UPRS Sodba I U 1066/2017-19

I. Tožbi se delno ugodi. Odločba Ministrstva za zdravje št. 0142-86/2009/28 z dne 10. 7. 2017 se v 2. točki izreka odpravi.

II. V ostalem se tožba zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Ministrstvo za zdravje je kot pristojni organ v 1. točki izpodbijane odločbe izreklo, da je dne 4. 1. 2017 prenehala veljati koncesija za opravljanje specialistične zdravstvene dejavnosti na področju ultrazvočne diagnostike, ki je bila tožeči stranki podeljena z odločbo o podelitvi koncesije št. 503-102/99 z dne 23. 10. 2001, in v 2. točki izreka na podlagi četrtega odstavka 8. člena Pogodbe o koncesiji št. 255/2001 ugotovilo, da je z dnem 4. 1. 2017 prenehala veljati Pogodba o koncesiji št. 255/2001 z dne 23. 10. 2001, s katero sta tožeča stranka kot koncesionar in Ministrstvo za zdravje kot koncedent podrobneje uredila pogoje za opravljanje javne zdravstvene službe za področje ultrazvočne diagnostike.

2Iz razlogov izpodbijane odločbe sledi, da je tožeča stranka pristojno Ministrstvo dne 26. 1. 2017 obvestila, da je nosilec koncesije pri tožeči stranki A.A., dr. med., specialist interne medicine, 4. 1. 2017 umrl. Hkrati je poslala na Ministrstvo vlogo, iz katere izhaja, da želi namesto nosilca zdravstvene dejavnosti A.A. imenovati novega nosilca za opravljanje specialistične zdravstvene dejavnosti na področju ultrazvočne diagnostike, in sicer B.B., dr. med., specialista radiologije, ki je pri tožeči stranki že zaposlen in opravlja delo na podlagi pogodbe o zaposlitvi. Poleg tega bi tožeča stranka specialistično zdravstveno dejavnost na področju ultrazvočne diagnostike opravljala še z drugimi zdravniki, ki bi delo opravljali pogodbeno. Zatem je pristojno Ministrstvo prejelo še predlog tožnika za spremembo odločbe o podelitvi koncesije in pogodbe o koncesiji z utemeljitvijo, da je tožeča stranka vrsto let izpolnjevala pogodbene obveznosti ter vrsto let investicijsko vlagala v poslovni prostor. V predlogu je razen tega navedla, da je koncesijsko razmerje praviloma trajne narave, da smrt A.A. pomeni nepredvidljiv dogodek ter da bo tožeča stranka tudi v tem primeru lahko opravljala delo, ki ji je bilo podeljeno z odločbo o koncesiji. Dejansko se namreč glede izvajanja koncesije zaradi smrti ni spremenilo nič, saj tožeča stranka predlaga zamenjavo nosilca zdravstvene dejavnosti in pristojnemu ministrstvu predlaga (samo), da zadevo pravno ustrezno uredi.

3Pristojno Ministrstvo po pregledu dokumentacije ugotavlja, da je tožeča stranka opravljala kot koncesionar javno zdravstveno službo v specialistični zdravstveni dejavnosti na področju ultrazvočne diagnostike na podlagi odločbe o podelitvi koncesije št. 503-102/99 z dne 23. 10. 2001 in pogodbe o koncesiji št. 255/2001 z dne 23. 10. 2001 ter da je navedeno dejavnost opravljal A.A., ki je dne 4. 1. 2017 umrl. V odločbi o podelitvi koncesije je navedeno, da je nosilec koncesije A.A. Nadalje iz izreka odločbe sledi, da se zdravstvena dejavnost na področju ultrazvočne diagnostike opravlja v skladu s pogodbo o koncesiji. Pogodba o koncesiji je bila sklenjena skladno s 43. členom Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), v četrtem odstavku 8. člena pa je določeno, da koncesija preneha, če se nosilec koncesije upokoji ali umre. Ministrstvo je tako v odločbi kot v pogodbi izrecno navedlo nosilca koncesije, saj je le pod tem pogojem lahko vložniku podelilo koncesijo. Koncesionar temu ni nasprotoval in je pogodbo o koncesiji podpisal ter na ta način soglašal z njeno vsebino. S smrtjo nosilca koncesije je torej nastopilo prenehanje koncesije, s tem pa ni več izpolnjen pogoj za njeno izvajanje, in to kljub temu, da je tožeča stranka predlagala novega nosilca koncesije. Neposredna izbira koncesionarja brez predhodno izvedenega javnega razpisa z ozirom na določbe Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) ni (več) mogoča. Zato je Ministrstvo odločilo, kot sledi iz 1. točke izreka ter obenem v 2. točki izreka ugotovilo, da je v skladu s povedanim prenehala veljati tudi pogodba o koncesiji.

