UPRS Sodba I U 851/2018-13

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo št. 35536-59/2016 z dne 15. 9. 2017 odločil, da z dnem njene dokončnosti preneha veljati vodna pravica, podeljena tožniku z delnim vodnim dovoljenjem št. 35536-85/2005 z dne 23. 2. 2006. Iz obrazložitve izhaja, da je na podlagi evidenc za odmero vodnega povračila ugotovil, da tožnik vsaj zadnja tri leta vodne pravice ni izvajal. Zakon o vodah (v nadaljevanju ZV-1) pa v 135. členu določa, da vodna pravica, podeljena z vodnim dovoljenjem, preneha, če je imetnik dve zaporedni leti ne izvaja. Ugotavlja, da tožnik ni predložil dokazov, ki bi izpodbijali edino za odločitev relevantno ugotovitev, tj. da dve leti zaporedoma ni izvajal vodne pravice. Do tožnikovih ugovorov, da do prenehanja ni moglo priti, ker ta pogoj ni zapisan v izreku vodnega dovoljenja in ker ZV-1 ob izdaji vodnega dovoljenja takšne določbe ni imel, o spremembi zakona pa bi ga moral organ obvestiti, se ni opredelil zato, ker meni, da niso relevantni.

2Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Strinja se, da je prvostopenjski organ storil bistveno kršitev postopka s tem, da je tožnikove navedbe zavrnil z utemeljitvijo, da za odločitev niso relevantne. Taka obrazložitev ne zadosti standardom iz 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in tudi ne drži, saj so se tožnikovi ugovori nanašali na pravilnost uporabljene pravne podlage. Vendar pa je v skladu z ZUP postopek dopolnil in omenjene pomanjkljivosti odpravil. ZV-1, veljaven v času pridobitve vodne pravice, ni vseboval določbe o tem, da vodna pravica preneha, če se ni izvajala dve leti zapored. To določilo je bilo sprejeto z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o vodah ZV-1D (v nadaljevanju ZV-1D). ZV-1, ki je veljal v času pridobitve vodne pravice, tudi ni določal, da so načini možnega prenehanja vodnega dovoljenja sestavni del izreka odločbe. Zato ZV-1D ob uvedbi dodatnega razloga za prenehanje vodne pravice ni naložil pristojnemu organu, da bi moral o spremembi obvestiti obstoječe imetnike vodnih pravic oziroma jim izdati dopolnilne odločbe. Čim je bil ZV-1D objavljen in dostopen vsem, da se z njim seznanijo, je nastopila pravna fikcija, da posamezniki njegova pravna pravila poznajo. Zavrača tožnikove navedbe, češ da se lahko predmetna določba ZV-1D uporablja le za vodne pravice, pridobljene po uveljavitvi te novele zakona. Kaj takega ne izhaja iz 135. člena ZV-1, niti iz prehodnih določb ZV-1D. Prvostopenjski organ je tako pravilno uporabil zakon, ki je veljal v času odločanja, ta pa v 1. točki prvega odstavka 135. člena ZV-1 predvideva prenehanje vodne pravice, če je imetnik ne izvaja dve zaporedni leti. Zaradi spoštovanja načela prepovedi retroaktivne uporabe predpisov pa se lahko ta sprememba uporabi kot razlog za prenehanje vodne pravice le v času po uveljavitvi ZV-1D, to je, če imetnik vodne pravice te ne izvaja dve zaporedni leti od 18. 6. 2014 dalje. V konkretni zadevi ni sporno, da tožnik vodne pravice od 18. 6. 2014 ni izvajal. Navaja še, da sta prvostopenjski organ in tožnik v zmoti, ko menita, da je odločba ugotovitvena. Iz besedila predloga sprememb kot tudi iz zakonske dikcije izhaja, da gre za konstitutivno odločbo, s katero se ukinja pravno razmerje, ki je bilo ustanovljeno s pravnomočnim upravnim aktom.

3Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da po določbah ZUP izrek predstavlja glavni del odločbe, v katerem se odloči o predmetu postopka. Zato je mogoče določbe ZV-1D upoštevati le v primerih, v katerih je bila pravna norma, da se mora podeljena vodna pravica izvajati brez vmesnih dveletnih prekinitev, povzeta v izreku vodnega dovoljenja. Določbe ZV-1D, po kateri vodna pravica preneha, če se ne izvaja dve zaporedni leti, ni dopustno uporabiti za vodna dovoljenja izdana pred uveljavitvijo ZV-1D. V nasprotnem primeru gre za kršitev 22. člena Ustave, saj tožnik ne uživa enakega varstva kot tisti imetniki vodnih pravic, pri katerih je prenehanje pravice v primeru neuporabe navedeno v izreku odločbe. Toženka bi morala po uveljavitvi ZV-1D na podlagi 129. člena ZV-1 vodno dovoljenje po uradni dolžnosti spremeniti, saj so se spremenili predpisani pogoji rabe vode, in sicer je bil dodan pogoj, da se mora vodna pravica izvajati brez vmesnih dveletnih prekinitev. Nadalje je prvostopenjski organ odločil, da je izpodbijana odločba ugotovitvena, drugostopenjski organ pa trdi, da je konstitutivna, kar pomeni arbitrarnost in kršitev 22. člena Ustave. Ne gre za konstitutivno, ampak za ugotovitveno odločbo, pri čemer pa je odločba v obeh primerih lahko izdana le za tista vodna dovoljenja, ki so bila izdana oziroma spremenjena po uveljavitvi ZV-1D in katerih izrek vsebuje normo, da se mora vodna pravica izvajati brez vmesnih dveletnih prekinitev. Toženka je kršila načelo zakonitosti, saj kasnejše spremembe zakonodaje ni mogoče uporabiti za poseg v njegovo leta 2006 pridobljeno pravico, da ima vodno pravico do 31. 12. 2021. Odvzem pravnomočno pridobljene vodne pravice pomeni kršitev načela pravnomočnosti iz 158. člena Ustave, ki zagotavlja nespremenljivost pravnih razmerij urejenih s posamičnim aktom. Pravna varnost je dosežena, če pravnomočnih razmerij ni več mogoče spreminjati. V zvezi s sklicevanjem toženke na pravno fikcijo, navaja, da bi taka razlaga pomenila poseg v pravico iz 22. člena Ustave. Ta določba namreč nalaga varovanje pred pretrdimi učinki načela, da nepoznavanje prava škoduje, kar izhaja tudi iz odločb Ustavnega sodišča U-I-41/13 z dne 10. 10. 2013 in U-I-74/14 z dne 17. 6. 2015. Nadalje zatrjuje, da iz več odločb Ustavnega sodišča izhaja, da tudi neprava retroaktivnost ni v vsakem primeru ustavno dopustna, ampak je potrebno v primeru konflikta tehtati, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je treba v posameznem primeru dati prednost. Četudi bi šlo pri retroaktivnem posegu za ustavno dopusten cilj, pa bi morala toženka opraviti strogi test sorazmernosti. Toženka v odločbi ni navedla, katera ustavna dobrina naj bi imela prednost pred načelom zaupanja v pravo in je tožniku arbitrarno poslabšala njegov pravni položaj. V obravnavani zadevi poseg testa ne prestane že zato, ker ni nujno potreben, saj v okolici ni potrebe po nepitni vodi. Izpodbijani akt je nezakonit tudi iz razloga, ker je toženka napačno ugotovila dejansko stanje, saj je tožnik vodno pravico v letu 2017 uporabljal. Ne drži, da naj bi pritrdil trditvam toženke, da v zadnjih treh letih ni izvajal vodne pravice, ampak se v svoji izjavi v dejansko stanje zgolj ni spuščal. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in podrejeno, da odločbo odpravi in toženki naloži, da spremeni vodno dovoljenje tako, da v izrek doda pogoj iz 18. člena ZV-1D, ki bo veljal od vročitve spremenjenega vodnega dovoljenja. Zahteva tudi povračilo sodne takse.

4Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

5Tožba ni utemeljena.

6Po 1. točki prvega odstavka 135. člena ZV-1 vodna pravica, podeljena z vodnim dovoljenjem, preneha, če imetnik ni začel z rabo vode v roku, določenem v dovoljenju, ali v roku dveh let od njegove dokončnosti ni pridobil dovoljenja za poseg v prostor in graditev objektov, ali dve zaporedni leti ne izvaja vodne pravice. Zadnji od naštetih razlogov za prenehanje, tj., če imetnik dve zaporedni leti ne izvaja vodne pravice, je bil v zakon uveden z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah ZV-1D, ki je stopil v veljavo 18. 6. 2014.

