UPRS Sodba III U 172/2017-9

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za zdravje zavrglo zahtevo tožeče stranke za podelitev koncesije. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je navedlo, da je tožeča stranka vložila vlogo za podelitev koncesije za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti za odrasle in endodontske zobozdravstvene dejavnosti. Ministrstvo po preučitvi vloge in celotne spisovne dokumentacije po uradni dolžnosti ugotavlja, da za koncesijo za opravljanje endodontske zobozdravstvene dejavnosti ni izvedlo javnega razpisa za podelitev koncesije, kot to predvideva Zakona o javno - zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Uporaba ZJZP je v razmerju do specialnih zakonov po določbi 3. člena ZJZP subsidiarna. Subsidiarnost uporabe pomeni, da se določbe ZJZP uporabljajo le v primeru, če posebni zakon istovrstnih vprašanj, ki jih ureja ZJZP, ne ureja drugače. V obravnavanem primeru je Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), ki primarno ureja koncesijo v zdravstveni dejavnosti, v razmerju do ZJZP specialni zakon, zato se po presoji ministrstva, kot tudi ob upoštevanju stališč Vrhovnega sodišča RS v sodbi, št. X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015, ZJZP uporablja tudi za postopek podeljevanja koncesij v zdravstveni dejavnosti, vendar le za vprašanja, ki v ZZDej izrecno niso urejena.

2Postopka za podelitev koncesije ZZDej ne določa, zato je treba upoštevati ZJZP, ki v 42. členu določa, da se izvajalec javno - zasebnega partnerstva izbere ne glede na obliko akta o izbiri, razen če zakon določa drugače, na podlagi javnega razpisa, ki se obvezno objavi. Glede na navedeno, podelitev koncesije ni možna zgolj na podlagi vloge. Vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma ne more biti stranka v postopku podelitve koncesije, saj ministrstvo za podelitev koncesije na področju endodontske zdravstvene dejavnosti ni izvedlo javnega razpisa.

3Tožeča stranka se z izpodbijanim sklepom o zavrženju vloge ne strinja. Njena vloga je bila nepravilno zavržena, namesto da bi tožena stranka vlogo vsebinsko obravnavala in ugotavljala, ali je podelitev koncesije potrebna in utemeljena. Šele taka meritorna obravnava bi predstavljala izpolnitev dolžnosti upravnega organa v zvezi z izdajo odločbe, ki bi bila sposobna vsebinskega preizkusa. Določilo drugega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se ne nanaša na materialno aktivno legitimacijo (materialno upravičenje do koncesije), ampak na procesno legitimacijo. Stranka, z vlogo katere se je začel postopek odločanja o podelitvi koncesije, ki je vložila prošnjo za podelitev koncesije in kateri je bila njena prošnja za podelitev koncesije zavrnjena, ima nedvomno procesno legitimacijo stranke v postopku. Pomanjkanje materialnega upravičenja do podelitve koncesije bi toženo stranko upravičevalo kvečjemu do izdaje zavrnilne odločbe, nikakor pa odsotnost stvarne legitimacije ne more biti razlog za odklonitev odločanja z zavrženjem zahteve. Ker je tožena stranka vlogo nepravilno zavrgla, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti z vidika izpolnjevanja pogojev za opravljanje koncesirane zobozdravstvene dejavnosti, saj ne vsebuje obrazložitve.

4Tožena stranka je tudi napačno uporabila materialno pravo, saj veljavna zakonodaja ne zahteva, da bi bil za koncesije v zdravstvu potreben javni razpis. Pri tem se sklicuje na dopis tožene stranke z dne 12. 10. 2015, iz katerega izhaja, da za podelitev koncesije, kakršno predlaga tožeča stranka, javni razpis ni potreben. Sklicevanje tožene stranke na predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah ZZDej ni relevantno, saj zakonodajalec v trenutku odločanja o vlogi tožeče stranke predlagane ureditve še ni sprejel.

