UPRS Sodba in sklep III U 49/2019-9

I. Tožba se zavrne.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Upravna enota Koper (v nadaljevanju tožena stranka) je z odločbo, št. 214-1917/2019-4 z dne 10. 1. 2018, zavrnila prošnjo tožnika za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji ter določila, da mora Republiko Slovenijo zapustiti v roku 15 dni po pravnomočnosti odločbe. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da je tožnik dne 26. 9. 2018 vložil prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ter vlogi priložil izjavo, da v Republiki Sloveniji ne preživlja nobenega družinskega člana ali druge osebe, fotokopijo informativnega lista, ki ga je dne 19. 9. 2018 izdal Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ), pogodbo o zaposlitvi, ki jo je sklenil z družbo A. d.o.o., fotokopijo potnega lista in fotokopijo dovoljenja za začasno prebivanje iz razloga študija. Tožena stranka pojasnjuje, da pogoje za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ureja določba 37. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), ki jo citira. Ta, med drugim, zahteva, da se tako dovoljenje izda tujcu, če organ, pristojen za podajo soglasja k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Skladno s tem je tožena stranka pri ZRSZ zaprosila za izdajo soglasja, vendar pa je ta z dopisom št. 20180042518 z dne 11. 12. 2018 sporočil, da takega soglasja za tožnika, ki bi se zaposlil na delovnem mestu luško transportnega delavca pri delodajalcu A. d.o.o., ne bo izdal, saj je bila delodajalcu pravnomočno izrečena globa za prekršek po 217. členu Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), z datumom pravnomočnosti 8. 11. 2018 in trajanjem prepovedi zaposlovanja tujcev v obdobju od 9. 11. 2018 do 8. 11. 2020. Iz tega razloga izdaja soglasja za tožnika ni mogoča. Tožena stranka je s to ugotovitvijo tožnika preko njegovega pooblaščenca seznanila ter mu dala možnost, da se o tem izjavi, vendar pa se ni odzval. Skladno z navedenim je tožena stranka ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo in je njegovo prošnjo zavrnila, ob upoštevanju 60. člena ZTuj-2 pa še odločila, da mora v roku 15 dni po pravnomočnosti take odločitve zapustiti območje Republike Slovenije.

2Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Odločbo izpodbija iz razloga nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Pojasnjuje, da mu je bilo prvo dovoljenje za prebivanje izdano zaradi študija. K vlogi, s katero je zaprosil za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, je priložil vsa zahtevana dokazila, vendar pa je tožena stranka prošnjo zavrnila, ker je ZRZS izdala odločbo o neizdaji soglasja. Ta odločba pa tožniku ni bila nikoli vročena in se z njo ni mogel seznaniti in preveriti.

3Tožena stranka v izpodbijani odločbi navaja, da je ZRSZ zavrnila izdajo soglasja zato, ker je bilo delodajalcu A. d.o.o., na podlagi 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT) zaposlovanje prepovedano. Navedeno je, da naj bila tej družbi dne 8. 11. 2018 pravnomočno izrečena globa zaradi kršitve po 217. členu ZDR-1. Iz takega zapisa ni mogoče ugotoviti, za katero odločbo o prekršku gre, saj ni naveden noben podatek o tem, stališče ZRSZ, da naj bi imela izrečena globa zaradi kršitve po ZDR-1 za svojo posledico avtomatično prepoved zaposlovanja tujcev, pa je tudi napačno. Družbi A. d.o.o., je bila z odločbo o prekršku sicer v resnici izrečena globa in opomin, nikoli pa ji ni bil izrečen ukrep prepovedi zaposlovanja tujcev za določeno obdobje.

444. člen ZZSDT določa, da je za nadzor nad izvajanjem tega zakona pristojen Inšpektorat RS za delo, torej organ, ki izreka tudi sankcije za storjene prekrške. V konkretnem primeru je družbi A. d.o.o., pristojna oseba izreka globo in opomin, vendar pa ji z odločbo o prekršku ni prepovedala zaposlovanja tujcev. Razlog za zavrnitev tožnikove prošnje za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo torej temelji na zmotni uporabi materialnega prava. ZZSDT v 42. členu določa, da je delodajalcu prepovedano zaposlovanje in delo tujcev v primerih, ki so našteti, kar pa ne pomeni, da bi taka prepoved lahko učinkovala, ne da bi bila konkretnemu izvajalcu tudi izrečena z ustreznim pravnim aktom. Tako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v zadevi št. I U 1219/2016. Ker torej taka prepoved družbi ni bila nikoli izrečena, tudi ni nastala in zato ne sme biti ovira pri izdaji enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tožnika. Do enakega zaključka je mogoče priti tudi z analogijo glede sankcije prenehanja veljavnosti vozniškega dovoljenja zaradi doseženih kazenskih točk, saj ta učinkuje šele z izdajo ustrezne odločbe.

