koncesijskega razmerja) stavbna pravica št. 9004/0 k. o. G. (ID 6070431), ustanovljena na parc. št. 1553/2 k. o. G., ter vse obligacijske in druge pravice koncesionarja, vezane na izvajanje koncesijskega razmerja, prenehajo. V 4. točki izreka izpodbijane odločbe je navedeno, da posebni stroški v postopku niso nastali.

3Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pojasnjuje, da je možnost odkupa koncesije v obravnavanem primeru izrecno predvidena tako v Koncesijskem aktu za podelitev koncesije za opravljanje javne gospodarske službe zbiranja, odvajanja in čiščenja komunalnih, odpadnih in padavinskih voda (v nadaljevanju Koncesijski akt), kot v Koncesijski pogodbi z dne 14. 9. 2011 (v nadaljevanju Koncesijska pogodba), v kateri so opredeljeni način, obseg in pogoji odkupa. Pri tem se sklicuje na določbe Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS), ki urejajo koncesijsko pogodbo in prenehanje koncesijskega razmerja. Toženka je kot koncedent svojo voljo za odkup koncesije in s tem za prenehanje koncesijskega razmerja izrazila z izpodbijano odločbo in na ta način sprejela odločitev glede prenehanja obstoječega pogodbenega (civilnega) razmerja, kar pomeni, da gre pri izpodbijani odločbi za urejanje pogodbenega razmerja in s tem za akt poslovanja toženke, ne pa za odločanje v upravni zadevi v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato izpodbijana odločba tudi ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

4Tožnica (sedaj pritožnica) vlaga zoper I. in III. točko izreka izpodbijanega sklepa pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Meni, da je akt toženke po svoji naravi upravni akt in ker je imela pritožnica vlogo pogodbene stranke koncesijskega razmerja, ji je treba priznati tudi varstvo njenih pravic oziroma pravnih interesov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje pred spremenjeni senat z navodilom, da v zadevi meritorno odloči, obenem pa priglaša pritožbene stroške.

5Toženka v odgovoru na pritožbo navaja razloge, s katerimi pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da pritožnica toži glede pogodbene odkupne opcije. Pri tem se med drugim sklicuje na 43. člen ZGJS in na pritožničine navedbe o tem, da je predmet spora odkup koncesije po koncesijski pogodbi. Tudi sicer naj bi morebitne pritožničine pravice izhajale lahko le iz pogodbene podlage, tj. aneksa št. 2, ker se odločba o izbiri koncesionarja nanjo ne nanaša. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne ter naloži pritožnici v plačilo stroške pritožbenega postopka, pri čemer zahteva povračilo stroškov odgovora na pritožbo.

6Pritožba ni utemeljena.

7Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da izpodbijana odločitev toženke, da odkupi koncesijo, ni upravni akt ali drug posamični akt, ki bi ga bilo mogoče po 2. členu ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu, saj toženka z izpodbijano odločbo sploh ni odločala o upravni zadevi.

8Po določbi 2. člena ZUS-1 je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Upravna zadeva pa je po 2. členu ZUP odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek).

9Odločba toženke, ki jo pritožnica izpodbija s tožbo v upravnem sporu pa glede na vsebino odločitve, ki jo vsebuje, tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni tak akt.

10Pritožnica ne ugovarja ugotovitvi sodišča prve stopnje, da je odkup koncesije predviden v 31. členu koncesijske pogodbe št. 01/2010-JZP z dne 14. 9. 2011, meni pa, da kljub temu ne gre za pogodbeno dogovorjeni način prenehanja pogodbenega razmerja. Prenehanje tega razmerja naj bi bilo prisilne narave, ker je odkup koncesije predviden že v koncesijskem aktu, ki je enostransko in oblastveno določil elemente koncesijskega razmerja. Tako naj bi umestitev možnosti odkupa koncesije v koncesijsko pogodbo ne pomenila vzajemne pogodbene volje obeh pogodbenih strank, temveč le prepis zakonske določbe 43. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS), ki ureja možnost odkupa koncesije. Zato meni, da gre za smiselno primerljivo situacijo odvzema koncesije, ki jo ureja 44. člen ZGJS in da ima izpodbijani akt občinske uprave naravo upravnega akta.

11Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, obravnavana koncesija z upravno odločbo o izboru koncesionarja z dne 7. 12. 2010 ni bila podeljena pritožnici, temveč družbi W., Nemčija. Ta je s toženko 14. 9. 2011 tudi sklenila koncesijsko pogodbo, pritožnica pa je h tej pogodbi pristopila šele z aneksom. Že zato pritožnica sodnega varstva v upravnem sporu ne more utemeljevati s sklicevanjem na oblastveno naravo koncesijskega akta kot podlage za sklenitev koncesijske pogodbe.

12Stališče, za kakršnega se zavzema pritožnica, tudi sicer ne izhaja iz določb ZGJS, ki ureja obvezne javne gospodarske službe. V obravnavanem primeru se odločitev tožene stranke (koncendentke) nanaša na odkup koncesije, ki ga ureja ZGJS v 43. členu. Iz določb tega člena ne izhaja, da bi nesodelovanje koncesionarja pri sprejemanju koncesijskega akta, ki določa možnost odkupa, pomenilo, da gre za prisilni odkup, za katerega se po tretjem odstavku 43. člena ZGJS uporabljajo določbe predpisov, ki urejajo razlastitev. Prisilen odkup je namreč opredeljen kot izjema od odkupa koncesije po drugem odstavku istega člena, ta pa je možen, če je izrecno predviden v koncesijskem aktu ali v koncesijski pogodbi, s katero se določijo tudi način, obseg in pogoji odkupa.

13Posebnost koncesijskega razmerja, na kar se sklicuje pritožnica, je res njegova dvojna narava: po eni strani gre za pogodbo obligacijskega prava, torej zasebnopravno razmerje; po drugi strani pa koncedent nastopa ne le kot pogodbena stranka, temveč tudi kot oblast, torej ex iure imperii, in gre za upravno-pravno razmerje. Glede na takšno naravo je torej na koncedentu kot oblastnem organu breme, da sprejme ustrezen koncesijski akt, na podlagi katerega bo uspešno uveljavil javni interes; ta akt tudi definira koncesijsko pogodbo oziroma vsebino razmerja med strankama.¹ Koncesijsko razmerje pa praviloma nastane s sklenitvijo koncesijske pogodbe. Ta je sicer sklenjena na podlagi koncesijskega akta, tj. z upoštevanem njegovih kogentnih določb, vendar to ne pomeni, da ima izpolnjevanje obveznosti po tej pogodbi ali uveljavljanje drugih pogodbenih določil (kot npr. možnost odkupa koncesije) pravno naravo upravnega odločanja,² ali da gre pri uveljavljanju odkupa koncesije za situacijo, ki naj bi bila primerljiva z odvzemom koncesije po 44. členu ZGJS.

14Ker gre v obravnavanem primeru za pogodbeno predviden odkup koncesije, je spor o izpolnjevanju pogojev za ta odkup spor o izvajanju tega pogodbenega določila ne glede na to, da je možnost odkupa sama po sebi predvidena za potrebe javnega interesa že v koncesijskem aktu. Tudi sklenitev koncesijske pogodbe, tako kot vsake druge obligacijske pogodbe, predpostavlja soglasje volj obeh pogodbenih strank, torej tudi koncesionarjeve. Zato je spor o tem, ali ima koncendentova odločitev podlago v pogodbenih določilih, spor iz pogodbenega razmerja, tudi če gre za vprašanje veljavnosti pogodbenega določila zaradi napake volje ene izmed strank (kar po vsebini zatrjuje pritožnica z navajanjem prisilne narave pogodbenega določila o koncendetovi pravici do odkupa koncesije). Za reševanje teh sporov pa je, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, pristojno sodišče splošne pristojnosti.³ Tako pristojnost za reševanje sporov pri izvajanju koncesijske pogodbe določa tudi 40. člen ZGJS.