5Glede uporabe ZJZP tožeča stranka navaja, da ZZDej, drugače kot ZJZP, ureja postopek podelitve koncesij v zdravstvu, in sicer tako, da ne zahteva objave javnega razpisa. Način podelitve koncesije ureja prvi odstavek 41. člena ZZDej, ki določa, da javno službo v zdravstveni dejavnosti lahko opravljajo na podlagi koncesije domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje, iz česar izhaja, da ZZDej ne določa obveznosti objave javnega razpisa. Odsotnost zahteve po objavi javnega razpisa v ZZDej ne predstavlja pravne praznine, ki bi jo bilo treba zapolniti z uporabo splošnega zakona, temveč predstavlja zavestno odločitev zakonodajalca, da se za podeljevanje koncesij v zdravstveni dejavnosti razpis ne uporablja. Kljub temu, da je zakonodajalec po uveljavitvi ZJZP, ki je stopil v veljavo leta 2007, večkrat noveliral ZZDej, ni v nobenih od sprememb določil obveznost podelitve koncesije za zdravniško dejavnost na javnem razpisu, kar kaže na dejstvo, da na tem področju ni imel namena vnesti instituta javnega razpisa v zakonodajo.

6Obstoj specialne ureditve, po kateri razpis za podelitev koncesije ni potreben, potrjuje tudi 42. člen ZZDej, ki v tretjem odstavku v zvezi s podelitvijo koncesije določa, da morajo v postopku odločanja pristojni organi pridobiti mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice ali strokovnega združenja. ZZDej torej podelitev koncesije pojmuje kot postopek, kar se izkazuje s tem, da je zakonodajalec v tem zakonu uredil postopek podelitve koncesije specialno, in ne drugače kot v ZJZP. Tožeča stranka Pri tem se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 268/2014 in zaključuje, da podlaga za javni razpis ni koncesijski akt, saj ZZDej tovrstnega akta ne predvideva in posledično tudi ni obvezen glede na 36. člen ZJZP. Odsotnost zahteve po koncesijskem aktu oziroma javnem razpisu v ZZDej pomeni ureditev teh vprašanj tako, da navedena akta nista potrebna.

7V nadaljevanju navaja razloge, iz katerih izhaja, da zahteva po obveznem javnem razpisu ne izvira iz zahtev pravnega reda Evropske unije, zato bi morala tožena stranka za zakonito odločitev o vlogi tožeče stranke uporabiti veljavno zakonsko podlago, to je ZZDej, in ne določila ZJZP. Ta zakonska podlaga pa ne zahteva izvedbe javnega razpisa.

8Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijani sklep tožene stranke odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje, ta pa naj ji povrne tudi stroške postopka.

9Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in se nanje sklicuje ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Vztraja, da podelitev koncesije ni možna zgolj na podlagi vloge in da tožeča stranka v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, oziroma ne more biti stranka v navedenem postopku, kot to predvideva 129. člen ZUP. Tožena stranka za podelitev koncesije na področju endodontske zobozdravstvene dejavnosti ni izvedla javnega razpisa, kot to predvideva ZJZP, saj ZZDej ne določa postopka izbire koncesionarja. Z institutom javnega razpisa se v postopku podeljevanja koncesij zagotavlja uresničevanje načela transparentnosti postopka (13. člen ZJZP) in omogoča konkurenco ter nadzor nad enakostjo obravnave posameznih interesentov.

K točki I izreka:

10Tožba ni utemeljena.

11V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka dne 19. 8. 2015, 3. 2. 2016 ter 7. 2. 2017 pri Ministrstvu za zdravje vložila vlogo za podelitev koncesije za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti za odrasle in endodontske zobozdravstvene dejavnosti. V zadevi tudi ni sporno, da je tožeča stranka podala vlogo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na podlagi koncesije in da gre za storitev zdravstvene dejavnosti, ki se opravlja v okviru mreže javne zdravstvene službe. Koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti, kar je predmet konkretne zadeve, je bila v času izdaje izpodbijane odločbe urejena v 40. do 44. členu ZZDej, ki je določal, da lahko javno službo v zdravstveni dejavnosti na podlagi koncesije opravljajo domače ali tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje (prvi odstavek 41. člena ZZDej). Koncesijo za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti za odrasle in endodontske zdravstvene dejavnosti na podlagi 42. člena ZZDej podeljuje ministrstvo pristojno za zdravje.