5Tožnik še navaja, da zaradi odločitve tožene stranke njegovemu delodajalcu nastaja velika premoženjska škoda, saj ni kadra na trgu dela, ki bi opravljal delo na takem delovnem mestu, kot ga je pripravljen opravljati tožnik. Škoda nastaja tudi tožniku, saj bi, če bi tožena stranka postopala pravilno, bil v delovnem razmerju in bi prejemal plačilo, s čimer bi se lahko preživljal.

6Z vlogo, ki jo je sodišče prejelo dne 13. 5. 2019, je tožnik predlagal še izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), in sicer naj mu sodišče dovoli opravljati delo in zaposlitev pri družbi A. d.o.o., po pogodbi o zaposlitvi z dne 21. 9. 2018, in sicer do pravnomočne odločitve sodišča, vendar najdlje za obdobje enega leta od dneva izdaje sklepa o začasni odredbi.

7Tožena stranka, ki je sodišču posredovala upravne spise, niti na tožbo niti na zahtevo za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

K točki I izreka:

8Tožba ni utemeljena.

9Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih, ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje, v obrazložitvi izpodbijane odločbe pa je tožena stranka pojasnila vse ključne razloge za svojo odločitev. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori tožnika pa še dodaja:

10Tožnik, državljan Republike Srbije, ki mu je bilo doslej izdano dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji kot študentu, je pri toženi stranki z vlogo z dne 26. 9. 2018 zaprosil za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. To dovoljenje, ki ga ureja določba 37. člena ZTuj-2, mogoča tujcu, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji. Tujcu se enotno dovoljenje za prebivanje in delo izda, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve, druge, tretje, četrte, pete, šeste, sedme, devete, desete ali enajste alinee prvega odstavka 55. člena tega zakona (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2). Če tujec po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja, kar pa za tožnikov primer ne velja.¹

11Soglasje k enotnemu dovoljenju poda ZRSZ na zahtevo organa, pristojnega po zakonu, ki ureja vstop in prebivanje tujcev, to je na zahtevo upravne enote (prvi odstavek 12. člena ZZSDT). ZRSZ poda soglasje, če so izpolnjeni pogoji za podajo soglasja za posamezni namen po ZZSDT, ki ga vlagatelj izkaže v vlogi za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja (drugi odstavek 12. člena ZZSDT). ZRSZ pa izdajo takega soglasja zavrne, če je delodajalcu, tujemu delodajalcu, naročniku dela ali tujcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo na podlagi 42. člena tega zakona (četrti odstavek 12. člena ZZSDT). 42. člen ZZSDT taksativno našteva primere, ko je delodajalcu, tujemu delodajalcu ali naročniku dela prepovedano zaposlovanje in delo tujcev oziroma izvajanje storitev, med drugim tudi (kar je za konkretni primer relevantno), če mu je pravnomočno izrečena globa po 1., 3., 8., 9., 12., 23., 27., 29. ali 31. točki prvega odstavka oziroma po drugem ali tretjem odstavku 217. člena ZDR-1, in sicer za čas dveh let od pravnomočnosti odločbe.

12Tožena stranka je v obravnavanem primeru tožniku zavrnila izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo zato, ker mu ZRSZ ni izdal soglasja k temu dovoljenju. V obrazložitvi svoje odločitve je ZRSZ navedel, da je delodajalcu A. d.o.o., pri katerem se želi tožnik zaposliti, prepovedano zaposlovanje in delo tujcev po 42. členu ZZSDT, ker mu je bila na podlagi 217. člena ZDR-1 pravnomočno izrečena globa za prekršek, z datumom pravnomočnosti 8. 11. 2018 in s trajanjem prepovedi zaposlovanja in dela tujcev v obdobju od 9. 11. 2018 do 8. 11. 2020.

