UPRS Sodba III U 1/2018-8

Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Nova Gorica, Inšpekcijska pisarna Ajdovščina, št. 06122-351/2017-11 z dne 11. 9. 2017, se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

1Z izpodbijano odločbo je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Nova Gorica, Inšpekcijska pisarna Ajdovščina (v nadaljevanju prvostopenjski organ) tožečim strankam naložil, da morajo takoj ustaviti gradnjo stanovanjske stavbe z naslovom ..., stoječe v katastrski občini A., na parc. št. 1936, v katastru stavb označene s št. stavbe 910 (1. točka izreka). Določil jim je, da morajo v 180 dneh po pravnomočnosti te odločbe na svoje stroške odstraniti navedeno stanovanjsko stavbo in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka). Za stavbo iz 1. točke izreka te odločbe je izrekel naslednje prepovedi: prepoved izvedbe komunalnih priključkov na objekte gospodarske infrastrukture; prepoved vpisov in sprememb vpisov v zemljiški knjigi v katastrski občini A., parc. št. 1936; prepoved uporabe stavbe; prepoved prometa stavbe in zemljišča ter prepoved sklenitve kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih in drugih pravnih poslov med živimi (3. točka izreka). Odločil je, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti, odrejenih v 2. točki izreka odločbe, začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (4. točka izreka), določil pa še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da stroškov postopka ni bilo (5. in 6. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ navedel, da je v inšpekcijskem postopku ugotovil, da stoji stanovanjska stavba z naslovom..., širine okrog 12,7 m in dolžine 12,0 m, na parc. št. 1936 k. o. A. in je v katastru stavb označena s št. stavbe 910. Osrednji del stavbe je tlorisne velikosti približno 12 m x 9,6 m (vključno z mansardo) in ima štiri etaže: pritličje, mansardo, prvo klet in drugo klet. Ob vsej južni steni osrednjega dela stavbe je prva klet razširjena proti jugu za 3,1 m (zgrajen prizidek). Na nivoju prve kleti je garaža, na nivoju pritličja pa pohodna terasa, ki služi tudi za dostop do vhodnih vrat, ki so na južni fasadi stavbe. Stavba je grajena na strmem terenu in je delno vkopana. S severne strani so vidne štiri etaže (druga klet, prva klet, pritličje in mansarda), iz južne strani pa sta vidni dve etaži (pritličje in mansarda). Stavba je bila dograjena novembra 1993 in je od tedaj v uporabi. Za gradnjo stavbe so investitorji pridobili lokacijsko dovoljenje Skupščine Občine Idrija, št. 351-297/88 z dne 5. 12. 1988 (na podlagi lokacijske dokumentacije št. 109/88, oktober 1988) in gradbeno dovoljenje Skupščine Občine Idrija, št. 351-297/88 z dne 3. 2. 1989 (na podlagi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD št. 24/64, december 1988)).

3Inšpektor je primerjal izvedeno gradnjo z gradbenim dovoljenjem in glede na gradbeno dovoljenje ugotovil naslednje neskladnosti: stavba ima eno etažo več, saj je pod severnim delom tlorisa stavbe zgrajena druga klet, ki z gradbenim dovoljenjem ni predvidena. Prva klet je po celotni dolžini stavbe razširjena proti jugu za 3,1 m tako, da je zgrajen prizidek tlorisne velikosti približno 3,1 m x 12,0 m. Prva klet je razširjena tudi proti severu za okrog 1,2 m. Četudi gradbeno dovoljenje predvideva v severnem delu prve kleti stebre, ki podpirajo balkon v pritličju, pa je na mestu predvidenih stebrov izvedena fasadna stena.

4Gradbeni inšpektor je preveril in ugotovil, da izvedena gradnja ni skladna z gradnjo, dopuščeno z gradbenim dovoljenjem. Ker je pri obravnavani gradnji neskladna tlorisna velikost in višina stavbe (dodana je druga klet), po presoji inšpektorja take gradnje ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem z odstranitvijo neskladnih delov objekta. Kljub temu, da je bilo za gradnjo stavbe izdano gradbeno dovoljenje, jo je treba obravnavati kot gradnjo nekega drugega objekta, za katero gradbeno dovoljenje ni bilo izdano. Inšpektor je zato po 152. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) izrekel ukrepe kot za nelegalno gradnjo. Tožeče stranke je še opozoril na določbo 148. člena ZGO-1, po kateri se bo v primeru neizpolnitve naloženega inšpekcijskega ukrepa pričel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah in s prisilitvijo.

5Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 35108-92/2015/25 z dne 22. 12. 2017, pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnilo. V obrazložitvi je pritrdilo prvostopenjskemu organu, da so inšpekcijski zavezanci dejansko zgradili povsem drugačen objekt, kot je bil dovoljen z gradbenim dovoljenjem, pri tem pa takega objekta ni mogoče uskladiti s pogoji iz gradbenega dovoljenja, ne da bi se s tem posegalo v njegove konstrukcijske elemente ter tako ogrozilo njegovo trdnost in stabilnost.

6Tožeče stranke se z odločitvijo tožene stranke ne strinjajo in v tožbi navajajo, da tudi ni obrazložena. Izpodbijana odločba temelji na trditvi, da je predmetni objekt zaradi tlorisne velikosti in višine drugačen od objekta iz gradbenega dovoljenja. Iz obrazložitve pa ni razvidno, zakaj naj bi objekt predstavljal nelegalno gradnjo, glede na to, da je inšpektor ugotovil, da tožeče stranke gradnje niso izvedle v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem, kar pa je neskladna gradnja. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, katere dokaze je inšpektor uporabil kot podlago za ugotovitev odločilnih dejstev in zakaj ni upošteval izjav tožečih strank, da je gradnjo mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem. S tem, ko ni upošteval izjav tožečih strank in jih pred izdajo izpodbijane odločbe o tem tudi ni seznanil, jim je kršil pravico do izjave, saj bi tožeče stranke, kolikor bi vedele, da so njihove navedbe nerelevantne in jih inšpekcijski organ ne bo upošteval, predložile druge dokaze. S takšnim ravnanjem je bilo poseženo v njihovo pravico do izjave, ki jo varuje 22. člen Ustave RS in je že iz tega razloga treba izpodbijano odločbo odpraviti.

7Iz izpodbijane odločbe nadalje niso razvidni razlogi, zakaj ni možna sanacija neskladno zgrajenih delov objekta. Iz obrazložitve izhaja, da naj bi do povečanja velikosti objekta prišlo na račun gradnje druge kleti na severni strani, prve kleti na južni strani in prve kleti na severni strani. Inšpektor ni obrazložil, zakaj je štel, da navedenih prostorov ni mogoče odstraniti, tako da bi bili s tako delno odstranitvijo bili izpolnjeni pogoji iz izdanega gradbenega dovoljenja. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, na podlagi česa je inšpektor sklepal, da bi odstranitev spornih prostorov vplivala na stabilnost legalnega dela objekta in bi se s tem onemogočila izvedba ukrepov iz 153. člena ZGO-1. Izpodbijana odločba se zato ne da preizkusiti, kar je kršitev 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V nadaljevanju se tožeče stranke opredeljujejo do posameznega neskladnega dela stavbe ter navajajo dokaze in razloge, iz katerih izhaja, da gre v konkretnem primeru za neskladno in ne za nelegalno gradnjo. Kot je razvidno iz priloženih slik, predstavlja tako imenovana prva klet proti jugu v naravi prostor med glavno cesto in stavbo. Prostor je nastal po tem, ko so zgradili podporni zid, ki je stabiliziral teren proti cesti, po kateri vsakodnevno vozijo močno obremenjeni tovornjaki. Podporni zid pa so naknadno povezali s ploščo in tako pridobili pokrit prostor ter izboljšali varnost mimoidočih, ki bi bila v primeru dvometrske luknje ogrožena. Ta del so zgradili brez ustreznega dovoljenja, in bi ga bilo možno tudi odstraniti. Za tako gradnjo so v času gradnje vedeli vsi pristojni organi in so se s tako gradnjo strinjali. Strinjali so se tudi z izdelavo podpornega zidu v višini 2 m na severni strani hiše. Postavitev tega podpornega zidu je gradbeni nadzornik pogojeval z dejstvom, da je lokacija v bližini hudournika, po katerem ob hudih nalivih teče voda in je v tem delu vedno prisotna vlaga. Iz tega razloga je nastal prostor, ki ni tlakovan in je visok le 2 m ter ga je možno zasuti.

