UPRS Sodba in sklep III U 235/2015-23

I. Tožbi zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42601-1206/2011-23 z dne 1. 7. 2013, se ugodi, navedena odločba se odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožba zoper Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2010 se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z odločbo, št. 42601-1206/2011-23 z dne 1. 7. 2013 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) tožnici za posebno rabo vode oziroma vodnih zemljišč v letu 2010, ki jo (je) izvaja(la) na podlagi v nadaljevanju navedenih vodnih dovoljenj oziroma z njimi podeljenih vodnih pravic, odmerila vodno povračilo za leto 2010 v skupnem znesku 59.517,72 EUR. Kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, je Agencija vodno povračilo odmerila na podlagi osnove za obratovanje pristanišč za plovila za A. in B. ter na podlagi osnove za obratovanje kopališč za C., pri čemer je za vsako opredelila upoštevano količino, enoto, delež letnega obdobja, ceno in končni znesek. Odločeno je bilo še, da mora tožnica odmerjeno vodno povračilo plačati v 60 dneh po dokončnosti odločbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (2. točka izreka), in da v tem postopku stroški niso nastali (3. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe se Agencija sklicuje na prvi in peti odstavek 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), na določbe Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07, v nadaljevanju Uredba), na Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2010 (Uradni list RS, št. 45/10, v nadaljevanju Sklep 2010), ki je začel veljati 5. 6. 2010, kot tudi na Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2009 (Uradni list RS, št. 16/09, v nadaljevanju Sklep 2009). Pojasni, da je tožnica v januarju 2011 vložila napoved za plačilo vodnega povračila za leto 2010, v kateri je navedla, da je v odmernem letu rabila vodo oziroma vodna zemljišča za obratovanje kopališč (površina 29.404 m2) ter pristanišč za plovila (površina 26.227 m2 in 20.316 m2). Nato je v vlogah iz maja 2011 predlagala, naj se ji za pristanišči (Piran in Portorož) upošteva manjša površina, ker je del površin iz vodnih dovoljenj namenjen plovnim potem oziroma je vodna površina, ki se uporablja za privezovanje plovil in potrebe pristanišč, dejansko manjša.

3Agencija je vodno povračilo za leto 2010 tožnici prvič odmerila že z odločbo, št. 42601-1199/2011 z dne 30. 11. 2011, v skupni višini 76.864,22 EUR, in sicer za obratovanje pristanišč za plovila, to je za krajevno in ribiško pristanišče A. (delno vodno dovoljenje, št. 35534-11/2009 z dne 26. 11. 2009) od površine 26.227 m2 in za krajevno B. (delno vodno dovoljenje, št. 35534-8/2009 z dne 10. 9. 2009) od površine 20.316 m2, ter za rabo vodnih zemljišč za obratovanje naravnega kopališča C. (delno vodno dovoljenje, št. 35504-424/2004 z dne 28. 5. 2009) od površine 29.404 m2. Pri tem je s Sklepom 2010 določene cene upoštevala za obdobje od njegove uveljavitve 5. 6. 2010 do konca tega leta, za obdobje leta 2010 pred tem pa so bile upoštevane cene iz Sklepa 2009. Prvotno odmerno odločbo je po tožbi tožnice odpravilo to sodišče s sodbo, št. III U 42/2012 z dne 22. 3. 2013, in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Potrdilo je stališče, da je treba za obdobje do uveljavitve Sklepa 2010 uporabiti v preteklem obdobju veljavne, torej s Sklepom 2009 določene cene, sicer pa presodilo, da odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Sodišče je navedlo, da je treba v ponovnem postopku natančno razložiti elemente izračuna in z njim povezane dejanske ugotovitve, ter opozorilo na časovno omejitev letnega obsega rabe pri obratovanju kopališča in na obračun vodnega povračila za obratovanje pristanišč za plovila. Tožnica se je namreč, med drugim, sklicevala na 2. alinejo 4. člena Uredbe ter na Odlok o gospodarskih javnih službah v Občini Piran in Odlok o pristanišču Piran, po katerih upravlja A., ter ugovarjala, da je treba od upoštevane površine izločiti javno infrastrukturo lokalnega pomena (pristaniško infrastrukturo iz 4. člena Odloka o pristanišču Piran).

4Ugovore tožnice je Agencija zavrnila kot neutemeljene. Pojasnjuje, da se vodne pravice, podeljene z zgoraj navedenimi delnimi vodnimi dovoljenji za pristanišči, nanašajo na uporabo oziroma upravljanje v dovoljenjih določenih območij akvatorijev. Glede na določbe drugega odstavka 32. člena ter 25. točke 3. člena Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ), drugega odstavka 28. člena ZV-1 in 2. alineje 4. člena Uredbe obrazlaga, kaj je akvatorij pristanišča (to ni vodno zemljišče, na katerem je zgrajen objekt ali naprava gospodarske javne infrastrukture, kot tudi ni mogoče reči, da je akvatorij na vodnem zemljišču zgrajen). Ker se vodno povračilo v obravnavanem primeru odmerja zaradi pravice rabe vodnih zemljišč v površini (na območju) določenega akvatorija, ugovor tožnice Agencija kot neutemeljen zavrača tudi, kolikor se nanaša na izvzem objektov pristaniške infrastrukture (valolomov, grajene obale, pomolov), saj površina le-teh ni del podeljenih vodnih pravic. Glede na 9. točko 4. člena Odloka o pristanišču Piran ter na drugi strani delno vodno dovoljenje z dne 26. 11. 2009, vodno soglasje, št. 35507-3413/2008-2 z dne 23. 12. 2008 in določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), nadalje utemelji, zakaj niti površine t.i. novega pomola kot plavajočega pomola ni mogoče izvzeti iz površine akvatorija, od katere se odmerja vodno povračilo (4. in 5. stran izpodbijane odločbe). Dodaja, da je tožnica ugovarjala tudi odmeri vodnega povračila za rabo površin, ki da so pod enakimi pogoji dostopne vsem, vendar ni navedla, katere konkretne površine ima v mislih pri območjih, ki so predmet izpodbijane odločbe (v vlogi iz septembra 2011 izpostavljeni dostopni koridor k pristanišču v Izoli to ni). Ker se tožnica sklicuje na splošno rabo javnega dobra, Agencija pripominja, da je bila zgolj tožnici omogočena posebna raba teh površin za namene, za katere so ji bile podeljene vodne pravice (potrebne za upravljanje pristanišč oziroma kopališča), iz katerih tožnica črpa druge pravice (do pobiranja pristojbin za uporabo pristanišč oziroma priveze ipd.). Prav za rabo, ki presega splošno rabo, je bila tožnica dolžna pridobiti vodno pravico, kar jo po 124. členu ZV-1 zavezuje k plačilu vodnega povračila. Vodno povračilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišča Piran je tako Agencija odmerila od površine njegovega akvatorija 26.227 m2. Pri odmeri je za obdobje od 1. 1. do 4. 6. 2010 upoštevala ceno iz Sklepa 2009 (0,2086 EUR na m2), za obdobje od 5. 6. do 31. 12. 2010 pa ceno iz Sklepa 2010 (1,8 EUR na m2). Povedano velja tudi glede pristanišča B.: vodno povračilo se odmeri od površine akvatorija, določenega z delnim vodnim dovoljenjem z dne 10. 9. 2009 (20.316 m2). Razlogov za sorazmerno znižanje iz drugega in tretjega odstavka 5. člena Uredbe ni; prav tako ni mogoče upoštevati ugovorov o vsem dostopnih površinah ter pristaniški infrastrukturi, saj ta že po samem vodnem dovoljenju ni del površine akvatorija, na kateri sme tožnica izvajati vodno pravico in ki je osnova za odmero. Pri odmeri vodnega povračila za izvajanje vodne pravice iz delnega vodnega dovoljenja z dne 28. 5. 2009 za kopališče C. pa je Agencija upoštevala stališče iz sodbe tega sodišča v zadevi I U 204/2012, po katerem je pomemben tudi čas, v katerem sme zavezanka izvajati svojo pravico, to pa je, kot izhaja iz točke II.1 izreka delnega vodnega dovoljenja, obdobje kopalne sezone, ki po prvem odstavku 4. člena Pravilnika o podrobnejših kriterijih za ugotavljanje kopalnih voda traja od 1. junija do 15. septembra. Tako je vodno povračilo (po ceni 0,8346 EUR na m2 za obdobje od 1. 6. do 4. 6. 2010 in po isti ceni za obdobje od 5. 6. do 15. 9. 2010) odmerila za 107 dni. Gre za smiselno uporabo kriterija iz drugega odstavka 5. člena Uredbe. Prvi odstavek tega člena namreč predpisuje splošno pravilo, da je višina vodnega povračila odvisna od letnega obsega rabe vode in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica, v drugem in tretjem odstavku istega člena pa sta določena dodatna kriterija za znižanje vodnega povračila, katerih uporaba pa v obravnavanem primeru glede pristanišč ni utemeljena. Ker tožnica med letom 2010 akontacij vodnega povračila ni plačevala, ji je z izpodbijano odločbo naloženo plačilo celotnega odmerjenega zneska. Sklepno Agencija ugotavlja, da tožnica v ponovnem postopku na prvi stopnji stroškov ni priglasila, organu pa posebni stroški v tem postopku prav tako niso nastali.

5Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 3555-44/2013/2 z dne 27. 8. 2015, zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo in tudi njeno zahtevo za povrnitev stroškov (pritožbenega) postopka. V obrazložitvi drugostopenjski organ citira relevantne določbe ZV-1, Uredbe, Sklepa 2010 in Sklepa 2009. V skladu z 2. alinejo 4. člena Uredbe se vodno povračilo ne plačuje za vodna zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti in naprave gospodarske javne infrastrukture državnega ali lokalnega pomena. Kot podlago za ugotovitev, ali je določen objekt ali naprava objekt gospodarske javne infrastrukture državnega ali lokalnega pomena, se šteje ustrezni materialni predpis, če omogoča pridobitev tega statusa ex lege, ali konkretni akt, izdan na podlagi materialnega predpisa, če ta predpis to tudi zahteva. Odlok o gospodarskih javnih službah v Občini Piran med gospodarske javne službe uvršča urejanje in vzdrževanje javnih kopališč ter obalnega morskega pasu in obalnega morja (18. točka 4. člena) ter upravljanje pristanišč (23. točka 4. člena), kar izvaja tožnica skladno s 7. členom tega odloka. Odlok o pristanišču Piran, ki določa tožnico za upravljavko pristanišča, v 4. členu opredeljuje tudi, kaj se šteje za pristaniško infrastrukturo. V tem pogledu, pa tudi sicer drugostopenjski organ v celoti sledi utemeljitvi izpodbijane odločbe in se nanjo sklicuje, saj meni, da je organ prve stopnje pravilno ugotovil dejansko stanje in pravilno uporabil materialne predpise. Vodno povračilo je odmeril na podlagi podatkov, ki jih je tožnica sama navedla v svoji napovedi, ob upoštevanju določb 5. člena Uredbe ter cen, ki so bile za obdobje od 5. 6. 2010 dalje določene s Sklepom 2010, za obdobje pred tem pa cen iz Sklepa 2009. Da je takšen način upoštevanja cen utemeljen, potrjuje sodna praksa, npr. sodbi Vrhovnega sodišča, št. X Ips 452/2010 z dne 13. 7. 2010 in X Ips 383/2011 z dne 7. 3. 2012, pa tudi v konkretni zadevi pod št. III U 42/2012 izdana sodba Upravnega sodišča. Zato se prvostopenjskemu organu v izpodbijani odločbi ni bilo treba ponovno opredeljevati do tega vprašanja, ki ga tožnica ni ponovno odpirala. Ob tem, da je sama vložila napoved kot izvajalka javne službe urejanja in vzdrževanja javnih kopališč ter upravljanja pristanišč v občini Piran, in ob tem, da je imetnica v izpodbijani odločbi navedenih delnih vodnih dovoljenj z dne 26. 11. 2009, 10. 9. 2009 in 28. 5. 2009, ter glede na 124. člen ZV-1, je trditev tožnice, da ni zavezanka za plačilo vodnega povračila, brez podlage. Prav tako neosnovano je stališče, da so po 7. členu Uredbe zavezanci za plačilo vodnega povračila uporabniki javne službe, saj se vodno povračilo ne plačuje zaradi koriščenja javnih dobrin, ampak zaradi obratovanja pristanišč oziroma kopališč (15. alineja 6. člena Uredbe), povedano drugače, le tožnica kot upravljavka ta vodna zemljišča uporablja za opravljanje svoje dejavnosti. Tožnica je v vlogah iz maja 2011 sicer predlagala zmanjšanje (upoštevanje manjše) vodne površine za pristanišči B. in A., češ da se dejansko uporablja manjša površina od navedene v vodnih dovoljenjih, kar pa ne more vplivati na odmero povračila v smislu meril za zmanjšanje po 5. členu Uredbe. Ta namreč predvidevajo zmanjšanje višine vodnega povračila le, kolikor je to utemeljeno na objektivnih, od imetnika vodne pravice neodvisnih okoliščinah izkoriščanja te pravice. Kar je razumljivo, saj prvi odstavek 124. člena ZV-1 določa, da imetnik vodne pravice plača vodno povračilo, ki je sorazmerno obsegu vodne pravice. Njegovo pričakovanje, da bo s pridobljeno vodno pravico zavaroval pravico do izkoriščanja določenega obsega posebne rabe, plačeval pa le glede na lastne zmožnosti rabe, je v nasprotju z namenom vodne pravice, saj bi tako omejil možnost njene pridobitve drugim interesentom. Okoliščine na strani imetnika vodne pravice so zato lahko le predmet postopka pridobitve vodne pravice, za odločitev v tej zadevi pa niso relevantne.

6Drugostopenjski organ zavrača očitek, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker se prvostopenjski organ ni opredelil do vprašanja nezakonitosti oziroma neustavnosti Sklepa 2010. Tega vprašanja tožnica v ponovnem postopku ni odpirala, tudi sicer pa presega presojo upravnih organov, ki so vezani na načelo zakonitosti in s tem na veljavne predpise ter zanje ne velja institut exceptio illegalis. Povedano velja tudi, kolikor tožnica ugovarja, da je ustavno nedopustno, če so površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, obremenjene z vodnim povračilom. Sicer pa so njene v tej zvezi podane navedbe nezadostne. Kot že omenjeno, je neutemeljen ugovor, da se prvostopenjski organ ni opredelil glede izjeme po 4. členu Uredbe, kolikor se nanaša na infrastrukturo, saj je to obrazložil ob upoštevanju materialnih predpisov in podatkov v spisih. Ob upoštevanju, da tožnici podeljene vodne pravice obsegajo le vodni prostor (akvatorij) pristanišča, brez objektov in naprav, se drugostopenjski organ pridružuje prvostopenjskim razlogom. Tožnici je bilo tako vodno povračilo odmerjeno pravilno in v skladu z določili Uredbe. V zvezi z odločanjem o stroških postopka se drugostopenjski organ sklicuje na določbe drugega odstavka 113. člena in drugega odstavka 118. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter navaja, da se je po uradni dolžnosti uvedeni postopek odmere vodnega povračila končal neugodno za tožnico, saj je bilo z izpodbijano odločbo ugotovljeno, da mora plačati vodno povračilo, čeprav v nižjem znesku. Gre namreč za upravni postopek, v katerem zneskov prvotno in nato odmerjenega povračila ni mogoče primerjati po načelu uspeha, in gredo zato stroški postopka na prvi stopnji v breme tožnice . V pritožbenem postopku pa velja načelo uspeha: ker je bila njena pritožba zavrnjena, tožnica do povračila pritožbenih stroškov ni upravičena.

7Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijano odločbo in obenem tudi tožbo zoper Sklep 2010. V tožbi predlaga, da ji sodišče ugodi in ugotovi, da je bil Sklep 2010 v delu, ki določa "za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila: 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča" neustaven in nezakonit ter da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tožnici naj se tudi povrnejo vsi priglašeni stroški tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8V tožbi tožnica poudarja, da je že v izjavi z dne 24. 9. 2011 navajala vse dejanske okoliščine, pri materialnem pravu pa ni prekluzije in zato drugostopenjski organ zavaja s poudarjanjem, da določenega vprašanja ni odpirala. Ugovarja, da upravni organ ni preveril, ali je (prav) tožnica zavezanec za plačilo vodnega povračila po 7. členu Uredbe, po katerem bi bili zavezanci uporabniki javne službe (pristanišča) kot uporabniki vodnih zemljišč. Upravni organ je opustil vsakršno obrazložitev o tem in se zato odločbe ne da preizkusiti, kar pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka in tudi kršitev 22., 25. in 2. člena Ustave, zaradi česar je izpodbijano odločbo treba odpraviti.

9Pri odmeri vodnega povračila za čas od 1. 1. do 4. 6. 2010 je upravni organ odločitev oprl na Sklep 2009, čeprav ta določa cene za osnove vodnih povračil za leto 2009. Po 1. 1. 2010 torej Sklepa 2009 ni bilo več dopustno uporabiti kot materialnopravno podlago za odločanje. Posebej ob dejstvu, da Sklep temelji na Uredbi, po kateri ceno za osnovo vodnega povračila določi Vlada do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, tak rok pa ni instrukcijske narave. Vnaprejšnja določitev javnopravnih dajatev izhaja iz samega ustavnega koncepta pravne države in prepovedi retroaktivnosti ter narave stvari. Toženka je napačno interpretirala sodbi Vrhovnega sodišča v zadevah X Ips 452/2010 in X Ips 383/2011, v katerih je, ob ugotovljeni pravni praznini, Vrhovno sodišče dopustilo njeno zapolnjevanje, vendar ob povsem različnih predpostavkah, kot veljajo za obravnavani primer. V omenjenih primerih je bila namreč, za razliko od obravnavanega primera, z obema Sklepoma določena enaka cena. Sicer pa pravnega stanja do 4. 6. 2010 ni mogoče poimenovati kot pravno praznino. O tem se upravna organa nista izrekla, odločitev tako ni obrazložena, kar pomeni predhodno navedene kršitve ustave in zakona. Sodišče naj skladno z vezanostjo na ustavo in zakon ob uporabi instituta exceptio illegalis upošteva, da do dneva uveljavitve Sklepa 2010 sploh ni obstajal materialnopravni temelj za odmero vodnega povračila in zato v tem delu izpodbijano odločbo odpravi, sicer pa naj jo odpravi zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka.

10Po mnenju tožnice je bilo materialno pravo nepravilno uporabljeno tudi glede odmere vodnega povračila za čas od 5. 6. 2010 do 31. 12. 2010. Kot že rečeno, nujnost vnaprejšnje letne določitve javnopravnih dajatev izhaja iz ustavnega koncepta pravne države in prepovedi retroaktivnosti ter narave stvari same. Davčnopravna regulativa ne more biti določena med samim trajanjem davčnopravnega dejstva (med trajanjem kopalne sezone). Nenazadnje je to določeno tudi z Uredbo, po kateri se cena za osnovo vodnega povračila določi najkasneje do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Pri uporabi Sklepa 2010 v obravnavanem primeru gre za nedopustno nepravo retroaktivnost, ki za tožnico ne sme imeti pravnih posledic. Vsekakor pa isto obdobje ne more biti podrejeno dvema različnima, neprimerljivima pravnima režimoma obračuna vodnega povračila. To je tožnica zatrjevala že v postopku na prvi stopnji in v pritožbi, vendar se upravna organa o tem nista opredelila in je zato podana tudi absolutna bistvena kršitev določb postopka. Sodišču zato tožnica predlaga, naj skladno z vezanostjo na ustavo in zakon ter ob uporabi instituta exceptio illegalis tudi v tem delu izpodbijano odločbo odpravi, sicer pa naj jo odpravi zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka.

11Tožnica, glede na navedeno, v upravnem sporu izpodbija tudi Sklep 2010 kot posamični akt, ki se nanaša na točno določeno število subjektov (pristanišča ...), oziroma kot posamični akt državnega organa, zoper katerega ni drugega sodnega varstva, in se pri tem sklicuje na drugi odstavek 157. člena Ustave. Ker je Sklep že prenehal veljati, tožnica predlaga oziroma zahteva, da sodišče s sodbo ugotovi njegovo neustavnost in nezakonitost v predhodno navedenem delu. Nadalje navaja, da Sklep 2010 in izpodbijana odločba tudi sicer posegata v ustavno načelo sorazmernosti in enakopravnosti, saj je bila njena obveznost (glede pristanišč) v letu 2010 skoraj desetkrat višja kot v letu 2009 (z 0,2086 EUR se je povišala na skoraj 1,8 EUR na m2). Nesorazmerje je tudi znotraj samega Sklepa 2010, saj sta primerljiva pravna subjekta, to je pristanišča, ki so večja od 1.000.000 m2, in od te površine manjša pristanišča za plovila, bistveno drugače obremenjena. Poenostavljeno povedano to pomeni, da mora pristanišče velikosti 150.000 m2 plačati več vodnega povračila kot pristanišče velikosti 1.000.001 m2. Nesorazmerna obremenitev manjših pristanišč je neustavna, Vlada je kot izdajateljica Sklepa 2010 kršila ustavno načelo enakosti. Očitno se je tega zavedala, saj je v tovrstnem Sklepu za leto 2011 vodno povračilo za tožničino vrsto pristanišča znižala za šestkrat in obe obremenitvi približala. Ustavno sodišče je v odločbi, št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006, ocenilo, da je davek, ki presega polovico donosa, poseg v ustavne pravice. Vodno povračilo, ki je davek v širšem pomenu besede, v obravnavanem primeru dosega dve tretjini tožničinih prihodkov in gre torej, poleg kršenja načel pravne države in enakosti, tudi za poseg v ustavno pravico iz 33. člena Ustave.

12Tožnica nadalje v tožbi navaja, da je že v izjavi z dne 24. 9. 2011 prvostopenjskemu organu predlagala, naj preveri obstoj izjeme po 4. členu Uredbe. Obremenitev površin v splošni rabi z vodnim povračilom kot nadomestilom za posebno rabo pomeni notranje nasprotje. Ustavno nedopustno je, da se površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, obremeni z vodnim povračilom. Država se ne more sklicevati na lastno neaktivnost, ker določenega vprašanja ni uredila in iz tega kovati koristi, glede na to, da je v kasnejšem obdobju sama za takšna vodna povračila znižala obremenitev na skoraj stokrat nižjo ceno (primeroma v letu 2015 na ceno 0,0207 EUR na m2 za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, manjših od 1.000.000 m2, na območju vplutja in izplutja). Tudi s tega vidika izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti.

13Sklepno tožnica v tožbi pripominja, da sicer sprejema stališče upravnega organa, da v postopku stroški niso nastali, meni pa, da bi ne glede na to (ker je prvostopenjski organ odmerjeno vodno povračilo znižal za več kot 17.000 EUR in storil napako najmanj v tej višini) tožnica bila upravičena do povrnitve dela priglašenih stroškov, tako z vidika načela uspeha kot z vidika načela krivde.

14Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise, na tožbo ni odgovorila.

