VSRS Sklep X Ips 4/2019

Reviziji se ugodi, I. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1333/2016-15 z dne 14. 12. 2017 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

1Sodišče prve stopnje je s I. točko izreka sodbe in sklepa za nično izreklo 2. točko odločbe Ministrstva za okolje in prostor, št. 35105-35/2010/76 z dne 9. 8. 2016, s katero je bilo družbi E., d. o. o., Ljubljana, to je stranki z interesom v tem upravnem sporu, v obnovljenem postopku izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo daljnovoda na tam navedenih zemljiščih. Pojasnilo je, da je bilo z odločbo, izdano v obnovljenem postopku, prvotno gradbeno dovoljenje razveljavljeno (1. točka izreka odločbe). Ker zoper ta del odločbe pritožba ni bila vložena, je odločba v tem delu pravnomočna, s tem pa je pravnomočno končan tudi postopek in je bilo o zahtevi stranke za izdajo gradbenega dovoljenja odločeno. Meni, da organ zato ni mogel v okviru tega postopka odločati o (že odločeni) zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja in je zato druga točka izreka odločbe izdane v obnovljenem postopku, s katero je bilo brez zahteve stranke izdano gradbeno dovoljenje nična iz razloga po 4. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Dodaja, da je ta točka izreka odločbe nična tudi iz razloga 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, saj je njen izrek tak, da je ni mogoče izvršiti.

2Na predlog stranke z interesom je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 145/2018 z dne 7. 11. 2018 dopustilo revizijo glede vprašanj:

"Ali posega v pravico do pravnega sredstva vlagatelja zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja stališče, da je odločitev o razveljavitvi gradbenega dovoljenja v obnovljenem postopku tudi odločitev o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja in da se zato v istem postopku izdano gradbeno dovoljenje izreče za nično?" in

"Ali stališče o ničnosti gradbenega dovoljenja, izdanega v obnovljenem postopku, zaradi njegove neizvršljivosti odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča?"

3Zoper sklep Upravnega sodišča (I. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa) je stranka z interesom (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, v kateri uveljavlja revizijska razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava (prvi odstavek 85. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). V reviziji navaja, da Upravno sodišče s stališčem, na katerem temelji ugotovitev ničnosti 2. točke izreka upravnega akta iz razloga po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP jemlje pravico do pravnega sredstva zoper 1. točko izreka o razveljavitvi prej izdanega dovoljenja. Pojasnjuje, da ob odločitvi upravnega organa, da zoper 1. točko izreka o razveljavitvi dela gradbenega dovoljenja ni imela pravnega interesa, ker je upravni organ skladno z določbo 270. člena ZUP z 2. točko izreka ta razveljavljeni del nadomestil z novim gradbenim dovoljenjem. Opozarja, da upravni organ s 1. točko izreka ni zavrnil ali zavrgel njene zahteve za izdajo dovoljenja, ki jo je vložil 28. 5. 2010 in tekom postopka večkrat dopolnjeval, kar kaže na to, da je pri njej ves čas vztrajal. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča iz sodbe I Up 206/2005, po katerem lahko tožnik nov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja uveljavlja le, če bi bil upravni postopek za izdajo tega dovoljenja ustavljen na podlagi umika prvotne zahteve. Poleg tega meni, da bi vložitev nove zahteve za izdaja gradbenega dovoljenja privedla do brezizhodne situacije, saj bi upravni organ o njej, kljub temu, da je objekt že zgrajen, moral odločati po novi, bistveno spremenjeni zakonodaji. Ugotovitvi ničnosti iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP očita nejasnost, saj Upravno sodišče stališča, da je izrek odločbe tak, da ga ni mogoče izvršiti, ni pojasnilo, iz vseh obrazložitev preteklih odločb pa izhaja, da je gradbeno dovoljenje že izvršeno in pridobljeno uporabno dovoljenje. V zvezi s tem opozarja na stališče Vrhovnega sodišča iz sodbe I Up 206/2004, po katerem tega ničnostnega razloga ni mogoče uveljavljati po izvedeni gradnji. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ugodi reviziji in nadomesti sklep iz I. točke izreka izpodbijane sodbe in sklepa tako, da tožničino tožbo v delu, ki se nanaša na izdajo dopolnilnega gradbenega dovoljenja, zavrne, podrejeno, naj razveljavi izpodbijani sklep in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno sojenje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov v višini sodnih taks.