7Iz izpodbijanega akta izhaja, da je imel tožnik na podlagi vodnega dovoljenja z dne 23. 2. 2006 in njegove spremembe z dne 18. 10. 2006 pravico do rabe vode za tehnološke namene iz izvira ... v skupni količini največ 0,03 l/s oziroma v skupni letni količini največ 400 m3. Dovoljenje je bilo izdano za določen čas do 31. 12. 2021. Tožnik zadnja tri leta vodne pravice ni izvajal. Sodišče ugotavlja, da tožnik tej ugotovitvi v upravnem postopku ni ugovarjal. Šele v tožbi navaja drugače in kot dokaz, da je v letu 2017 vodo rabil, prilaga svoj dopis z dne 20. 3. 2018. Sodišče teh navedb in predlaganega dokaza ne more upoštevati, saj v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). Poleg tega se tožnik sklicuje na dokaz z dne 20. 3. 2018. Nova dejstva in novi dokazi pa se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1). Nov dokaz, na katerega se v tožbi sklicuje tožnik, je torej neupošteven tudi zato, ker v času odločanja na prvi stopnji (dne 15. 9. 2017) ni obstajal.

8Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje pa je toženka pravilno uporabila določbo 1. točke prvega odstavka 135. člena ZV-1. Tožnik neutemeljeno zatrjuje, da bi toženka lahko uporabila to določilo le, če bi bila "obveznost, da se vodna pravica ne sme izvajati brez vmesnih dvoletnih prekinitev", v samem izreku vodnega dovoljenja določena kot pogoj za ohranitev vodne pravice oziroma,če bi toženka po sprejemu novele ZV-1D vodno dovoljenje na podlagi 129. člena ZV-1 spremenila tako, da bi ta pogoj vnesla v izrek odločbe. Po presoji sodišča namreč v tem primeru ne gre za pogoj, ki ga mora imetnik vodne pravice upoštevati pri izvrševanju pravice. Kot pove že samo ime, imetnik vodne pravice nima obveznosti, tj. vode ni dolžan rabiti, ampak ima pravico uporabljati vodo v obsegu, določenem v vodnem dovoljenju. Tej pravici se lahko odpove ali je ne izvršuje in če je ne izvršuje dve zaporedni leti, pravica preneha. Ne gre za pogoj pri izvrševanju pravice, zgolj taki pogoji pa morajo biti po 5. točki prvega odstavka 128. člena ZV-1 vsebovani v vodnem dovoljenju in je potrebno v primeru njihove spremembe vodno dovoljenje po 129. členu ZV-1 spremeniti.

9Tega ne spremeni določba 4. točke prvega odstavka 128. člena ZV-1, ki določa, da mora vodno dovoljenje vsebovati čas trajanja vodne pravice. Gre namreč za konkretizacijo tretjega odstavka 127. člena ZV-1, po katerem se vodno dovoljenje izda za določen čas, vendar največ za 30 let. V vsakem konkretnem primeru se zato navede (določen) čas, do katerega vodno dovoljenje velja. Razlogi, zaradi katerih lahko preneha pred iztekom tega časa, pa glede na določbo 128. člena ZV-1 niso sestavni del vodnega dovoljenja oziroma njegovega izreka.

10Sodišče se tudi strinja s toženko, da v pravu velja načelo "ignorantia iuris nocet" in se zato stranke ne morejo sklicevati, da objavljenega pravnega pravila niso poznale. Toženka tožnika ni bila dolžna obvestiti o spremembi zakona, saj taka obveznost iz zakona in Ustave ne izhaja. Tožnik se v zvezi s stališčem toženke o pravni fikciji neutemeljeno sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča U-I-41/13 z dne 10. 10. 2013 in U-I-74/14 z dne 17. 6. 2015 in trdi, da iz njih izhaja, da ima varovanje človekovih pravic prednost pred pretrdimi učinki načela, da nepoznavanje prava škoduje, saj v obravnavani zadevi ne gre za primerljivo pravno in dejansko stanje. V zadevi U-I-41/13 je Ustavno sodišče presojalo, ali je bila izpodbijana ureditev oprostitve, odloga oziroma obročnega plačila takse za postopek odločanja o pritožbah, za katere se uporablja ZPP in po kateri je lahko predlog za oprostitev učinkoval šele za procesna dejanja, opravljena od dneva vložitve predloga, skladna s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Presodilo je, da je bila pravica iz 25. člena Ustave kršena, ker je oseba, ki je zoper sodbo vložila pritožbo, šele po prejemu naloga izvedela, kakšna je konkretno odmerjena taksa in je bila takrat poučena, da v primeru oteženega plačila lahko zaprosi za oprostitev plačila sodne takse, vendar je bila glede na obstoječo ureditev taka prošnja že prepozna. Če pritožnik, ki tega finančno ni zmogel, takse ni plačal, je bila ta možnost nepovratno izgubljena (četudi so obstajale okoliščine za oprostitev). Enako velja za zadevo U-I-74/14, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo, da ureditev, po kateri se pritožba, ki jo je za stranko vložil odvetnik, ki ni priložil pooblastila, zavrže, pomeni poseg v ustavno pravico do pritožbe. Vendar pa vodna pravica ni primerljiva ustavno zajamčeni človekovi pravici do pravnega sredstva. Pravica do pritožbe sodi med temeljna procesna jamstva, ki posamezniku zagotavljajo, da lahko z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani in varuje svoje pravne interese. Tako že iz tega razloga za vodno pravico ne morejo veljati enaka merila, zaradi katerih je Ustavno sodišče spoznalo, da navedeni ureditvi pomenita poseg v temeljno človekovo pravico do pritožbe. V primeru vodne pravice ne more iti za pretrd učinek fikcije, saj vodna pravica preneha zgolj tistim, ki je relativno dolgo obdobje ne izvajajo, kar pomeni, da je ne potrebujejo.