15V vlogi z dne 26. 5. 2016 je tožnica izpostavila, da je to sodišče s sodbo v primerljivi zadevi III U 213/2015 pritrdilo njenim navedbam, da nepravočasni sprejem Sklepa 2011, ki je začel veljati 30. 7. 2011, ne sme biti v breme tožnice in da za obdobje leta 2011 pred tem ni dopustno uporabiti Sklepa 2010. V omenjeni zadevi je sodišče pritrdilo tudi očitku, da se upravni organ do teh navedb tožnice ni opredelil, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka in s tem razlog za odpravo odločbe. Tožnica je poudarila, da ji je (tudi) nepravočasni sprejem Sklepa 2010 v škodo, saj se mu zaradi nujnosti vnaprejšnje regulacije pravnih razmerij ni mogla pravočasno prilagoditi.

16Glede na ugovore tožnice je sodišče toženko pozvalo, naj predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2010, glede kategorij "obratovanje pristanišč za plovila" in "obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2, za plovila" (pa tudi Sklep 2011 glede kategorij, ki se nanašajo na obratovanje različnih pristanišč), in sicer zaradi presoje, ali so bile cene, navedene v Sklepu 2010, določene zakonito, in ali je glede na predpisana merila prišlo do neenakopravne obravnave primerljivih položajev, kot to zatrjuje tožnica.

17Po tem pozivu je toženka sodišču poslala odgovor Direktorata za vode in investicije Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju Direktorat za vode) z dne 28. 3. 2017, skupaj z vladnim gradivom za Sklep 2010 z dne 3. 6. 2010 (in Sklep 2011 z dne 27. 7. 2011) ter Poročilom Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja. Navedla je, da prereka vse navedbe tožnice, in predlagala, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

18Tožnica se je na prejeto gradivo odzvala z vlogo z dne 20. 4. 2017. Meni, da gradivo v celoti podpira njene tožbene navedbe, še posebej glede nesorazmernosti in neenakopravnega obravnavanja tožnice. Direktorat za vode se sklicuje na primerjavo z drugimi državami članicami OECD, vendar o tem ne predloži nobenih podatkov, tako da se tožnica do te trditve niti ne more opredeliti. Že v tožbi je izpostavila, da je toženka svoje ravnanje v letu 2010, ki je predmet postopka, spoznala za nerazumno in nesorazmerno ter vodno povračilo v letu 2011 zmanjšala kar za šestkrat. Da je bila Vlada v letu 2010 v zmoti, dokazuje tudi predloženi dokument z dne 3. 6. 2010, s katerim je bilo predvideno progresivno povečevanje vodnega povračila za obdobje od 2011 do 2015, čemur pa se ni sledilo, ampak so bile cene v letu 2011 zmanjšane za šestkrat. To obenem kaže, da je bila domnevna primerjava z drugimi državami članicami OECD izdelana nestrokovno oziroma pomanjkljivo. Tudi iz obrazložitve predloga Sklepa za leto 2011 izhaja zgolj, da se bodo vodna povračila povečevala, nato pa so se dejansko zmanjšala, kar potrjuje, da je Vlada sama ocenila, da so bile cene v letu 2010 postavljene zmotno, arbitrarno in nesorazmerno. To izhaja tudi iz predloženega osnutka Sklepa za leto 2010, saj je bilo predvideno več kot devetkratno povišanje cen, izdelan pa za večstokrat zmoten izračun, saj naj bi predvideni prihodek iz tega naslova znašal le 45.511,00 EUR (čeprav je bilo že tožnici obračunanih skoraj 60.000 EUR). Očitno Vlada ob odločanju ni imela ustreznih podatkov. Toženka tudi ni pojasnila, zakaj je bil Sklep 2010 sprejet šele med poletno sezono, ko je tožnica v največji meri izvajala svoj storitve in ji je bilo s tem onemogočeno prilagoditi pogoje poslovanja.

19Kot izpostavi tožnica, toženka v predloženih gradivih večkrat poudarja načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, oziroma načelo "povzročitelj plača", kot tudi, da je vodno povračilo eden od instrumentov za spodbujanje trajnostne uporabe naravnih virov. Kljub temu je bil tožnici, ki ima v pristanišču zasidrana le manjša turistična in ribiška plovila, zaračunan devetkrat višji znesek na m2 vodne površine pristanišča kot tovornemu pristanišču, v katerem pristajajo prekooceanski tankerji, tovorne ladje, največje svetovne križarke, letalonosilke, ipd. Tako neenako obravnavanje je v popolnem nasprotju s prej navedeno argumentacijo toženke. Splošno znano je tudi, da največje tovorno pristanišče neprimerno bolj obremenjuje vode kot pristanišči, ki ju upravlja tožnica, pa tudi njegovi ekonomski prihodki so neprimerno večji. Tudi Računsko sodišče je ocenilo, da pri določitvi cen za vodno povračilo ni v celoti spoštovano načelo "povzročitelj plača". Neutemeljeno neenako obravnavanje tožnice v primerjavi z večjim tovornim pristaniščem pa dokazuje tudi gradivo toženke, iz katerega izhaja, da so pristojni organi na podlagi poročila Odbora za gospodarstvo in trajnostni razvoj z dne 6. 4. 2010 znižali cene za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2, na ceno iz preteklega leta. Očitno je bila za vsa pristanišča za leto 2010 predvidena enotna cena vodnih povračil, ki je bila nato, brez vsebinske utemeljitve ali dokumentacije, samo za največje tovorno pristanišče arbitrarno znižana. Pri čemer iz gradiv same toženke izhaja, da na tak način znižana cena za največje pristanišče ni dosegla niti najnižjih eksternih stroškov, ki jih povzroči pristaniška dejavnost (ti naj bi znašali med 1,2 do 2,2 EUR, pri čemer pa gre za zgolj pavšalno navedbo, brez kakršnegakoli izkaza). Direktorat za vode navaja, da je velikost pristanišč eden od dejavnikov, ki lahko bistveno vpliva na deleže odhodkov, in je v tem kontekstu razumeti ceno, postavljeno za večja pristanišča v Sklepu 2010, čeprav je splošno znano, da večje količine prinašajo tudi prihranke iz naslova ekonomike obsega. Poleg tega toženka sama navaja, da je imetnik edinega vodnega dovoljenja za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2 in da opravlja javno službo, kar naj bi pomenilo, da v tudi sredstva za zagotavljanje dobrega stanja voda zagotavlja sama in da je zato neupravičen očitek o neenakopravni obravnavi subjektov. Vendar pa po Uredbi o upravljanju koprskega tovornega pristanišča s tem pristaniščem ne upravlja toženka, pač pa koncesionar, ki je tudi zavezanec za plačilo vodnih povračil. Do spoznanja o protipravnosti obremenjevanja površin v splošni rabi z vodnim povračilom pa je prišla v letu 2011 tudi toženka, kar izhaja iz dokumenta Ministrstva za okolje in prostor z dne 27. 7. 2011, s katerim je predlagana dopolnitev Sklepa za leto 2011 s posebno postavko 21. alineje za območje vplutja in izplutja s predvideno občutno nižjo ceno na enoto, to je 0,018 EUR na m2. Sklep za leto 2010 tega ni predvidel in je zato protipraven, kot posledično tudi izpodbijana odločba.

20Toženka na navedeno vlogo tožnice ni odgovorila.

K I. točki izreka:

21Tožba je utemeljena.