4Tožeča stranka je sprva vložila tožbo zaradi molka pristojnega Ministrstva o vlogi, s katero je zahtevala izdajo upravnega akta, ki jo je nato, po njeni izdaji, razširila na izpodbijano odločbo. V tožbi navaja, da je bila odločba izdana, ne da bi jo tožena stranka pred tem v skladu s 44. členom ZZDej pozvala na odpravo pomanjkljivosti pri izvajanju koncesije oziroma ji dala kakršnokoli možnost, da se izjavi o nameravani odločitvi. Zato je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka in jo je že zaradi tega treba razveljaviti. Poleg tega je odločba neobrazložena in je zato tožeči stranki onemogočeno učinkovito uveljavljanje pravnega varstva.

5Nadalje se v tožbi navaja, da ne ZZDej in ne Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) ne opredeljujeta termina „nosilec koncesijske dejavnosti“, oziroma sta v ZGJS s tem izrazom očitno mišljena koncesionar in koncedent. Prav tako niti ZZDej niti ZGJS ne predvidevata prenehanja koncesijskega razmerja zaradi smrti „nosilca koncesije“. Pri čemer je smisel izvajanja javne gospodarske službe v tem, da se kontinuirano zadovoljujejo javne potrebe in je zato na področju zdravstva treba imeti v mislih kontinuiteto pri zagotavljanju zdravstvene oskrbe. Zato je ugotovitev tožene stranke, da je v konkretnem primeru koncesijsko razmerje prenehalo, nezakonito, saj zakonski pogoji za odvzem oziroma prenehanje po omenjenih predpisih niso izpolnjeni. Pokojni A.A. niti z odločbo niti s pogodbo ni opredeljen kot koncesionar in s tem kot nosilec koncesijske dejavnosti po predpisih. Nosilec pogodbenih obveznosti je tožeča stranka, ki je dolžna izpolnjevati obveznosti iz pogodbe s svojimi zaposlenimi, ne pa s konkretno fizično osebo. Pogodbeno določilo, po katerem koncesija preneha v primeru smrti nosilca koncesije glede na povedano nasprotuje prisilnim predpisom, to je določbam 41. in 42. člena ZGJS in je zato v skladu s 86. členom Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) nično. Za ugotovitev, da je koncesijsko razmerje prenehalo, torej tožena stranka nima podlage, zato je bil materialni predpis napačno uporabljen in je treba odločbo razveljaviti tudi iz tega razloga.

6Kar se tiče obrazložitve odločbe, pa tožeči stranki ni znano, od kod toženi stranki navedba oziroma pogoj, ki ga navaja v obrazložitvi, in po katerem naj bi bila izrecna navedba nosilca koncesije v odločbi oziroma v pogodbi pogoj za to, da je tožeči stranki lahko podelila koncesijo. Takšen pogoj ni določen niti v ZZDej niti v ZGJS, tožena stranka pa podlage za to ne navede. Odločba prav tako ne navede razlogov za odvzem koncesije niti ne navede predpisa, v nasprotju s katerim naj bi tožeča stranka opravljala javno službo in je torej izpodbijana odločba neobrazložena tudi v tem delu. Zato se odločbe ne da preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb ZUP, pa tudi kršitev pravic iz 22. in 25. člena Ustave.

7Glede na vse navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi), toženi stranki pa naloži, da ji povrne stroške postopka.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe.

9Tožeča stranka je dala pripravljalno vlogo, v kateri vztraja pri tožbenih navedbah in pri predlogih.

10Tožba je delno utemeljena.

11V konkretnem primeru je sporen obstoj koncesije za opravljanje zdravstvene specialistične zdravstvene dejavnosti, ki je bila podeljena tožeči stranki z odločbo o podelitvi koncesije ter podrobneje urejena s pogodbo o koncesiji, oziroma njeno prenehanje, o katerem se odloča z izpodbijano odločbo.