11Prav tako ne gre za kršitev 158. člena Ustave, ki določa, da je mogoče pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Pravnomočno vodno dovoljenje namreč ni bilo odpravljeno, razveljavljeno, niti spremenjeno, ampak je pravica, ki je bila tožniku dana s to odločbo za določen čas do 31. 12. 2021, zaradi nastopa zakonsko določenega razloga prenehala pred tem datumom. Posledično je bila izdana izpodbijana odločba. Sodišče se ne opredeljuje do tega, ali je po zakonu predvidena konstitutivna ali ugotovitvena odločba, ker to v obravnavani zadevi ni pravno relevantno. Morebiten napačen zaključek toženke o naravi odločbe na pravilnost in zakonitost odločbe ne vpliva in predvsem ne krši tožnikovih pravic. Odločitev je namreč enaka tako v primeru, če prenehanje vodne pravice nastopi ex lege kot tudi, če ta preneha z dokončno odločbo, razlika nastane zgolj pri datumu prenehanja vodne pravice. V primeru ugotovitvene odločbe prenehanje nastopi ob izpolnitvi zakonsko določenega pogoja, če je odločba konstitutivna pa z dnem njene dokončnosti. Datum prenehanja pa v obravnavani zadevi ni relevantna okoliščina.

12Sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožnikove trditve, da je prišlo do nedopustnega retroaktivnega posega v njegovo pravico. V obravnavanem primeru je ZV-1D s tem, ko je določil, da vodna pravica preneha (tudi) zaradi njenega neizvrševanja v obdobju dveh let, brez soglasja njenih imetnikov, obstoječe pravno razmerje spremenil na način, ki ob podelitvi vodne pravice ni bil zakonsko predviden. To pomeni, da je zakon ustvaril podlago, da določena trajajoča pravno urejena razmerja ne bodo dokončana pod enakimi pogoji, kot so bila začeta. Vendar navedeno še ne pomeni, da gre za poseg v ustavno prepoved povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča ima predpis povratne učinke, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, pa tudi tedaj, kadar je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi objavi oziroma uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravni položaj ali v pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje norme1.

13Zakonodajalec ni določil, da se ZV-1D prične uporabljati pred njegovo uveljavitvijo, ampak petnajsti dan po objavi v Uradnem listu. Določba, da vodna pravica preneha, če se dve leti zaporedoma ne izvaja, torej učinkuje za vse imetnike vodne pravice od tega dne dalje tako, da je ta rok pravno relevanten, če poteče po uveljavitvi spremembe zakona ZV-1D. Čas neizvajanja vodne pravice v obdobju pred uveljavitvijo ZV-1D se ne upošteva in zato sprememba nima učinka za nazaj, tj. ne vpliva na pravni položaj tistih imetnikov vodne pravice, ki je niso izvajali že dve leti ali manj pred uveljavitvijo ZV-1D. Glede na to ZV-1D ne posega retroaktivno v že zaključen pravni položaj. Toženka je izpodbijano odločbo, s katero je ugotovila prenehanje vodne pravice (pred tem dnem), izdala dne 15. 9. 2017. Pri tem je upoštevala, da tožnik vodne pravice ne izvršuje najmanj tri leta, kar pomeni, da je kot relevanten čas pravilno upoštevala obdobje po 18. 6. 2014. Zato ne gre za poseg, prepovedan po 155. členu Ustave.