22ZV-1 v 6. členu opredeljuje dajatve za obremenjevanje voda in pri tem v prvem odstavku navedenega člena določa, da se za vsako rabo vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen za splošno rabo, plačuje plačilo za vodno pravico in vodno povračilo, ki sta okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Obremenjevanje voda, v skladu z 41. točko 7. člena ZV-1, vključuje storitve, povezane z obremenjevanjem voda, posebno rabo, onesnaževanje voda in druge dejavnosti, ki pomembno vplivajo na stanje voda. Vsebina vodne pravice je opredeljena v 35. točki 7. člena ZV-1 kot pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Vodno pravico je mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije (prvi odstavek 119. člena ZV-1). Po določbi prvega odstavka 124. člena ZV-1 je imetnik vodne pravice dolžan za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države plačevati vodno povračilo, in sicer sorazmerno obsegu vodne pravice. Če ima imetnik vodne pravice za upravljanje objekta ali naprave za odvzem vode določenega upravljavca, je, ne glede na prej povedano, zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode. Kot določa drugi odstavek 124. člena ZV-1, se vodno povračilo plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki so primeroma našteti v nadaljevanju te določbe. Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev predpiše Vlada, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (peti odstavek 124. člena ZV-1).

23Na tej podlagi je Vlada sprejela Uredbo, ki ureja način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere in plačevanja ter merila za znižanje in oprostitev plačevanja vodnega povračila. V skladu z 2. členom Uredbe se vodno povračilo plačuje za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč v lasti države. Višina vodnega povračila se določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Če je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od letne razpoložljivosti vodnega ali morskega dobra, se višina vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena zmanjša sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode, in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica (drugi odstavek 5. člena Uredbe). Če je obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč odvisen od načina rabe končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice, se višina vodnega povračila iz prvega odstavka tega člena zmanjša sorazmerno razmerju med dejanskim letnim obsegom rabe in letnim obsegom, ki ga določa vodna pravica (tretji odstavek 5. člena Uredbe). Kot izhaja iz 6. člena Uredbe, je osnova za obračunavanje vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, sidrišč za plovila in kopališč površina vodnega zemljišča, izražena v m2. Po 7. členu Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (prvi odstavek), pri rabi naplavin je zavezanec oseba, ki je zaradi opravljanja svoje dejavnosti odvzela naplavine, pri rabi vodnih zemljišč pa oseba, ki zaradi opravljanja svoje dejavnosti vodna zemljišča uporablja (drugi odstavek). Če osebi iz prvega in drugega odstavka tega člena ni bila podeljena vodna pravica, je zavezanec za plačilo vodnega povračila imetnik vodne pravice ali oseba, ki lahko skladno z zakonom, ki ureja vode, vodno pravico pridobi (četrti odstavek 7. člena Uredbe). Zavezanec mora do 31. januarja tekočega leta vložiti napoved za plačilo vodnega povračila za preteklo leto, v kateri navede vse potrebne podatke za odmero vodnega povračila (10. člen Uredbe).

24Po 8. členu Uredbe Vlada določi ceno za osnovo vodnega povračila do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Na tej podlagi je Vlada cene vodnih povračil za leto 2010 določila s Sklepom 2010, vendar ne v roku, kot ga določa Uredba, ampak je bil Sklep 2010 objavljen v Uradnem listu RS šele 4. 6. 2010, v veljavo pa je stopil z dnem 5. 6. 2010. Z izpodbijano odločbo je bilo zato tožnici vodno povračilo za leto 2010 odmerjeno tako, da so bile za čas od 1. 1. do 4. 6. 2010 upoštevane cene, določene s Sklepom 2009, za čas od 5. 6. do 31. 12. 2010 pa cene, določene s Sklepom 2010. Sodišče ugotavlja, da je Sklep 2009 za vsa pristanišča določal enotno ceno za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča (16. alineja I. točke Sklepa 2009), Sklep 2010 pa je tako ceno obdržal v veljavi le za pristanišča, večja od 1.000.000 m2 (18. alineja I. točke Sklepa 2010), medtem ko je za vsa ostala pristanišča, med katere se uvrščata tudi pristanišči tožnice, določil bistveno višjo ceno, in sicer 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča (17. alineja I. točke Sklepa). Za rabo vodnih zemljišč za obratovanje kopališč je bila s Sklepom 2010 (21. alineja I. točke izreka) določena cena 0,8346 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, to je enaka cena, kot je bila za to osnovo določena že s Sklepom 2009 (18. alineja I. točke). V pojasnilo ni odveč dodati, da so bile s Sklepom o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2011 (v nadaljevanju Sklep 2011) za rabo vodnih zemljišč v zvezi z obratovanjem pristanišč določene naslednje postavke: za obratovanje turističnih pristanišč za plovila (cena 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča), za obratovanje krajevnih, športnih in drugih pristanišč (cena 0,3 EUR na m2 površine vodnega zemljišča), za obratovanje pristanišč, večjih od 1.000.000 m2, za plovila (cena 0,25 EUR na m2 površine vodnega zemljišča), ter za obratovanje pristanišč, manjših od 1.000.000 m2, na območju vplutja in izplutja iz pristanišča, v pristaniščih, ki imajo to območje določeno (cena 0,018 EUR na m2 površine vodnega zemljišča).

25Kot je razvidno iz povzetka tožbe, tožnica najprej ugovarja, da v postopku ni bilo ugotovljeno, da je zavezanka za plačilo vodnega povračila, čemur pa sodišče ne more slediti. Kot obrazloženo, že zakon, torej ZV-1, v prvem odstavku 124. člena določa, da je imetnik vodne pravice dolžan za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države dolžan plačevati vodno povračilo, in sicer sorazmerno obsegu vodne pravice. Določbe 7. člena Uredbe (lahko) pomenijo le podrobnejšo opredelitev zavezanca v različnih situacijah. Kot sledi že iz izpodbijane odločbe in je razvidno tudi iz predloženih upravnih spisov, so bila tožnici izdana: - delno vodno dovoljenje z dne 26. 11. 2009 (s katerim je bila tožnici podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja za pristanišče A., namenjeno za javni promet, za posebne namene - krajevno pristanišče in za druge namene - ribiško pristanišče, na območju akvatorija, določenega z Gauss-Krügerjevimi koordinatami, pri čemer se tožnici dovoli raba vode na območju tega akvatorija, ki obsega 26.277 m2, za potrebe omenjenega pristanišča, za predhodno navedene namene); - delno vodno dovoljenje z dne 10. 9. 2009 (s katerim je bila tožnici podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja za pristanišče javnega prometa in pristanišče za posebne namene - krajevno pristanišče B., na območju akvatorija, določenega z Gauss-Krügerjevimi koordinatami, pri čemer se tožnici dovoli raba vode na območju tega akvatorija, ki obsega 20.316 m2, za potrebe omenjenega pristanišča); - delno vodno dovoljenje z dne 28. 5. 2009 (s katerim je bila tožnici podeljena vodna pravica za neposredno rabo morja za naravno kopališče C. na območju akvatorija, določenega z Gauss-Krügerjevimi koordinatami, s površino 29.404 m2, pri čemer ima tožnica pravico rabiti morje na območju akvatorija z navedeno površino v času kopalne sezone, določene s predpisom, ki ureja podrobnejše kriterije za ugotavljanje kopalnih voda, izključno za potrebe naravnega kopališča). Tožnica je torej že glede na zakon kot imetnica vodnih pravic, pridobljenih z delnimi vodnimi dovoljenji, zavezanka za plačilo vodnega povračila. Sodišče pri tem dodaja, da niti določbe ZV-1 niti predhodno citirane določbe 7. člena Uredbe očitno ne dajejo podlage za njeno razlogovanje, po katerem bi bili zavezanci za plačilo vodnega povračila uporabniki storitev pristanišč oziroma kopališča, ki ju upravlja oziroma vzdržuje tožnica.