4Tožnica v odgovoru na revizijo meni, da bi stranka z interesom lahko vložila upravni spor zoper sporno odločbo o razveljavitvi gradbenega dovoljenja, saj bi lahko uveljavljala, da bi moral upravni organ pustiti gradbeno dovoljenje v veljavi. Pojasnjuje, da je bilo prvotno gradbeno dovoljenje nezakonito in zakaj se ni strinjala s spremenjeno podlago, s katero je revidentka v obnovljenem postopku izkazovala pravico graditi. Zato meni, da upravni organ ne bi smel izdati novega gradbenega dovoljenja. Izpodbijana odločitev Upravnega sodišča naj bi bila pravilna tudi zato, ker 2. točka izreka upravne odločbe ne vsebuje vseh sestavin, ki jih je določal tedaj veljavni Zakon o graditvi objektov (ZGO-1). Predpisane sestavine gradbenega dovoljenja pa mora odločba vsebovati ne glede na to, da je objekt, na katerega se gradbeno dovoljenje nanaša, že zgrajen. Ugovarja stališču, da izpodbijana odločitev odstopa od sodne prakse, saj meni, da se revidentka sklicuje na sodbi Vrhovnega sodišča, ki nista bili izdani v primerljivih zadevah. Vrhovnemu sodišču predlaga zavrnitev revizije.

5Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6Revizija je utemeljena.

7Predmet tega upravnega spora je odločba, ki jo je upravni organ izdal v obnovljenem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki se je nanašal na dve tožničini parceli. Ker je bilo ugotovljeno, da investitor (revident) v času izdaje gradbenega dovoljenja ni izkazal pravice graditi na teh parcelah, je upravni organ s 1. točko izreka v tem delu gradbeno dovoljenje razveljavil. Ker pa je v obnovljenem postopku ugotovil, da investitor, zaradi izdaje razlastitvene odločbe, izkazuje pravico graditi, je z 2. točko izreka izdal dopolnilno gradbeno dovoljenje za gradnjo na teh zemljiščih.

8Upravno sodišče je ugotovilo ničnost 2. točke izreka iz dveh razlogov, ker naj bi jo upravni organ izdal brez zahteve stranke (4. točka prvega odstavka 279. člena ZUP) in ker naj je ne bi bilo mogoče izvršiti (3. točka prvega odstavka istega člena).

Glede ničnosti iz razloga po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP

9Stališče Upravnega sodišča, na katerem temelji ugotovitev ničnosti iz razloga po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, temelji na ugotovitvi, da je upravni organ o izdaji gradbenega dovoljenja na tožničinih zemljiščih odločal brez revidentove zahteve, saj je odločitev o razveljavitvi gradbenega dovoljenja v tem delu postala pravnomočna, ker zoper 1. točko izreka tožba ni bila vložena. S tem naj bi bilo o zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja pravnomočno odločeno, revidentka pa nove zahteve ni vložila.

10Po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki jo je organ izdal brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Ni torej nična vsaka odločba, ki jo upravni organ (v zadevah, v katerih upravni organ začne postopek in odloča na podlagi zahteve stranke) izda brez zahteve stranke. Da se taka odločba izreče za nično, je treba ugotoviti še, da stranka pozneje v to izrecno ali molče ni privolila. Do te pravno odločilne okoliščine se Upravno sodišče ni opredelilo, glede na revidentkin odgovor na tožbo pa ni videti, da bi imelo podlago za tako sklepanje, tudi če bi bila pravilna ugotovitev, da je upravni organ v obnovljenem postopku izdal gradbeno dovoljenje brez revidentkine zahteve. Pa tudi to slednje ne drži.