13Tožnik gradi tožbo na trditvi, da bi morala biti njegovemu delodajalcu A. d.o.o., izrečena prepoved zaposlovanja tujcev s konkretnim posamičnim aktom, da bi bilo to lahko razlog za zavrnitev izdaje soglasja ZRSZ in se pri tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 1219/2016. Temu, da je bila družba A. d.o.o., spoznana za odgovorno za prekršek, tožnik ne oporeka in tožbi tudi prilaga odločbo o prekršku Inšpektorata RS za delo, Območna enota Koper - Postojna - Nova Gorica, št. Odl. 710-695/2017 z dne 11. 4. 2017, iz katere izhaja, da je bila tej družbi in njeni odgovorni osebi za prekršek po 3. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1 izrečena globa in za prekršek po 4. alineji prvega odstavka 178. člena Zakona o urejanju trga dela (ZUTD) opomin. Poudarja pa, da družbi A. d.o.o., niti z odločbo o prekršku niti z aktom drugega organa ni bila nikoli izrečena prepoved zaposlovanja tujcev, da s tem, da ZRSZ ne soglaša z njegovo zaposlitvijo niti ni bil seznanjen in da v aktu ZRSZ odločba o prekršku tudi ni konkretizirana.

14Sodišče ugotavlja, da tožnikova trditev, da z neizdajo soglasja ZRSZ pred odločitvijo tožene stranke ni bil seznanjen, ne drži. Iz upravnega spisa namreč izhaja, da je tožena stranka tožnikovemu takratnemu pooblaščencu, to je Odvetniški pisarni B. d.o.o., poslala dopis z dne 12. 12. 2018, s katerim ga je seznanila z dejstvi pred odločitvijo v postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Med drugim ga je seznanila tudi s tem, da ZRSZ ni izdal soglasja k njegovi zaposlitvi in tudi z razlogi za tako odločitev, ter mu dala možnost, da v roku 10 dni po prejemu dopisa sporoči morebitna dejstva in okoliščine, ki bi lahko vplivale na odločitev tega organa, torej, da se lahko o ugotovitvah tožene stranke izjavi. Tožnikov pooblaščenec je dopis tožene stranke s seznanitvijo o ugotovljenih dejstvih prejel dne 13. 12. 2018, kot izhaja iz vročilnice v spisu, vendar pa se na to ni odzval.

15Sodišče stališču tožene stranke, da bi moral biti družbi A. d.o.o., izdan konkretni posamični akt, ki bi ji prepovedoval zaposlovanje tujcev in da bi lahko šele na podlagi tega akta ZRSZ zavrnil izdajo soglasja za tožnikovo zaposlitev, ne sledi (in s tem tudi ne sledi stališču iz sodbe št. I U 1219/2016). V zadevi je nesporno, da je bila družba A. d.o.o., spoznana za odgovorno za prekršek po 3. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1, saj to potrjuje prav odločba o prekršku, ki jo je tožnik priložil tožbi. 217. člen ZDR-1 za tak prekršek določa globo, in sicer za pravno osebo v razponu od 3.000,00 do 20.000,00 EUR in za odgovorno osebo v razponu od 450,00 do 2.000,00 EUR. Navedbi tožnika, da je treba upoštevati, da Inšpektorat RS za delo z odločbo o prekršku družbi A. d.o.o., ni izrekel prepovedi nadaljnjega zaposlovanja tujcev, torej ni mogoče slediti, saj take "sankcije" ZDR-1 za prekršek, za katerega je bila družba spoznana za odgovorno, ne določa, niti možnosti izrekanja take "sankcije" ne določa Zakon o prekrških (v nadaljevanju ZP-1), v postopku o prekršku pa je dopustno izrekati le sankcije, ki so določene z zakonom (prvi odstavek 2. člena ZP-1). Iz tega razloga zato tožnikova primerjava z izrekanjem sankcije prenehanja veljavnosti vozniškega dovoljenja na podlagi doseženega števila kazenskih točk s posebno odločbo, ni relevantna, saj so kazenske točke in prenehanje veljavnosti vozniškega dovoljenja sankciji, ki ju določa ZP-1 (oziroma so kazenske točke za prekrške, storjene z vožnjo v cestnem prometu predpisane z zakoni, na primer z Zakonom o pravilih cestnega prometa (ZPrCP) ali z Zakonom o voznikih (ZVoz-1)), v ZP-1 pa je tudi določen postopek izrekanja teh sankcij. Tega, da bi morala biti prepoved zaposlovanja tujcev izrečena s posebnim aktom, ne določa niti ZZSDT niti drug prepis.