26Sodišče ne more slediti niti ugovorom, ki se nanašajo na obseg pri odmeri upoštevanih površin. Tožnica pri tem zatrjuje, da ji toženka ne bi smela obračunati vodnega povračila za površine, ki so pod enakim pogoji dostopne vsem, uveljavljala pa je tudi, da ji toženka ne bi smela zaračunavati vodnega povračila za območje, na katerem so zgrajeni objekti in naprave gospodarske javne infrastrukture, kot to določa 4. člen Uredbe. V zvezi s tem je treba poudariti, da se, kot izhaja iz prvega odstavka 124. člena ZV-1, vodno povračilo v principu plačuje sorazmerno obsegu vodne pravice. Tudi po Uredbi je podlaga za obračun višine vodnega povračila obseg rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica (prvi odstavek 5. člena Uredbe). Ker se vodna pravica pridobi z vodnim dovoljenjem, se kot osnova za odmero višine vodnega povračila upošteva raba oziroma njen obseg, kot jo določa to dovoljenje. Iz delnih vodnih dovoljenj, ki so bila izdana tožnici, je razvidno, vodna pravica za kakšno (posebno) rabo morja je bila podeljena tožnici in na kako opredeljenih območjih. Ta območja oziroma akvatoriji so v delnih vodnih dovoljenjih določeni s koordinatami, torej je točno opredeljen njihov obseg, točno pa je opredeljen tudi namen posebne rabe. Tožnica je takšne podatke glede površin tudi vpisala v svoje napovedi za odmero vodnega povračila za leto 2010 in te podatke je toženka pri odmeri tudi upoštevala. Kolikor tožnica s svojimi ugovori dejansko oporeka vsebini delnih vodnih dovoljenj, s tem ne more uspeti, saj bi morala ta vprašanja urejati preko postopka izdaje oziroma spremembe delnega vodnega dovoljenja. Zakaj s tega vidika podani ugovori tožnice niso utemeljeni, sta primerno obrazložila že oba upravna organa. Že prvostopenjski organ je tudi obsežno argumentiral, da in zakaj ni utemeljeno tožničino sklicevanje na določbo 2. alineje 4. člena Uredbe, po kateri se vodno povračilo ne plačuje za vodna zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti in naprave gospodarske javne infrastrukture državnega ali lokalnega pomena. Vsem tem razlogom sodišče lahko sledi in jih zato ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Tako le še pripominja, da so tudi sicer ugovori tožnice, ko se sklicuje, da ji vodno povračilo ne bi smelo biti obračunano za površine, ki so splošno dostopne vsem, ne da bi to konkretizirala, presplošni. Da bi imela v delnih vodnih dovoljenjih določeno območje vplutja in izplutja, tožnica konkretizirano niti ne zatrjuje. Kolikor pa tožnica s temi ugovori uveljavlja, da bi morali vodno povračilo pravzaprav plačevati uporabniki storitev pristanišč oziroma kopališča, ki ga upravlja, pa, kot že povedano, nima prav.

27V upravnem postopku, ki ga je treba gledati kot celoto, je bila tožnici dana možnost, da se izjavi o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah in predstavi svoje pripombe in stališča glede odmere vodnega povračila. Iz obrazložitev izpodbijane in drugostopenjske odločbe pa je razvidno tudi, kakšna stališča sta pri tem zavzela oba upravna organa. Kršitev v tem pogledu zato sodišče ne ugotavlja.

28Tako se kot ključnega pomena za odločitev v obravnavani zadevi izkažejo tožbene navedbe, da upravni organ pri odmeri vodnega povračila za čas od 1. 1. do 4. 6. 2010, torej za čas, ko še ni bil sprejet Sklep 2010, ne bi smel uporabiti Sklepa 2009, saj je ta prenehal veljati z dnem 31. 12. 2009, in da tudi ne bi smel uporabiti Sklepa 2010 za čas od 5. 6. 2010 do izteka leta, ker da gre za nepravo retroaktivnost, tudi sicer pa da v istem odmernem obdobju ni dopustno uporabiti dveh različnih načinov obračuna. Pri čemer tožnica glede odmere vodnega povračila v zvezi z vodno pravico za obratovanje pristanišč nadalje argumentira, da Sklep 2010 vzpostavlja neenako obravnavo primerljivih subjektov. Ker gre za ugovor, ki se tiče uporabe materialnega prava, ne veljajo pravila upravnega postopka (o prekluziji) glede navajanja novih dejstev in dokazov, tudi sicer pa je tožnica ta ugovor podala že v upravnem postopku.

29Glede na navedbe tožnice v njeni vlogi z dne 26. 5. 2016 je treba povedati, da je Vrhovno sodišče v sodbi, št. X Ips 91/2014 z dne 11. 1. 2017, pojasnilo, da je vodno povračilo odmena zaradi posega v prostor in da se ga odmeri glede na relativni prispevek posameznega imetnika vodne pravice in glede na posebnosti območja, kjer se ta pravica izvaja. Če Vlada sprejme sklep o določitvi cene po roku, določenem v Uredbi, to po stališču Vrhovnega sodišča samo po sebi še ne pomeni, da je Sklep nezakonit, saj pravno podlago za plačilo vodnega povračila daje ZV-1 (prvi odstavek 124. člena). Ker je obveznost plačila vodnega povračila predpisana z zakonom, bi bilo stališče, da lahko zgolj kasnejša določitev cene vpliva na to obveznost, v nasprotju z zakonom. Glede na povedano zgolj dejstvo, da Vlada Sklepa 2010 ni sprejela pravočasno, ampak je to storila šele na polovici leta 2010, ne pomeni, da bi tožnica kot zavezanka za plačilo vodnega povračila tega ne bila dolžna poravnati. Nedvomno pa je s tem, ko Vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2010, nastala pravna praznina in se zato zastavi vprašanje, kako obračunati vodno povračilo za leto 2010. Da je v primeru, ko je cena za plačilo vodnega povračila za določeno osnovo ostala enaka v primerjavi s ceno za prejšnje leto, dopustno oziroma treba uporabiti to ceno, se je Vrhovno sodišče izreklo že v zadevah X Ips 452/2010 in X Ips 383/2011, na katere se je skliceval tudi drugostopenjski organ. Skladno s tem in torej zakonito je bila v obravnavanem primeru pri odmeri vodnega povračila od osnove za obratovanje kopališč(a) za leto 2010 uporabljena cena 0,8346 EUR na m2, določena v Sklepu 2009, ki je v Sklepu 2010 ostala enaka.

30Presoditi pa je treba še, ali je bila cena za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, kot jo določa Sklep 2010, določena zakonito, v skladu z ZV-1 in Uredbo, ter ali jo je dopustno uporabiti za obračun vodnega povračila za obdobje od 5. 6. 2010 dalje. Sklep 2009 je namreč, kot že opisano, določal ceno za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, v Sklepu 2010 pa je ta cena ostala nespremenjena le za pristanišča večja od 1.000.000 m2 površine, na novo pa je bila oblikovana kategorija za obratovanje ostalih pristanišč za plovila (torej tudi za pristanišči, za kateri je tožnica pridobila vodno pravico) in zanjo določena bistveno višja cena 1,8 EUR na m2 površine. O tem vprašanju se sodišče v predhodni sodbi ni izreklo oziroma ga ni celovito obravnavalo, ker je prvotno odmerno odločbo odpravilo kot nezakonito že iz drugih razlogov.

31Kot že rečeno, v skladu s petim odstavkom 124. člena ZV-1 način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev predpiše Vlada, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Temelj odmere vodnega povračilo je torej načelo "povzročitelj obremenitve plača". Peti odstavek 124. člena ZV-1 opredeljuje tudi kriterije, s katerimi se zagotavlja upoštevanje omenjenega načela, in sicer določa, da višina vodnega povračila temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsti rabe voda, poleg tega pa tudi socialnih, gospodarskih in geografskih značilnostih območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Gre torej za določitev kriterijev s ciljem, da se vzpostavi sorazmerje med posebno rabo, ki je predmet vodne pravice, in s tem povezano obremenitvijo okolja, kar od normodajalca terja različno urejanje različnih položajev zavezancev. To pomeni, da mora biti višina vodnega povračila v razumnem sorazmerju glede na obremenitev, ki se povzroča okolju. Preizkus te razumnosti predpisa je mogoč le, če normodajalec navede oceno, ki jo je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi vrstami zavezancev, skladno z merili, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1¹.