11V zvezi s tem Vrhovno sodišče najprej pritrjuje revizijskemu stališču, da v času odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja na tožničinih zemljiščih odločitev o razveljavitvi prej izdanega gradbenega dovoljenja za to gradnjo še ni bila pravnomočna. Tudi če bi bila, to po presoji Vrhovnega sodišča ne bi moglo povzročiti ničnosti nove odločitve o izdaji gradbenega dovoljenja. V obravnavanem primeru je bilo s 1. točko izreka odločeno le, da se prejšnja odločitev o dovoljenosti gradnje (o kateri je bilo odločeno na podlagi revidentkine zahteve) razveljavi, ker je bila izdana, ne da bi bili izpolnjeni vsi pogoji za to. Pravnomočnost odločitve o odpravi ali razveljavitvi prej izdane odločbe, ki jo upravni organ izda v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi, pa ne pomeni, da je bilo s tem dokončno odločeno o revidentkini vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja na spornih zemljiščih. Res je pravni učinek razveljavitve upravne odločbe (za kar gre v obravnavanem primeru) drugačen od pravnega učinka odprave (281. člen ZUP),¹ saj odprava odločbe učinkuje za nazaj, razveljavitev pa za naprej. Vendar gre pri tem le za usodo in materialnopravne učinke prejšnje odločbe,² ti učinki pa ne pomenijo, da je bilo o zahtevi stranke odločeno. Tudi razveljavitev odločbe vrača obnovljeni postopek v fazo, ko še ni bila izdana odločba, tj. do procesnega položaja, v katerem mora pristojni upravni organ, če stranka zahteve sama ne umakne, o njej odločiti ponovno, bodisi jo zavreči ali zavrniti, bodisi ji ugoditi in razveljavljeno oziroma odpravljeno odločbo nadomestiti z novo.

12Tako odločanje v obnovljenem postopku jasno predvideva tudi prvi odstavek 270. člen ZUP, ki določa, da pristojni organ v obnovljenem postopku izda odločbo o zadevi, ki je bila predmet postopka, z njo pa lahko pusti prejšnjo odločbo, ki je bila predmet obnove, v veljavi, ali pa jo odpravi ali razveljavi in nadomesti z novo. Na tej podlagi je torej upravni organ odločil ne le s 1. točko (razveljavitev prejšnje odločbe), temveč tudi z 2. točko izreka, s katero je odločil o revidentkini zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja na tožničinih zemljiščih.³ Ničnostni razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP torej ni obstajal tudi zato, ker odločitev o razveljavitvi dela gradbenega dovoljenja še ne pomeni, da je bilo o tem delu zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja odločeno. Razveljavitev pravnomočnega gradbenega dovoljenja zaradi ugotovljene nezakonitosti je, kot je bilo prej pojasnjeno, povzročila, da je bil upravni organ o zahtevi za izdajo tega dovoljenja dolžan ponovno odločati.

13Glede na tožničine navedbe v odgovoru na revizijo, Vrhovno sodišče pojasnjuje še, da je odločba, za katero je ugotovljena ničnost, nična že ob njeni izdaji in to ne postane naknadno. Zato je zmotno tudi tožničino stališče, da je nastala procesna situacija (tj. pravnomočnost 1. točke izreka, zaradi katere naj bi bila nična 2. točka izreka) posledica revidentkinega neskrbnega ravnanja. Vprašanje, ali je upravni organ v obnovljenem postopku imel podlago za izdajo novega gradbenega dovoljenja (ker naj bi šlo za spremembo, v katero tožnica ni privolila) na podlagi že vložene zahteve, ali bi moral to zahtevo zavrniti, pa je predmet vsebinske presoje, ki je Upravno sodišče še ni opravilo.