8V nadaljevanju podajajo ugovore glede uporabe 152. člena ZGO-1, za katerega je Ustavno sodišče v odločbi opr. št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe bi dve družini ostali brez lastnega doma. V primeru odstranitve objekta bi to pomenilo nesorazmeren poseg v njihove pravice do spoštovanja doma, toliko bolj, ker iz mnenja strokovne organizacije za projektiranje, ki ga k tožbi prilagajo, izhaja, da je neskladno gradnjo mogoče sanirati.

9Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podalo.

K točki I izreka:

10Tožba je utemeljena.

11Iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa nedvomno izhaja, da predmetna gradnja stoji na parc. št. 1936 k. o. A.. Osrednji del stavbe je tlorisne velikosti približno 12 m x 9,6 m. Kakor izhaja iz izpodbijane odločbe in inšpekcijskega zapisnika, je osrednji del stavbe ob vsej južni strani na nivoju prve kleti razširjen proti jugu za 3,1 m (zgrajen prizidek), na tem prizidku pa je na nivoju pritličja pohodna terasa. Stavba je grajena na strmem terenu in je delno vkopana. S severne strani so vidne štiri etaže: druga klet, prva klet, pritličje in mansarda. Iz gradbenega in lokacijskega dovoljenja je razvidno, da gre pri mansardi za izkoriščeno podstrešje stanovanjske hiše - montažne konstrukcije Jelovica TIP MHS 8-40. Iz navedenega izhaja, da je osrednji del objekta, ki je visoko pritlična stavba (K+P z izkoriščenim podstrešjem) z delno vkopano kletjo, zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem. Med tožečo in toženo stranko je sporna narava: razširitve prve kleti, zgrajene po celotni dolžini stavbe, na južni strani v velikosti približno 3,1 m x 12 m; razširitev prve kleti proti severu za okrog 1,2 m, saj gradbeno dovoljenje predvideva v severnem delu prve kleti stebre, ki podpirajo balkon v pritličju, dejansko pa je na tem mestu namesto predvidenih stebrov izvedena fasadna stena; ter prostor, imenovan v inšpekcijskem zapisniku druga klet, katerega dimenzije iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe ni moč ugotoviti (niti površine niti višine spornega prostora) in je dejansko stanje v tem delu pomanjkljivo ugotovljeno.

12ZGO-1 v prvem odstavku 153. člena opredeljuje neskladno gradnjo kot gradnjo, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem. V primeru neskladne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja, oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja (prvi odstavek 153. člena ZGO-1). Investitor gradnje, ki se je izvajala v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in je za to pristojen gradbeni inšpektor odredil njeno ustavitev, mora za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v enem mesecu po izrečenem ukrepu, z gradnjo pa lahko nadaljuje šele po dokončnosti takega dovoljenja. Če investitor ne zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja v enem mesecu po izrečenem ukrepu, ali če pristojni upravni organ za gradbene zadeve njegovo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrne ali zavrže, odredi pristojni gradbeni inšpektor, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje določeno v gradbenem dovoljenju (drugi odstavek 153. člena ZGO-1). Lastnik objekta oziroma njegovega dela, ki se je uporabljal v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja in je za to pristojen gradbeni inšpektor prepovedal njegovo gradnjo, mora za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v enem mesecu po izrečenem ukrepu, z uporabo takšnega objekta oziroma njegovega dela pa lahko začne šele, ko zanj pridobi dokončno uporabno dovoljenje. Če lastnik objekta oziroma dela objekta za spremembo gradbenega dovoljenja ne zaprosi v enem mesecu po izrečenem ukrepu in če lastnik objekta oziroma dela objekta sicer pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje, ne pridobi pa novega uporabnega dovoljenja ali če pristojni upravni organ za gradbene zadeve zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrne ali zavrže, odredi pristojni gradbeni inšpektor, da se v tem delu objekta, ki se je uporabljal v nasprotju s pogoji gradbenega dovoljenja, na lastnikove stroške vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju (tretji odstavek 153. člena ZGO-1). Iz navedenega izhaja, da lahko inšpektor v primeru gradnje, ki ni skladna z izdanim gradbenim dovoljenjem, odredi uskladitev, oziroma vzpostavitev stanja, določenega v veljavnem gradbenem dovoljenju šele, ko so za to izpolnjeni pogoji, to je po tem, ko si investitor ni pridobil spremenjenega gradbenega in novega uporabnega dovoljenja.