32Glede na opisano stališče je sodišče toženko pozvalo, naj predloži podlage, oziroma gradiva, na podlagi katerih je bil oblikovan Sklep 2010 (glede na navedbe tožnice o naknadnem znižanju sporne postavke, pa tudi za Sklep 2011). Toženka je, kot navedeno, sodišču poslala odgovor Direktorata za vode, vladno gradivo (v zvezi s sprejemanjem Sklepa 2010 in Sklepa 2011) ter Poročilo Inštituta za vode RS za leto 2007 o ekonomski analizi rabe vode na VO Donave in VO Jadranskega morja. Sodišče ugotavlja, da je Poročilo le splošni prikaz izvajanja vodne direktive ter ekonomska analiza rabe vode za celotno državo za leto 2007, medtem ko problematike pristanišč in meril za odmero z njimi povezanih vodnih povračil ne obravnava. Direktorat za vode v svojem odgovoru citira drugi odstavek 124. člena ZV-1 in se sklicuje še na 9. člen Direktive 2000/60/ES, ki določa, da morajo države članice upoštevati načelo povračila stroškov storitev za rabo vode, skupaj z okoljskimi stroški in stroški virov, in to ob upoštevanju ekonomske analize in skladno z načelom "povzročitelj obremenitve plača", vse s ciljem zagotoviti, da cenovna politika za vodo ustrezno spodbuja gospodarno uporabo vodnih virov. Navaja, da so bile skladno s tem cene za vodno povračilo oblikovane glede na ocenjeno vrednost denarnih sredstev, nujno potrebnih za ohranjanje dobrega vodnega stanja, in sicer na podlagi ocenjenih stroškov, v primerjavi z upoštevanjem cen držav članic OECD, referenčna cena pa je cena za rabo oskrbe s pitno vodo. Glede na navedeno so bile cene v Sklepu 2010 oblikovane za različne vrste rabe, razlikovanje pa narejeno tudi glede na velikost pristanišč, s čimer so bili upoštevani vsi dejavniki, tudi socialni, gospodarski in geografski. Velikost pristanišč je eden od dejavnikov, ki lahko bistveno vpliva na delež odhodkov pri opravljanju dejavnosti pristanišč, in je v tem kontekstu treba razumeti ceno za različno velika pristanišča. Eksterni stroški za pristanišča znašajo med 1,2 in 2,2 EUR na m2 in je tako za tožnico sporna cena oblikovana zakonito. Določitev cen da je presojalo tudi Računsko sodišče in enako poudarilo načelo "povzročitelj obremenitve plača". Ključnega pomena za razumevanje določanja cen za vodna povračila je razumevanje celotnega plačila za rabo vode, ki jo sestavljata plačilo za pridobitev vodne pravice in vodno povračilo. Ta plačila so prihodki vodnega sklada, ki skrbi za zagotavljanje trajnostne rabe vode. V okviru načrta upravljanja voda do leta 2015 je Republika Slovenija poročala Evropski komisiji, ki na ekonomsko analizo ni imela pripomb. V letu 2011 pa se je izkazalo, da je treba, poleg velikosti pristanišč, upoštevati tudi razlikovanje v okviru opravljanja dejavnosti pristanišč, kjer gre za podobno rabo. Dejstvo je, da so cene za osnove vodnih povračil v Republiki Sloveniji bistveno nižje glede na primerljive cene v državah OECD ter da še vedno ni v celoti upoštevano načelo "povzročitelj obremenitve plača". Direktorat za vode zaključi, da so cene v Sklepu 2010 določene zakonito in da bi drugačna odločitev sodišča posegla v vprašanje primernosti cen, kar pa ni pravno, temveč strokovno vprašanje. Iz predloženega gradiva, na podlagi katerega je bil oblikovan Sklep 2010, med drugim, izhaja, da je bilo za predlagano ceno za rabo vodnih zemljišč za pristanišča, ki so manjša od 1.000.000 m2, ugotovljeno, da (predlagana in kasneje sprejeta) cena 1,8 EUR na m2 vodne površine dosega eksterne stroške, posebej oblikovana cena za večja pristanišča, ki ostaja enaka ceni v predhodnem letu, pa ne dosega niti najnižjih eksternih stroškov, ki jih povzroči pristaniščna dejavnost ter da bo dosežena postopno do leta 2015.

33Glede na predložena pojasnila toženke sodišče najprej poudarja, da ni presojalo primernosti (višine) cen in se tudi ni spuščalo v primerjavo cen z drugimi državami. Ocenjevalo je, ali je Vlada s tem, ko je v Sklepu 2010 določila različne kategorije zavezancev (ki se nanašajo na obratovanje pristanišč) in predvidela različne višine vodnih povračil, oziroma za različne zavezance določila različno obremenitev, upoštevala načelo enakosti pred zakonom. Ugotavljalo je, na podlagi kakšnih meril je Vlada določila razmerje med obremenitvijo za okolje, ki jo prinaša izvrševanje z vodnim dovoljenjem pridobljene vodne pravice, ter višino vodnega povračila. Kot je že navedlo, sodišče meni, da je vzpostavitev različnega vrednotenja sicer dopustna, vendar pa le, če izhaja iz kriterijev, ki jih določa peti odstavek 124. člena ZV-1, in ne le na podlagi proste presoje. Smiselno to stališče izhaja tudi iz obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-215/11-10, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi sicer presojalo skladnost 5., 6., 8. in 9. člena Uredbe z Ustavo RS, ob tem pa se je opredelilo tudi do vodnega povračila kot javne dajatve in načina določitve njegove višine. Med drugim je navedlo, da je vodno povračilo javna dajatev, ki temelji na načelu plačila za obremenjevanje okolja, ki povzročitelja obvezuje, da krije stroške ukrepov, ki jih sprejema javna oblast za namene varstva okolja (6. točka obrazložitve). Pojasnilo je, da je pri javnih dajatvah zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna kot pri prisilnih dajatvah ter da mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo dajatve in merila za določitev višine dajatve; s tem zakonodajalec sprejme bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo (7. točka obrazložitve). Ustavno sodišče ugotavlja, da je v 124. členu ZV-1 zakonodajalec določil način ugotavljanja potrebnih sredstev in merila za določitev višine javne dajatve. Vodno povračilo mora biti sorazmerno obsegu vodne pravice, plačilo pa se določi ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, pri čemer se upošteva ekonomsko vrednotenje, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (10. točka obrazložitve). To ne pomeni, da bi morala višina vodnega povračila temeljiti na natančnem izračunu konkretnih stroškov, ki jih vsak konkretni zavezanec za plačilo vodnega povračila povzroči s konkretno rabo vodnega javnega dobra. Zahteva pa, da se načelo povrnitve stroškov po načelu varovanja okolja s tem, da povzročitelj obremenitve nosi stroške zaradi rabe okolja, upošteva kot vrednostno merilo pri določitvi meril za določitev višine vodnega povračila in pri njihovi razlagi. Merila morajo biti v razumni povezavi z namenom vodnega povračila, temu pa so namenjena merila, ki jih je določil zakonodajalec v 124. členu ZV-1 (12. točka obrazložitve).