14Ker torej razveljavitev prej izdane odločbe v obnovljenem postopku sama po sebi še ne pomeni tudi odločitve o vloženi zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, izrek ničnosti ponovne odločitve o izdaji takega dovoljenja iz razloga po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, revidentki neupravičeno onemogoča pravico uveljavljati, da so pogoji za izdajo dovoljenja, kot ga je zahtevala, izpolnjeni. Tako presojo sicer onemogoča vsaka ugotovitev ničnosti v upravnem sporu, ki je posledica dolžnosti sodišča, da nanjo pazi po uradni dolžnosti. Zato pa je pomembno, da je ta odločitev pravilna in zakonita ter da za stranke ne pomeni odločitve presenečenja (slednjega revizija ne izpostavlja).

15Očitno napačno stališče, da je odločitev o izdaji gradbenega dovoljenja v obnovljenem postopku nična že zato, ker je predhodno gradbeno dovoljenje razveljavljeno, pa privede do procesne situacije, v kateri nezakonito izostane presoja, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja po pravilih, ki veljajo za obnovljene postopke. Tožnik, tj. stranski udeleženec v upravnem postopku, ki gradnji nasprotuje, bi po takem stališču uspel že, če v upravnem postopku doseže razveljavitev prej izdanega gradbenega dovoljenja. Take pravne posledice odločanja v obnovljenem postopku pa ZUP ne določa. Nasprotno, po prvem odstavku 270. člena ZUP se v obnovljenem postopku lahko hkrati odloči o razveljavitvi prejšnje odločbe in nadomestitvi z novo, od stranke pa ni mogoče zahtevati, da vlaga pravna sredstva zoper odločitev o razveljavitvi prejšnje odločbe, če se strinja z odločitvijo, ki prejšnjo nadomešča. Drugačnega načina odločanja v obnovljenem postopku določbe ZUP ne predvidevajo za primer, ko v upravnem postopku sodeluje stranski udeleženec, ki gradnji nasprotuje. Ta ima zoper novo gradbeno dovoljenje pravico vložiti pritožbo (če gre za dvostopenjski upravni postopek) oziroma tožbo (kot v obravnavanem primeru, ko je šlo za enostopenjski upravni postopek). Zato pa je treba stranki upravnega postopka (v obravnavanem primeru revidentki kot investitorki) v primeru, kot je obravnavani, omogočiti, da svoje pravice in pravne koristi uveljavlja v postopku, v katerem drugi udeleženci uveljavljajo pravna sredstva zoper to odločitev. Če ne, gre za bistveno kršitev pravil postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z drugim odstavkom 75. člena ZUS-1. Od stranke namreč ni mogoče zahtevati, da vlaga pravna sredstva zoper odločitev o razveljavitvi prejšnje odločbe, če se strinja z novo odločitvijo, ki prejšnjo nadomešča, pravila postopka pa tako odločanje, tj. razveljavitev prejšnje odločbe in nadomestitev z novo, predvidevajo. Brez vloženega pravnega sredstva zoper razveljavitev prejšnje odločbe in ob stališču, da je s to odločitvijo odločeno o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, ostane stranka upravnega postopka, ki je vložila zahtevo za izdajo dovoljenja, brez možnosti. Naknadno pravno sredstvo zoper odločitev o razveljavitvi gradbenega dovoljenja namreč ni mogoče.

16Odgovor na prvo vprašanje, glede katerega je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo je torej, da je s stališčem, da pomeni odločitev o razveljavitvi gradbenega dovoljenja v obnovljenem postopku tudi odločitev o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja in da se zato v istem postopku izdano gradbeno dovoljenje izreče za nično, nedopustno poseženo v pravico vlagatelja zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, da bi v postopku s pravnimi sredstvi uveljavljal, da so pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja tudi v obnovljenem postopku izpolnjeni.

Glede ničnosti iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP

17Drugo vprašanje, glede katerega je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo se nanaša na zatrjevani odstop od sodne prakse glede ničnostni gradbenega dovoljenja, izdanega v obnovljenem postopku, zaradi njegove neizvršljivosti (ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP).