12Podeljevanje koncesij pravnim osebam za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti je urejeno v Zakonu o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), na podlagi katerega lahko zdravstveno dejavnost kot javno službo pod enakimi pogoji opravljajo javni zdravstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe na podlagi koncesije. Koncesijo za opravljanje javne službe v drugih zdravstvenih dejavnostih, razen v osnovni, in torej tudi v primeru, kakršen je obravnavani, podeli z odločbo ministrstvo, pristojno za zdravje, potem ko pridobi mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje in pristojne zbornice ali strokovnega združenja (42. člen ZZDej). Poleg odločbe o podelitvi koncesije je z ZZDej predvideno, da se razmerja v zvezi z opravljanjem javne službe in pogoji, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno službo, uredijo s pogodbo o koncesiji. S pogodbo o koncesiji se podrobno določijo predvsem vrsta zdravstvene dejavnosti, obseg izvajanja javne službe, začetek izvajanja koncesije, rok za odpoved koncesije ter sredstva, ki jih za opravljanje javne službe zagotavlja koncedent (43. člen ZZDej). Poleg tega so v 44. členu ZZDej določeni še razlogi in način, na katerega se lahko koncesionarju, kadar le-ta ne opravlja javne službe v skladu s predpisi, koncesija odvzame.

13Določitev nosilca koncesije kot osebe, ki izvaja zdravstvene storitve, za katere se podeljuje koncesija, v ZZDej, veljavnem ob podelitvi koncesije tožeči stranki (v letu 2001) torej res ni predvidena. Predvidena tudi ni z Zakonom o zavodih kot sistemskim zakonom, ki ureja podeljevanje koncesij na področju javnih služb. Vendar pa obenem ne ZZDej ne ZZ takšne možnosti ne izključuje, saj ni izrecnih določb v tej zvezi. Tudi vsebina odločbe o koncesiji ni bila predpisana v nobenem od obeh zakonov, medtem ko je bilo glede pogodbe o koncesiji v ZZDej določeno le, katere vsebine se predvsem (in torej primeroma) določijo v pogodbi, po določbah ZZ (drugi odstavek 26. člena) pa celo velja, da se s pogodbo o koncesiji določijo pogoji, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno službo, v skladu s predpisi, ki urejajo javno službo. Ovire za določitev t. i. nosilca koncesije pa tudi ni videti po vsebini in tega nenazadnje niti tožeča stranka v tožbi ne zatrjuje. Zato je po prepričanju sodišča šteti določitev nosilca koncesije v odločbi za pogoj, ki ga je tožeči stranki postavilo pristojno Ministrstvo in ki kot takšen ni bil v nasprotju s predpisi.¹ Kar po presoji sodišča velja še toliko bolj, ker zadevna odločba Ministrstva z ozirom na zakonsko ureditev (25. člen ZZ) ni zgolj odločba, s katero se podeli koncesija, temveč je hkrati tudi odločba, s katero se koncesija ustanovi, kar pomeni, da (kot koncesijski akt) lahko temelji tudi na (širših) premislekih v zvezi z ustanovitvijo in ne le v zvezi s podelitvijo koncesije. Pooblastila ustanovitelja koncesije so namreč še posebej široka, saj se s koncesijo daje pooblastilo za opravljanje dejavnosti, ki je sicer v izključni pristojnosti države ali lokalne skupnosti.²

14Navedenemu pogoju, ki je zapisan v odločbi, pa potem logično sledi tudi vsebina pogodbe o koncesiji, po kateri koncesija preneha, če se nosilec koncesije upokoji ali umre, saj na ta način pogoj iz odločbe ni več izpolnjen. Kar v zakonu (ZZDej in ZZ) kot razlog za prenehanje koncesije že spet ni izrecno predvideno, je pa predvideno v ZZ, da se lahko koncesija da za določen čas (prvi odstavek 27. člena ZZ) in torej tudi za čas, ki je, kot v konkretnem primeru, določljiv - t.j. opredeljen z nastopom konkretnih dogodkov, upokojitve oziroma smrti nosilca koncesije. Gre torej za razlog za prenehanje, ki ni ničen in ki (lahko) obstoji poleg (zakonske) možnosti, ki izhaja iz izreka odločbe o podelitvi koncesiji in po kateri lahko koncesija tudi sicer preneha zaradi odpovedi strank (koncedenta ali koncesionarja). Pač pa v konkretnem primeru očitno ne gre za odvzem koncesije, kot se zatrjuje v tožbi, zato so tožbena izvajanja v tej zvezi ter sklicevanje tožeče stranke na 44. člen ZZDej za odločitev nerelevantna. Neupoštevno pa je tudi sklicevanje tožbe na določbe ZGJS, saj v konkretnem primeru ne gre za podeljevanje koncesije s področja tega zakona.