34Po presoji sodišča toženka s tem, ko je po pozivu predložila odgovor Direktorata za vode, vladno gradivo in Poročilo o delu Inštituta za vode Republike Slovenije za leto 2007, ni - tako, da bi sodišče lahko zavrnilo tožbeni očitek o neenaki obravnavi - pojasnila, zakaj je višina vodnega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v velikosti do vključno 1.000.000 m2 (1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča) bistveno večja od višine tega povračila za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč, večjih 1.000.000 m2 (0,2086 EUR na m2 površine vodnega zemljišča). Vsa pojasnila toženke sicer izhajajo iz predpostavke, da je podlaga za določitev vodnega povračila načelo "povzročitelj obremenitve plača", čeprav že podatki iz vladnega gradiva za sprejem Sklepa 2010 kažejo na različno obravnavo zavezancev, saj je bilo izrecno ugotovljeno, da so s postavljeno ceno za manjša pristanišča eksterni stroški doseženi, za večje pristanišče pa ni bila dosežena niti spodnja meja teh stroškov. Vlada kot normodajalec in posledično toženka bi zato morala pojasniti, zakaj prihaja do tako velikih odstopanj med vodnimi povračili za različne velikosti pristanišč. ZV-1 kriterije za povrnitev stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, določa v petem odstavku 124. člena, in sicer navaja ekonomsko vrednotenje, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Iz dokazil, ki jih je po pozivu sodišča predložila toženka, pa ne izhaja, da bi Vlada pred sprejemom Sklepa 2010 te okoliščine ugotavljala oziroma ocenjevala. Toženka pa tudi ni konkretno argumentirala, da in kako so bili pri tem upoštevani socialni, gospodarski in geografski dejavniki. Enako ugotovitev je sprejelo tudi Računsko sodišče v točki 4.1.3.3. Revizijskega poročila o izvajanju Zakona o vodah iz marca 2013. Iz tega izhaja, da je bilo že v revizijskem poročilu Računskega sodišča za leto 2008 ugotovljeno, da ministrstvo cen za osnovo vodnega povračila ni določilo ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača", da ni bilo razvidno, na kakšen način je bila cena določena, zakaj je bila določena v sprejeti višini in kakšen je bil namen določitve cene v taki višini, ter da bi moralo ministrstvo jasno opredeliti kriterije določitve cene za posamezno vrsto rabe vode. V Revizijskem poročilu iz leta 2013 je Računsko sodišče ponovno ugotovilo, da je ministrstvo v letu 2010 sicer začelo načrtovati cene za osnove vodnih povračil glede na investicije, ki jih mora financirati iz sklada za vode, da pa določanje cen za osnove vodnega povračila kljub temu še vedno ni določeno ob upoštevanju načela "povzročitelj obremenitve plača".

35Sodišče tako glede na podatke, ki jih je predložila toženka, kot tudi glede na ugotovitve Računskega sodišča, sodi, da v zadevi ni pojasnjeno, na kakšen način, torej konkretno na podlagi katerih kriterijev so bile določene višine vodnega povračila v Sklepu 2010, natančneje v 17. in 18. alineji I. točke Sklepa, pa tudi ne, zakaj so bile določene v taki višini. Toženka ni argumentirano pojasnila, zakaj je prišlo v Sklepu 2010 do (tolikšnih) razlik med zavezanci glede na različno velikost pristanišč, kar bi še toliko bolj morala storiti glede na to, da je z oblikovanimi kategorijami v naslednjem letu 2011 obveznost za pristanišča, kot je tožničino, bistveno znižala. Povedano dopušča ugotovitev, da je določba 17. alineje I. točke Sklepa 2010, v skladu s katero je bilo tožnici odmerjeno vodno povračilo za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila v višini 1,8 EUR na m2 površine vodnega zemljišča, arbitrarna in s tem v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS in je zato po presoji sodišča (institut exceptio illegalis) ni dopustno uporabiti. Skladno s to presojo je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava tožbi ugodilo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo v ponovni postopek pristojnemu upravnemu organu prve stopnje. Ta bo moral o vsebini zadeve ponovno odločiti, ob uporabi meril iz 124. člena ZV-1 ter 5. in 6. člena Uredbe, pri čemer je na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. Sodišče dodaja, da je iz opisanih razlogov zaradi napačne uporabe materialnega prava ugodilo že več tožbam v primerljivih zadevah (npr. sodba III U 16/2017 z dne 7. 9. 2017).

36V zvezi s tožbenimi navedbami, ki se nanašajo na stroške upravnega postopka, sodišče pojasnjuje, da se v primeru sodbe, kot je sprejeta s I. točko izreka te sodne odločbe, zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden je bila izdana odpravljena prvostopenjska odločba in vsi nadaljnji v tem postopku izdani akti, torej v stanje, kot je obstajalo, preden je bilo odločeno o stvari in o stroških upravnega (tudi pritožbenega) postopka. Z odpravo izpodbijane odločbe in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu namreč po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba, ki vsebuje odločitev o zavrnitvi pritožbe in akcesorno odločitev o stroških pritožbenega postopka. Takšno stališče je jasno zavzelo Vrhovno sodišče v sklepu, št. X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015. Odločanje o vseh stroških upravnega postopka, vključno s pritožbenimi, je tako stvar ponovnega postopka. Glede na določbe zakona je za odločitev o povrnitvi stroškov upravnega postopka, tudi pritožbenih, relevanten končni uspeh stranke v celotnem postopku, ki pa ga ni mogoče razumeti absolutno, torej da se postopek lahko konča samo za stranko ugodno ali pa neugodno, pač pa (glede na njen uspeh s pravnimi sredstvi in rezultat ponovljenega postopka ter morebitno zmanjšanje obveznosti) tudi deloma ugodno oziroma deloma neugodno.

K II. točki izreka:

37Tožbo, kolikor tožnica z njo izpodbija oziroma zahteva ugotovitev nezakonitosti in neustavnosti Sklepa 2010 (ki v 17. alineji I. točke določa ceno za osnovo vodnih povračil za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč za plovila za leto 2010), je moralo sodišče zavreči iz naslednjih razlogov:

38V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti upravnih aktov iz 2. člena ZUS-1, pa tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, če urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1).

39Sklep 2010 niti v celoti niti v izpodbijanem delu ni akt iz 2. člena ZUS-1. Ni namreč javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi bilo vsebinsko odločeno o tožničinih materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih in s tem poseženo v njen pravni položaj. Izpodbijani Sklep tudi ni akt, izdan v obliki predpisa, ki bi urejal posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Kot izhaja iz predhodne obrazložitve, gre namreč za akt, ki ga je Vlada izdala na podlagi 8. člena Uredbe in ki na abstraktni ravni določa ceno za osnovo vodnega povračila ter se ne nanaša določno na tožnico, ampak na vse zavezance za plačilo vodnega povračila ter je bil kot tak podlaga za izdajo odločbe o odmeri vodnega povračila, ki jo je tožnica izpodbijala s tožbo v tem upravnem sporu.

40Glede na povedano je treba tožbo zoper izpodbijani Sklep zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

41Pri tožbi zoper Sklep se tožnica ne more sklicevati niti na drugi odstavek 157. člena Ustave oziroma 4. člen ZUS-1, po katerem v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožnici je (bilo) namreč, kot izhaja iz te obrazložitve, sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu zoper izpodbijano odločbo, izdano na podlagi Sklepa (ki ga je z vloženo tožbo tudi izkoristila in v upravnem sporu uspela).

42Sodišče dodaja, da je takšno stališče že sprejelo tudi Vrhovno sodišče (sklep, I Up 155/2015 z dne 1. 2. 2017).

K III. točki izreka:

43Po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je tožnica s tožbo zoper izpodbijano odločbo uspela, ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku kot pooblaščenka zastopala odvetniška družba, tožnici priznalo stroške v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se glede na to, da je pooblaščenka tožnice zavezanka za DDV, povečajo za 22 % DDV. Toženka mora tako tožnici povrniti skupaj 347,70 EUR stroškov postopka, od poteka paricijskega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema tudi vse materialne izdatke. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici v skladu z določbami Zakona o sodnih taksah (ZST-1) vrnilo sodišče po uradni dolžnosti.

¹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-1658/02-17 z dne 20. 5. 2004. V omenjeni zadevi je šlo sicer za vprašanje zakonitosti občinskega odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, vendar je Ustavno sodišče zavzelo stališča, kako mora ravnati normodajalec, ki želi različno urediti različne pravne položaje zavezancev, da se zagotovi spoštovanje načela enakosti pred zakonom.