14Tožnik v tožbi še navaja, da toženka ni opravila tehtanja med načelom varstva zaupanja v pravo in predvidljivostjo sprememb, na katere so prizadeti lahko vnaprej računali in ni pojasnila, katera ustavna dobrina naj bi imela prednost pred načelom zaupanja v pravo. Zatrjuje torej, da je prišlo (tudi) do tkim. neprave retroaktivnosti, ki je dopustna le tedaj, če je do poslabšanja pravnega položaja prišlo zaradi prevladujočega javnega interesa. Neprava retroaktivnost ne sodi v okvir 155. člena Ustave in ni prepovedana, razen če gre za nedopusten poseg v načelo zaupanja v pravo, kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave2. Varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej je zagotovljeno v okviru tistih splošnih načel, ki jih je treba šteti za zagotovljena že na podlagi ustavne določbe, da je Slovenija pravna država. Med taka pravna načela je treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala.

15Tožnik toženki očita, da ni ugotovila, ali je bil poseg v njegovo pravico nujen, ali je primeren za doseganje zasledovanega cilja in ali je teža posledic proporcionalna. Po presoji sodišča so očitki, da toženka ni opravila testa sorazmernosti neupravičeni že iz razloga, ker je tožnik v svojem dopisu z dne 28. 10. 2016 in v svoji pritožbi z dne 20. 10. 2017 uveljavljal zgolj, da je prišlo do kršitve prepovedi povratne veljave iz 155. člena Ustave. V upravnem postopku ni izrecno navajal tega, kar zatrjuje šele v tožbi, namreč da je prišlo do tkim. neprave retroaktivnosti tj. kršitve načela zaupanja v pravo. Zato je v zvezi s temi tožbenimi ugovori test sorazmernosti opravilo sodišče.

16Iz obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah³ izhaja, da je zakonodajalec uzakonil obravnavano spremembo, ker se je v praksi dogajalo, da se z vodno pravico rezervirajo vodni viri, s čimer se prepreči uporaba teh vodnih virov drugim zainteresiranim fizičnim ali pravnim osebam, ki bi jo potrebovale, kar je v nasprotju z načelom učinkovitega upravljanja voda. Po presoji sodišča gre za ustavno dopusten, stvarno upravičen cilj. Tožnik zatrjuje, da poseg ni bil nujen, ker v njegovi okolici nihče ne potrebuje nepitne vode. Vendar na okoliščinah konkretnega primera ni mogoče utemeljiti nujnosti ukrepa na zakonski, tj. splošni ravni, ki se tiče vseh primerov dolgotrajne neuporabe z vodnim dovoljenjem podeljene vodne pravice, kar lahko prepreči podelitev te pravice in s tem rabo vode drugim osebam. Ukrep je tudi primeren za dosego zasledovanega cilja, tj. učinkovitega upravljanja voda, saj tisti, ki imajo vodno pravico, pa je ne izvajajo, zaradi omejenosti tega naravnega vira onemogočajo rabo vode osebam, ki bi jo potrebovale za svojo rabo. Kar se tiče teže posledic, sodišče sodi, da je poseg proporcionalen zasledovanemu cilju, saj položaj oseb, ki vodne pravice v obdobju dveh zaporednih let ne izvršujejo, ne more biti bistveno prizadet. Dolgotrajna uporaba namreč lahko pomeni le eno, tj. da vode že dlje časa ne potrebujejo, ampak gre le za "rezervacijo" pravice za čas, ko oziroma če sploh bi jo imetnik potreboval.

17Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj tožnik navaja samo tista nova dejstva in dokaze, ki jih sodišče, kot je bilo že obrazloženo v točki 7. točki te sodbe, ne more upoštevati (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pri opravljenem testu sorazmernosti gre za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, za pravilno uporabo predpisa pa glavna obravnava prav tako ni bila potrebna. Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

-------------------------------
1 Glej U-I-295/13-260 z dne 19. 10. 2016 (točke 97, 98, 99), U-I-158/11 z dne 10. 12. 2013, U-I-6/15, Up-33/15, Up 1003/15 z dne 20. 7. 2018 in druge
2 dr. Franc Grad, dr. Igor Kaučič, dr. Saša Zagorc, Ustavno pravo, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana, 2016, stran 571
3 EVA: 2014-2330-0083 z dne 3. 4. 2014