15Podane pa tudi niso zatrjevane kršitve pravil postopka. Iz listin, ki so v upravnih spisih, namreč sledi, da je na predlog tožeče stranke, da se spremenita obstoječa odločba o podelitvi koncesije in pogodba o koncesiji, pristojni organ odgovoril z dopisom z dne 5. 4. 2017 ter da je v odgovoru zastopal enako stališče, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, kar pomeni, da je tožeči stranki dal možnost, da se z razlogi za odločitev seznani še pred izdajo odločbe in da so torej drugačne tožbene navedbe neutemeljene. Da se je tožeča stranka z razlogi tudi dejansko seznanila še pred izdajo odločbe, pa nenazadnje jasno sledi tudi iz njene vloge z dne 26. 4. 2017, ki jo je naslovila na pristojni organ, in v kateri, potem ko pove, da je prejela zadevni dopis, zahteva še „oblastno odločitev v predmetni zadevi“. Odločba je bila nato tudi izdana, in sicer iz enakih razlogov, kot so navedeni v že omenjenem dopisu. Le-ti po presoji sodišča omogočajo njen preizkus, kar nenazadnje izkazujejo tudi obširni tožbeni ugovori, ki se nanašajo na vsebino izpodbijane odločitve, in zaradi česar ni mogoče slediti tožbenim trditvam o kršitvi pravil postopka in o kršitvi ustavnih pravic, ki naj bi bile podane zaradi pomanjkljive obrazložitve.

16Odločitev tožene stranke o tem, da je obravnavana koncesija s smrtjo nosilca koncesije prenehala (1. točka izreka izpodbijane odločbe), je torej pravilna in skladna z zakonom. Ni pa pravilna 2. točka izreka, v kateri se ugotavlja, da je prenehala veljati pogodba o koncesiji. Veljavnost pogodbenega razmerja namreč ni predmet upravnega odločanja, zato omenjena ugotovitev ne sodi v izrek odločbe, temveč se kot predhodno vprašanje obravnava v obrazložitvi odločbe. Sodišče je zato tožbi, kolikor se nanaša na 2. točko izreka izpodbijane odločbe, v I. točki izreka te sodbe ugodilo in izrek odločbe v tem delu na podlagi 1. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo, v ostalem pa tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 v II. točki izreka kot neutemeljeno zavrnilo ter s tem (po vsebini) pritrdilo odločitvi tožene stranke.

17Z ozirom na to, da je sodišče odločilo, da se tožba po vsebini in torej v bistvenem kot neutemeljena zavrne, je zavrnilo tudi zahtevek tožeče stranke, da se ji povrnejo stroški postopka. Pri tem je vzelo za podlago svoje odločitve četrti odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

18Ker dejansko stanje v tistem, kar je bistveno za odločitev, med tožečo in toženo stranko ni sporno, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

¹ Po veljavnem ZZDej se odgovorni nosilec vrste dejavnosti, ki je predmet koncesije, obvezno navede (določi) tako v odločbi o koncesiji kot v koncesijski pogodbi. Kot izhaja iz predloga ZZDej-K, EVA 2015-2711-0033, Prva obravnava, str. 68, se namreč ravno z odgovornim nosilcem zdravstvene dejavnosti (in s prenehanjem koncesijskega razmerja in koncesijske pogodbe, če koncedent ne privoli v spremembo odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti med trajanjem koncesije) zagotavlja vezanost podeljene koncesije na usposobljenost, izkušnje in druge kompetence konkretnega izvajalca zdravstvenih storitev.
² Prim. doc.dr.Janez Čebulj, Koncesija, Upravni zbornik 1996, Ljubljana, str. 237 in nasl.