VSRS Sklep X Ips 24/2018

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1854/2017-42 z dne 22. 1. 2017 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Dosedanji tek postopka

1Tožeča stranka je na okrožno sodišče vložila tožbo zoper toženo stranko, s katero je zahtevala, da ji tožena stranka predloži vse identifikacijske podatke o prejemnikih nakazil, ki so bila storjena v breme določenega transakcijskega računa, s katerim je razpolagala dolžnica tožeče stranke (v nadaljevanju dolžnica). Navajala je, da ima pravnomočen in izvršljiv sklep o izvršbi, na podlagi katerega bi ji morala dolžnica plačati tam naveden znesek, dolžnica pa je še pred pravnomočnostjo sklepa o izvršbi prenakazala denar s svojega računa na račun neznane tretje osebe, kmalu zatem pa je umrla. Okrožno sodišče je s sklepom z dne 4. 7. 2016 tožbo zavrglo z nosilnim argumentom, da stranki nista v nobenem civilnopravnem razmerju. Po pritožbi tožeče stranke je višje sodišče dne 21. 12. 2016 pritožbi ugodilo in sklep razveljavilo ter zadevo vrnilo, češ da pogoji za zavrženje po 18. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) niso podani. V ponovljenem postopku se je okrožno sodišče s sklepom z dne 27. 2. 2017 izreklo za stvarno nepristojno in zadevo odstopilo Upravnemu sodišču. Pri tem se je sklicevalo na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1) ter navedlo, da tu tožeča stranka nastopa kot uporabnik podatkov, tožena stranka pa kot upravljavec podatkov. Pritožbo tožeče stranke zoper ta sklep je višje sodišče zavrnilo in zadeva je bila odstopljena Upravnemu sodišču. Temu posledično je tožeča stranka spremenila tožbo oziroma zahtevek in predlagala, da Upravno sodišče razsodi, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki predložiti vse identifikacijske podatke o prejemnikih nakazil, s katerimi razpolaga in sicer za tam navedene transakcije v breme tam navedenega transakcijskega računa oziroma podredno, da Upravno sodišče dopise (s tam navedenimi oznakami) z dne 26. 4. 2014, 8. 7. 2015, 29. 7. 2015, 2. 9. 2015 in 26. 11. 2015 odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

2Upravno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbi tožeče stranke ugodilo tako, da je dopis, št. 4487/B.XXX-3/83 z dne 26. 11. 2015, odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. V obrazložitvi je med drugim navedlo, da dejavnost bank predstavlja opravljanje javne službe ter da bi o zahtevku tožeče stranke tožena stranka morala izdati odločbo v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ne odgovoriti z dopisom, zato ji je zadevo vrnilo ter ji naložilo izdajo upravne odločbe v skladu s 3. členom ZUP. Pojasnilo je, da je opravljanje bančnih storitev javna služba, ki jo lahko opravljajo le točno določene pravne osebe po tem, ko dobijo dovoljenje Banke Slovenije. Kot izvajalec javne službe pa je zato tožena stranka dolžna v primeru, kot je obravnavani, ko gre za odločanje o posredovanju osebnih podatkov, za katere je zaprosil uporabnik od upravljavca, postopati v skladu z določili ZUP, kar pomeni, da bi morala po tem, ko je prejela zahtevek tožeče stranke, o tem izdati akt v obliki odločbe z vsemi predpisanimi sestavinami in ne zgolj odločiti z dopisom.

3Na predlog tožene stranke je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 6/2018-3 z dne 18. 4. 2018 dopustilo revizijo glede vprašanja: "Ali banke in hranilnice s tem, ko jim Banka Slovenije podeli dovoljenje za opravljanje bančnih in finančnih storitev na območju Republike Slovenije, pridobijo lastnost izvajalca javne službe ter s tem obveznost odločanja po upravnem postopku v vseh primerih, kadar odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev?"

4Zoper sodbo sodišča prve stopnje je tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) v skladu z navedenim sklepom vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču je predlagala, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo tožeče stranke zavrne oziroma podredno, da izpodbijano sodbo razveljavi ter vrne zadevo v novo sojenje pristojnemu sodišču, tožeči stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Poudarila je, da ni organ, ki bi skladno z veljavno zakonodajo moral odločati po pravilih ZUP, da se bančne in finančne storitve ne izvajajo kot javna služba, saj noben zakon ne določa, da so banke in hranilnice izvajalci javnih služb oziroma, da opravljajo javne službe bančnih in finančnih storitev ter da dovoljenje Banke Slovenije za opravljanje bančnih in finančnih storitev ne pomeni, da banka s tem pridobi lastnost subjekta, ki izvaja javno službo, temveč gre za dovoljenje banki za opravljanje bančnih in finančnih storitev v skladu z Zakonom o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-2). Ker revidentka ni niti s področnimi zakoni niti s katerimikoli drugimi določena za izvajalca javne službe, je sodišče napačno uporabilo materialno pravo, napačno je interpretiralo tudi tretji odstavek 3. člena ZUP ter posledično revidentko neutemeljeno opredelilo kot izvajalca javnih služb. Revidentki je bila tako naložena izdaja odločbe, za katero ni zakonske podlage.