12Glede na sodno prakso (sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 208/2013), je v obravnavanem primeru ZZDej v razmerju do ZJZP specialni zakon. ZJZP se zato uporablja tudi za postopek podeljevanja koncesij v zdravstveni dejavnosti, vendar le za vprašanja, ki jih ZZDej izrecno ne ureja. ZZDej v zvezi s podeljevanjem koncesij ureja le, kdo odloča o podelitvi koncesije (v obravnavanem primeru je to ministrstvo, pristojno za zdravje) in obliko akta, s katerim se opravi izbira koncesionarja, to je, da se koncesija podeli z odločbo. ZZDej pa ne določa postopka izbire koncesionarja, zato je v tem delu treba upoštevati ZJZP in postopek izpeljati skladno z določbami, ki veljajo za koncesijsko partnerstvo.

13ZJZP v 42. členu določa, da se izvajalec javno - zasebnega partnerstva (koncesionar) izbere na podlagi javnega razpisa, razen če poseben zakon ne določa tega drugače. Iz določb ZZDej drugačna zakonska ureditev ne izhaja. Kot je navedlo že Vrhovno sodišče v citirani sodni odločbi, to, da ZZDej ne določa postopke izbire koncesionarja, samo po sebi ne pomeni, da je na področju zdravstvene dejavnosti mogoča neposredna izbira koncesionarja brez predhodno izvedenega javnega razpisa. Z institutom javnega razpisa se namreč v postopku podeljevanja koncesij zagotavlja uresničevanje načela transparentnosti postopka (13. člen ZJZP) in omogoča konkurenco ter nadzor nad enakostjo obravnave posameznih interesentov.

14V zadevi ni sporno, da je tožeča stranka zahtevala podelitev koncesije za dejavnost, za katero ni bil izveden javni razpis. Tožena stranka, glede na to, da izbira koncesionarja v zdravstveni dejavnosti brez predhodno opravljenega javnega razpisa ni dovoljena, ni imela podlage za odločanje o vlogi tožeče stranke in jo je zato utemeljeno zavrgla, saj za vsebinsko odločanje niso bili izpolnjeni pogoji. Tožeči stranki se namreč, kljub zatrjevanemu izpolnjevanju vseh pogojev za opravljanje zahtevane zdravstvene dejavnosti v obliki koncesije, ta na podlagi neposredne zahteve ne more in ne sme podeliti. Tožena stranka je, glede na to, da tožeči stranki v skladu z navedenimi materialnimi predpisi zahtevana koncesija ne pripada in je to očitno že na prvi pogled, zato po mnenju sodišča vlogo tožeče stranke pravilno zavrgla. Rešitev, po kateri organ zavrže vlogo zaradi očitnega dejstva, da osebi, ki je vložila vlogo, zahtevane pravice ne pripadajo, je skladna z načelom ekonomičnosti upravnega postopka, saj se v tem primeru sploh ne opravi podrobnejša vsebinska obravnava, temveč se vlogo zavrže že v okviru predhodnega preizkusa zaradi pomanjkanja aktivne procesne legitimacije (tako: Vilko Androjna, Erik Kerševan; Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor, GV Založba, 2006, stran 282).

15Glede na navedeno, so tožbeni ugovori, ki jih v tožbi uveljavlja tožeča stranka, neutemeljeni in jih sodišče zavrača. Ker je torej odločitev tožene stranke iz zgoraj navedenih razlogov pravilna in tožba ni utemeljena, jo je zato sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. O zadevi je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

16Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.