15Sodišče prve stopnje je torej upoštevaje pogodbeno določilo o možnosti odkupa, ki ga ureja tudi ZGJS, odločitev toženke pravilno opredelilo kot akt poslovanja. Pri tem je pojasnilo tudi, da na pravno naravo izpodbijane odločitve toženke ne morejo vplivati dejstva, da se je toženka pri izdaji izpodbijanega akta sklicevala na procesne določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), da je pritožnici omogočila vložitev pritožbe, da je o njej odločal župan, ki je v svojem aktu navedel tudi pravni pouk z možnostjo vložitve tožbe v upravnem sporu in da je izdajo upravne odločbe o tem predvidel občinski odlok. Toženka je v obravnavanem primeru kot pogodbena stranka (koncedent) svojo voljo za odkup koncesije sicer izrazila v formalno napačni obliki odločbe, a kot pritožnica sama pravilno meni, napačna označitev ne škoduje. Vrhovno sodišče pa je že sprejelo tudi stališče, da pravni pouk stranki sicer ne sme biti v škodo, vendar pa ji ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom.⁴

16V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje res ni izrecno zavrnilo pritožničinega naziranja, da gre za odvzem koncesije po 44. členu ZGJS oziroma za prisilni odkup po tretjem odstavku 43. člena tega zakona, vendar pa je iz razlogov, s katerimi je utemeljilo svojo odločitev, jasno razvidno, zakaj je štelo, da pritožnica uveljavlja sodno varstvo glede izvajanja pogodbenega določila. Po naravi stvari je torej s tem zavrnilo pritožničino mnenje, da gre za odvzem koncesije oziroma za prisilni odkup. Po navedenem torej ne gre za to, da se sodišče prve stopnje ne bi opredelilo do pritožničinih navedb glede pravne narave pogodbenega določila o možnosti odkupa, temveč za njeno nestrinjanje z razlogi, s katerimi je sodišče utemeljilo svoje stališče, da s tožbo ne izpodbija upravnega akta oziroma akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Zgolj nestrinjanje z razlogi pa samo po sebi ne utemeljuje očitka o bistveni kršitvi določb postopka in pravic iz 14. in 22. člena Ustave.

17Pravilno je torej stališče sodišča prve stopnje o zavrženju pritožničine tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ker pritožnica s tožbo ni izpodbijala upravne odločbe o izboru koncesionarja in ker spor iz pogodbenega razmerja ni v pristojnosti upravnega sodišča, zavrženje tožbe tudi iz razloga po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (pomanjkanje aktivne legitimacije za tožbo) ni pravilna, vendar ta nepravilnost ni vplivala na zakonitost odločitve o zavrženju tožbe na prej omenjeni podlagi. Zato tudi pritožbeni razlogi ne morejo vplivati na drugačno odločitev sodišča v tej zadevi.

18Glede na pritožbene navedbe v zvezi s stroški upravnega spora pa Vrhovno sodišče pojasnjuje še, da je sodišče prve stopnje o stroških postopka pravilno odločilo glede na uspeh strank v postopku in so zato neutemeljene pritožbene navedbe, da je toženka zaradi vodenja postopka po določbah ZUP in napačnega pravnega pouka v izpodbijani odločbi, dolžna kriti pritožničine stroške postopka na prvi stopnji. Zahtevek za povrnitev morebitne škode, ki ji je nastala zaradi napačnih pravnih poukov v izpodbijani odločbi in odločbi toženkinega župana, pa pritožnica lahko uveljavlja v pravdnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

19Vrhovno sodišče je pritožničino pritožbo zoper I. in III. točko izpodbijanega sklepa kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1.

K II. in III. točki izreka

20Pritožnica s pritožbo ni uspela, zato sama krije svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

21Vrhovno sodišče je na podlagi prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 toženi stranki priznalo stroške odgovora na pritožbo, ki jih je odmerilo na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT). Ker gre za neocenljivo zadevo, je treba toženi stranki za njen odgovor na pritožbo priznati 625 točk oziroma 375,00 EUR (4. točka tarifne številke 30) in 7,50 EUR materialnih stroškov (tretji odstavek 11. člena OT), oboje povečano za 22 % DDV, skupaj torej 466,65 EUR.

¹ Tako Vrhovno sodišče tudi v sodbi III Ips 20/2019 z dne 24. 9. 2019.
² Glej npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 657/2011 z dne 28. 3. 2012, I Up 1517/2006 z dne 11. 9. 2008 in I Up 655/2004 z dne 28. 6. 2006.
³ Glej npr. sodbi Vrhovnega sodišča III Ips 96/2007 z dne 25. 2. 2008 in III Ips 20/2019 z dne 24. 9. 2019.
⁴ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017. Prim. tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 165/2018 z dne 19. 6. 2018.