18Po 3. točki 279. člena ZUP se lahko za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti (pravno ali dejansko). V tožbi in v odgovoru na revizijo zatrjevane pomanjkljivosti izreka gradbenega dovoljenja so sicer lahko razlog za njegovo nezakonitost, za nično iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP pa se lahko izreče le gradbeno dovoljenje, po katerem gradnje sploh ne bi bilo mogoče (v fizičnem smislu, npr. zaradi tehničnih pogojev) izvršiti.⁴ Pri čemer je gradbeno dovoljenje odločba, ki se po stališču ustaljene upravnosodne prakse ne izvršuje v smislu določb ZUP,⁵ temveč učinkuje tako, da investitor pridobi pravico posegati v prostor z gradnjo. Dejansko se torej izvršuje gradnja.

19Kot pravilno povzemata tako revidentka kot tožnica, je Vrhovno sodišče v sodbi I Up 206/2004 odločilo na podlagi stališča, da izvršene odločbe ni mogoče izreči za nično po 3. točki 279. člena ZUP. Takemu stališču je Vrhovno sodišče pritrdilo tudi v sodbi I Up 782/2003 z dne 9. 11. 2006, od njega tudi sedaj ne odstopa.

20Revidentka meni, da izpodbijana sodba v tem delu, tj. z ugotovitvijo ničnosti iz tega razloga, odstopa od navedenega stališča, saj je daljnovod že zgrajen. Tožnica pa v odgovoru na revizijo stališču iz omenjene sodbe Vrhovnega sodišča ne nasprotuje. Meni le, da ni bilo sprejeto v zadevi, ki bi bila primerljiva z obravnavano, saj v slednji ne gre za izvršitev gradbenega dovoljenja, ki je predmet v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe, temveč gradbenega dovoljenja, ki ga je tožena stranka razveljavila. Po presoji Vrhovnega sodišča pa ta primerjava še ne zadošča za zavrnitev tega revizijskega ugovora. Iz izpodbijane sodbe namreč ni razvidno, zakaj se tudi gradbeno dovoljenje, izdano v obnovljenem postopku, ne bi nanašalo na že zgrajen daljnovod. Prav tako niso razvidni razlogi, na podlagi katerih je Upravno sodišče presodilo, da gradnje po gradbenem dovoljenju, izdanem v obnovljenem postopku, ne bi bilo mogoče izvršiti.

21To pomeni, da Vrhovno sodišče ne more presoditi utemeljenost tega revizijskega ugovora, in s tem odgovoriti tudi na revizijsko vprašanje, saj sodba Upravnega sodišča zaradi neobrazloženosti v tem delu tega preizkusa ne omogoča. Gre torej za bistveno kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1.

22Vrhovno sodišče je glede na to, da je ugotovilo bistveno kršitev pravil postopka glede obeh razlogov, na katerih temelji izpodbijani sklep, reviziji ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1), v katerem bo moralo opraviti presojo utemeljenosti tožbenih razlogov.

Glede stroškov revizije

23Revidentka je sicer zahtevala povrnitev stroškov te revizije, vendar le v višini sodnih taks. Vrhovno sodišče o tem zahtevku ni odločalo, saj vračilo morebitnih plačanih sodnih taks na podlagi opombe 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah izvrši sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti.

Glasovanje

24Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ O odločanju v zadevi, ki je predmet obnove postopka glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 449 in 450.
² Primerjaj sodba in sklep Vrhovnega sodišča X Ips 391/2012 z dne 19. 9. 2013.
³ Pri tem se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do vprašanja, ali bi moral upravni organ v primeru, kot je obravnavani, odločbo, ki je predmet obnove postopka, pustiti v veljavi ali zahtevo zavrniti.
⁴ Tako Vrhovno sodišče v sodbi I Up 782/2003 z dne 9. 11. 2006.
⁵ Glej npr. sodba I Up 782/2003 z dne 9. 11. 2006, sklep I Up 730/2002 z dne 13. 12. 2007, sklep I Up 265/2009 z dne 16. 7. 2009).