5Tožeča stranka na revizijo ni odgovorila.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Za presojo utemeljenosti revizije so zato relevantne dejanske in pravne ugotovitve, vezane na pravno vprašanje, glede katerega je bila revizija dopuščena.

8V obravnavani zadevi je tožeča stranka v tožbi navajala, da ima zoper svojo dolžnico pravnomočen in izvršljiv sklep o izvršbi okrajnega sodišča, s katerim je sodišče dolžnici naložilo, da mora tožeči stranki plačati skupaj 227.217,84 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Dolžnica tožeče stranke je pred izdajo sklepa o izvršbi denarna sredstva, s katerimi je razpolagala in bi zadostovala za poplačilo terjatev tožeče stranke, prenakazala s svojega računa na račun neznane tretje osebe, kar je razvidno z izpiska prometa transakcijskega računa dolžnice. Kmalu zatem je dolžnica umrla, njena skromna zapuščina pa tudi zaradi predhodnih razpolaganj ne zadošča za poplačilo pravnomočno priznane terjatve tožeče stranke. Tožeča stranka je zato od revidentke večkrat poskušala pridobiti identifikacijske podatke tretjih oseb, v korist katerih je dolžnica pred svojo smrtjo razpolagala, pri čemer se je sklicevala na ustrezna določila Zakona o izvršbi in zavarovanju. Revidentka je vse prošnje zavrnila ter se pri tem sklicevala na ZVOP-1. Zato je tožeča stranka najprej pred okrožnim sodiščem, nato pa pred upravnim sodiščem zahtevala, naj sodišče revidentki naloži, da je dolžna predložiti vse identifikacijske podatke o tretjih osebah - prejemnikih nakazil, s katerimi revidentka razpolaga.

9Sodišče prve stopnje je tožbi ugodilo in v izpodbijani sodbi pojasnilo, da se ne strinja z revidentkinim stališčem, da ni organ, ki bi skladno z veljavno zakonodajo morala odločati po pravilih ZUP. Po pravilih ZUP¹ namreč ne odločajo samo upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ampak skladno s tretjim odstavkom 3. člena ZUP tudi izvajalci javnih služb, kadar odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev. V obravnavanem primeru gre za odločanje o posredovanju osebnih podatkov, za katere je zaprosil uporabnik², to je tožeča stranka, od upravljavca³, to je revidentka, in tako gre za odločanje na podlagi 22. člena ZVOP-1⁴. Po mnenju Upravnega sodišča dejavnost banke predstavlja opravljanje javne službe bančnih in finančnih storitev, saj tovrstne storitve lahko opravljajo le točno določeni subjekti po tem, ko pridobijo dovoljenje za opravljanje teh storitev v skladu z ZBan-2 in Uredbo EU št. 1024/2013 (drugi odstavek 30. člena ZBan-2⁵). Kot določa drugi odstavek 97. člena ZBan-2⁶ lahko banka začne opravljati finančne storitve in dodatne finančne storitve na območju Republike Slovenije, ko pridobi dovoljenje Banke Slovenije za opravljanje teh storitev v skladu s tem zakonom. Na podlagi teh določb Upravno sodišče ocenjuje, da je opravljanje bančnih storitev javna služba, ki jo lahko opravljajo le točno določene pravne osebe po tem, ko dobijo dovoljenje Banke Slovenije. Kot izvajalec javne službe je zato revidentka dolžna, v primeru kot je obravnavani, postopati v skladu z ZUP, kar pomeni, da bi morala po tem, ko je prejela zahtevek tožeče stranke, o tem izdati akt v obliki odločbe z vsemi predpisanimi sestavinami in ne odločiti zgolj z dopisom.

10V obravnavani zadevi je torej bistveno vprašanje, ki ga je ob dopustitvi revizije obravnavalo Vrhovno sodišče, to je, ali je banka izvajalec javne službe in v zvezi s tem nosilec javnih pooblastil in s tem zavezana za odločanje in uporabo ZUP.