16ZRSZ mora med preverjanjem pogojev za izdajo soglasja za zaposlovanje tujca, med drugim, preveriti ali je bil delodajalec spoznan za odgovornega za prekrške, ki so v 42. členu ZZDT taksativno našteti in ali mu je bila za take prekrške izrečena globa. Če ugotovi, da je bila delodajalcu taka globa izrečena, ta ne sme zaposlovati tujcev v roku, ki je določen z zakonom. Predhodna nekaznovanost za točno določene prekrške po ZDR-1, oziroma kolikor globa za te prekrške ni bila izrečena, je torej le eden od pogojev, ki jih mora izpolnjevati družba, če želi zaposliti tujce. Preverjanje izpolnjevanje tega pogoja je po presoji sodišča zato mogoče v določeni meri smiselno primerjati s potrdilom o nekaznovanju za kazniva dejanja, ki ga mora predložiti tujec v postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo - tudi v takem primeru se namreč ne zahteva, da bi bila tujcu izrečena prepoved izdaje dovoljenja za prebivanje in delo, pač pa je njegova predhodna nekaznovanost za določena kazniva dejanja pogoj za izdajo tega dovoljenja, oziroma predhodna kaznovanost razlog, da se mu dovoljenje ne izda.

17Sodišče torej ugotavlja, da je ZRSZ na podlagi 3. točke prvega odstavka 42. člena ZZDST pravilno zavrnil izdajo soglasja za zaposlitev tožnika, saj je bila njegovemu delodajalcu pravnomočno izrečena globa za prekršek po 3. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1. Po tej določbi je namreč delodajalcu prepovedano zaposlovanje in delo tujcev za čas dveh let od pravnomočnosti odločbe, s katero je bila taka globa izrečena. Sodišče sicer soglaša s tožnikom, da obrazložitev neizdaje soglasja ZRSZ ni precizirana, saj je navedeno le, da je bila družba A. d.o.o., kaznovana z globo za prekršek po 217. členu ZDR-1 in da je bila odločitev o tem pravnomočna dne 8. 11. 2018, vendar pa meni, da je za presojo tega akta ključno dejstvo, da temu, da je bila družba A. d.o.o., spoznana za odgovorno za prekršek po prej navedeni določbi, tožnik ne oporeka, prav tako pa je s predložitvijo odločbe o prekršku sam izkazal, da je bila družbi za prekršek po 3. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1 izrečena globa, ne nasprotuje pa niti navedbi, da je odločba o prekršku postala pravnomočna dne 8. 11. 2018. Presoja ZRSZ, da družba A. d.o.o, ne sme zaposlovati tujcev v nadaljnjih dveh letih po pravnomočnosti odločbe o prekršku (od 9. 11. 2018 do 8. 11. 2020) je torej utemeljena, s tem pa utemeljena tudi njegova odločitev z dne 11. 12. 2018, da ne izda soglasja za zaposlitev tožnika pri tej družbi. Nenazadnje, tudi kolikor bi upoštevali datum izdaje odločbe o prekršku (11. 4. 2017) in ne njene pravnomočnosti, je bila odločitev ZRSZ o neizdaji soglasja sprejeta prej, kot pa sta potekli dve leti od izdaje odločbe o prekršku (enako to velja za izpodbijano odločbo).

18Skladno z odločitvijo ZRSZ, da tožniku ne izda soglasja k zaposlitvi pri družbi A. d.o.o., je tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje enega od pogojev za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca ter zato njegovo prošnjo z izpodbijano odločbo utemeljeno zavrnila. Sodišče zato ugotavlja, da tožnikova tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je o zadevi odločalo brez glavne obravnave, saj odločitev temelji na dokazih, ki so bili že izvedeni v postopku izdaje izpodbijane odločbe (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Dokazi, ki jih je tožnik navedel v tožbi, se namreč nanašajo na listine v upravnem spisu, pravna stališča, na katere se sklicuje, pa po naravi ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

K točki II izreka:

19Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik za izdajo začasne odredbe nima več pravnega interesa. Glede na določbo četrtega odstavka 71. člena ZMZ-1 v zvezi s prvim odstavkom 73. člena ZUS-1 namreč pritožba zoper sodbo ni dovoljena, kar pomeni, da je sodišče z izdajo te sodbe (I. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi in začasna ureditev stanja, ki je po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 vezana na čas do izdaje pravnomočne sodne odločbe, na tožnikov pravni položaj ne more več vplivati.

K točki III izreka:

20Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

¹ Glej drugi odstavek 5. člena ZZSDT.