13Ob upoštevanju že sprejetih stališč Upravnega sodišča RS (zadeve št. I U 174/2013, I U 192/2012, I U 1577/2013, ter več drugih) ne gre za neskladno gradnjo vselej, ko inšpekcijski zavezanci razpolagajo z gradbenim dovoljenjem. Če gradijo objekt na način, ki ne dopušča odstranitve neskladno zgrajenih delov objekta in posledično uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za neskladno gradnjo. Kolikor odstranitev ali drugačna sanacija neskladnega dela objekta tehnično ni mogoča, ima to za posledico, da se stanje iz gradbenega dovoljenja vzpostavi tako, da se odstrani celoten objekt. V tem primeru nastane položaj, kot če bi šlo za izvršitev ukrepa, ki ga v primeru nelegalne gradnje izreče inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1. Le v takem primeru je dejansko treba objekt, ki je bil zgrajen v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem, obravnavati kot nelegalno zgrajen objekt.

14Po 12.2 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je neskladna gradnja tista gradnja, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje izdano, vendar se izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. Za presojo, za katero od oblik nezakonite gradnje gre, je pristojen gradbeni inšpektor, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje še pogoje glede izobrazbe iz področja gradbeništva ali arhitekture, delovnih izkušenj s področja graditve objektov in ima opravljen strokovni izpit za inšpektorja (144. člen ZGO-1). Navedeno pomeni, da inšpektor odloča tako o pravnih kot o strokovnih vprašanjih, ki se nanašajo na gradnjo. Tudi po mnenju sodišča je ugovor tožečih strank, da izpodbijana odločba nima sestavin, ki so predpisane z 214. členom ZUP, utemeljen. Na podlagi 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati navedbe o dejstvih ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedba določb predpisov, na katerih se opira odločba in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, kakor tudi razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku. Po presoji sodišča namreč izpodbijana odločba nima obrazložitve o tem, zakaj, glede na to, da gre v obravnavanem primeru montažni tipski objekt (Jelovica, TIP MHS 8-40), tlorisne površine in višine stavbe ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem, ob upoštevanju v zapisniku o inšpekcijskem pregledu ugotovljenega dejstva, da je stavba grajena na strmem terenu in je delno vkopana. Iz istega zapisnika pa tudi izhaja, da je "osrednji del stavbe", to je montažni tipski objekt, grajen v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem. Izpodbijana odločba v delu, katerem se opredeljuje vrsta inšpekcijskega ukrepa (nelegalna gradnja po 152. členu ZGO-1 oziroma neskladna gradnja po 153. členu ZGO-1) ni obrazložena tako, da bi jo bilo mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP in je bilo iz tega razloga treba izpodbijano odločbo odpraviti. Pri tem sodišče dodaja, da mnenje projektne organizacije, ki opredeljuje sporno gradnjo kot neskladno gradnjo in ki so ga tožeče stranke priložile tožbi, predstavlja tožbeno novoto, ki je sodišče v skladu z 52. členom Zakona o splošnem upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne sme upoštevati, saj tožeče stranke niso utemeljile zakaj navedenega dokaza niso mogle predložiti oziroma navesti že v upravnem postopku.

15Neutemeljen pa je tudi ugovor tožečih strank, ki se nanaša na kršitve ustavnih pravic, v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/2014-20 z dne 12. 10. 2017. Z navedeno odločbo je Ustavno sodišče RS odločilo, da sta 152. in 156.a člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo RS ter naložilo Državnemu zboru RS, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS. Ustavno sodišče je tudi določilo način izvršitve navedene odločbe, in sicer zato, da do odprave ugotovljene protiustavnosti ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma. Ustavno sodišče RS je varstvo pred nedopustnimi posegi v pravico do spoštovanja doma, do katerih bi lahko prišlo v gradbenih inšpekcijskih zadevah v obdobju do odprave ugotovljene protiustavnosti, umestilo v fazo izvršitve inšpekcijske odločbe tako, da je kot sredstvo te zaščite določilo odlog izvršbe. Kljub ugotovljeni protiustavnosti 152. člena ZGO-1, tako ni ovire za izdajo inšpekcijskih odločb na podlagi navedene zakonske odločbe, inšpekcijski zavezanec pa lahko zaščito pred nedopustnimi posegi v svojo pravico do spoštovanja doma doseže z zahtevo za odlog izvršbe inšpekcijske odločbe. V zvezi s to zahtevo mu je na voljo tudi sodno varstvo, v katerem sodišče presoja tudi sorazmernost posega.

16Ker so bila v obravnavani zadevi kršena pravila postopka, je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).