11Po presoji Vrhovnega sodišča določbe ZBan-2, predvsem niti drugi odstavek 97. člena, na katerega se sklicuje Upravno sodišče v izpodbijani sodbi, ne dajejo podlage za tako stališče, kot ga je sprejelo Upravno sodišče. Navedeni 97. člen ZBan-2 je v poglavju 5.2. Dovoljenje za opravljanje bančnih, finančnih in dodatnih finančnih storitev in ima naslov "dovoljenje za opravljanje storitev". Ta člen (in nadaljnji v tem poglavju) torej, kot utemeljeno navaja revidentka, zgolj določa dovoljenje banki za opravljanje bančnih in finančnih storitev v skladu s tem zakonom (glej opombo 6), ne daje pa podlage za sklepanje, da banka s pridobitvijo dovoljenja za opravljanje teh storitev pridobi lastnost izvajalca javne službe.

12Javne službe so namreč posebej regulirane dejavnosti, ki so organizirane v javnem interesu za zagotavljanje javnih dobrin ali storitev na državni ali lokalni ravni. Osnovne značilnosti javnih služb so: dolžnost zagotavljanja izvajanja javnih služb s strani države ali lokalnih skupnosti; zagotavljanje v javnem interesu; javne dobrine (javno blago in storitve) so dostopne vsem pod enakimi pogoji; cene so regulirane in dobiček ni primarni namen; običajno gre za pravni ali dejanski monopol, kar pomeni, da se izvaja po posebnem javnopravnem režimu in je zato treba skrbeti za vzpostavitev ravnotežja med javnim interesom in nastopanjem na trgu. Zakon mora zato določeno dejavnost izrecno opredeliti kot javno službo, pri tem pa urediti tudi poseben pravni režim njenega opravljanja, ki ga lahko dopolnjujejo v določenem delu tudi podzakonski predpisi (npr. odloki občin). Preko javnih služb se opravljajo negospodarske dejavnosti (npr. šolstvo, zdravstvo, socialno varstvo, šport, kultura itd.), večinoma v obliki javnih zavodov, in gospodarske dejavnosti (energetika, komunalno in vodno gospodarstvo, varovanje okolja itd.), ki se izvajajo preko gospodarskih javnih služb. Glede na navedeno pa je razvidno, da je sicer opravljanje bančnih storitev pravno urejena dejavnost, vendar pa je ne ZBan-2 ne drug zakon ne opredeljuje kot javno službo, niti ne ureja posebnih ali izključnih pravic za njeno izvrševanje ter drugih pravil, ki bi jo glede na navedeno uvrščali med tako regulirane dejavnosti v javnem interesu. Zato je opravljanje bančnih storitev dejavnost, ki se opravlja na trgu v okviru uresničevanja svobodne gospodarske pobude, izvajalci te dejavnosti (banke) pa niso izvajalci javnih služb.

13Ob tem Vrhovno sodišče še nadalje pojasnjuje, da so izvajalci javnih služb dolžni izdajati upravne odločbe v upravnem postopku v skladu z ZUP le, če je to v zakonu, ki ureja javno službo, izrecno določeno. V takem primeru je izvajalcem javnih služb namreč podeljeno javno pooblastilo, da o pravicah ali obveznostih fizičnih ali pravnih oseb (uporabnikov storitev) odločajo na podlagi javnega pooblastila in da za ta namen izdajajo upravne odločbe (2. člen ZUP). Za izvajalce javnih služb je zato predvidena (subsidiarna) uporaba ZUP takrat, ko na podlagi javnega pooblastila odločajo o pravicah in obveznostih uporabnikov njihovih storitev, če je o tem treba odločiti kot o upravni zadevi (2. člen v povezavi s tretjim odstavkom 3. člena ZUP). Sicer pa so dolžni izvajalci javnih služb uporabljati ZUP le smiselno, če iz zakona izhaja, da obstaja potreba, da navedeni neoblastveni subjekti odločajo o zakonsko določenih pravicah ali obveznostih, pa navedena vprašanja postopka niso urejena drugače (torej ne gre za upravno zadevo, temveč za javnopravno stvar, 4. člen ZUP).

14Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča ni mogoče pritrditi stališču izpodbijane sodbe, da dejavnost banke predstavlja opravljanje javne službe bančnih in finančnih storitev, saj da tovrstne storitve lahko opravljajo le točno določeni subjekti po tem, ko pridobijo dovoljenje za opravljanje teh storitev oziroma da je opravljanje bančnih storitev javna služba, ki jo lahko opravljajo le točno določene pravne osebe po tem, ko dobijo dovoljenje Banke Slovenije. Posledično banke tudi niso zavezane odločati po upravnem postopku, torej izdajati odločb z vsemi sestavinami v skladu z ZUP.

15Vrhovno sodišče prav tako poudarja, da ZVOP-1 tudi sicer ne daje pravne podlage, da bi zasebnopravni subjekti (upravljavci osebnih podatkov) odločali o prošnjah oziroma zahtevah za posredovanje osebnih podatkov z upravnimi odločbami na podlagi ZUP.

16Razlaga materialnega prava, kot jo je sprejelo sodišče v izpodbijani sodbi, je napačna. Predvsem pa je po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje zaradi take razlage bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu, saj je napačno presodilo, da gre za upravni akt, zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ter 2. in 36. členom ZUS-1), v katerem bo sodišče moralo najprej opraviti predhodni preizkus tožbe. Pri tem bo moralo upoštevati, da 34. člen ZVOP-1 (ki med drugim tudi napotuje na upravni spor) ni pravna podlaga za odločanje v tej zadevi, saj iz določbe izhaja, da se nanaša samo na oblastvena dejanja oziroma da varuje pravice posameznikov v razmerju do nosilcev oblasti⁷ in ne v zasebnopravnih sporih. Kot že obrazloženo pa tudi ni podlage za sprejem pristojnosti po ZUS-1, kot da gre za upravni akt (tudi sicer ZVOP-1 ne nalaga izdajanja odločb po ZUP).

K II. točki izreka

17Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom z 22. člena ZUS-1 pridrži za končno odločbo.

Glasovanje

18Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Prvi odstavek 1. člena ZUP določa: Po tem zakonu morajo postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank.
² V skladu z 8. točko 6. člena ZVOP-1 je uporabnik osebnih podatkov fizična ali pravna oseba ali druga oseba javnega ali zasebnega sektorja, ki se ji posredujejo ali razkrijejo osebni podatki
³ V skladu s 6. točko 6. člena ZVOP-1 je upravljavec osebnih podatkov fizična ali pravna oseba ali druga oseba javnega ali zasebnega sektorja, ki sama ali skupaj z drugimi določa namene in sredstva obdelave osebnih podatkov oziroma oseba, določena z zakonom, ki določa tudi namene in sredstva obdelave.
⁴ Prvi odstavek 22. člena ZVOP-1: Upravljavec osebnih podatkov mora proti plačilu stroškov posredovanja, če zakon ne določa drugače, posredovati osebne podatke uporabnikom osebnih podatkov.
⁵ 30. člen ZBan-2: (1) Banka lahko opravlja bančne storitve, finančne storitve in dodatne finančne storitve. (2) Banka lahko začne opravljati storitve iz prejšnjega odstavka, ko pridobi dovoljenje za opravljanje teh storitev v skladu s tem zakonom in Uredbo (EU) št. 1024/2013. (3) Banka lahko poleg storitev iz prvega odstavka tega člena opravlja tudi pomožne storitve. (4) Pomožne storitve so upravljanje premoženja banke, vodenje zbirk podatkov, vključno z osebnimi podatki, ali opravljanje podobnih poslov, ki se izvajajo kot podpora opravljanju storitev ene ali več kreditnih institucij. (5) Banka ne sme opravljati drugih dejavnosti in storitev, razen storitev iz prvega in tretjega odstavka tega člena.
⁶ 97. člen ZBan-2: (1) Družba s sedežem v Republiki Sloveniji lahko začne opravljati bančne storitve na območju Republike Slovenije, ko pridobi dovoljenje Evropske centralne banke za opravljanje bančnih storitev v skladu s tem zakonom in Uredbo (EU) št. 1024/2013. (2) Banka lahko začne opravljati finančne storitve in dodatne finančne storitve na območju Republike Slovenije, ko pridobi dovoljenje Banke Slovenije za opravljanje teh storitev v skladu s tem zakonom. (3) Ne glede na prejšnji odstavek sme banka opravljati dodatne finančne storitve iz 5. točke prvega odstavka 6. člena tega zakona in pomožne storitve, če o tem predhodno obvesti Banko Slovenije. (4) Banka obvestilu iz prejšnjega odstavka priloži poslovni načrt za prva tri leta poslovanja, ki mora obsegati tudi: 1. podrobnejši opis storitev, ki jih namerava banka opravljati, 2. opis ureditve notranjega upravljanja iz 128. člena tega zakona v zvezi s storitvami iz prejšnjega odstavka.
⁷ Glej sodbo in sklep VSRS I Up 167/2017 z dne 5. 3. 2019.