164. člen ZUTD

Sam rok predložitve bančne garancije po zakonski normi ni bistven, ampak je bistven čas njene veljavnosti. Bistveno je torej, da bančna garancija velja neprekinjeno, tj. za ves čas opravljanja dejavnosti.

Še zlasti v situaciji, ko delodajalec v času odločanja o ukrepu odvzema dovoljenja in izbrisa iz registra že izpolnjuje vse pogoje za opravljanje dejavnosti, je treba presoditi, ali je izrek tega ukrepa v konkretnem primeru sorazmeren.

Določba drugega odstavka 13. člena ZDR-1 je kogentne narave, kar pomeni, da pogodbeni stranki ne moreta prosto izbirati pravne opredelitve njunega razmerja, če obstajajo navedeni elementi delovnega razmerja. Gre za t.i. načelo prednosti dejstev, po katerem se takšno razmerje po sili zakona šteje za delovno razmerje (prim. sodbi tega sodišča I U 923/2015 z dne 30. 3. 2016 in III U 83/2018 z dne 5. 10. 2021). Zakonska domneva o obstoju delovnega razmerja v primerih, kadar obstajajo elementi delovnega razmerja, je tudi izrecno urejena v 18. členu ZDR-1.

V predlogu za izdajo začasne odredbe tožnica težko popravljivo škodo utemeljuje z nezmožnostjo opravljanja dejavnosti, v okviru katere ustvarja pretežni del svojih prihodkov, izguba tega posla pa posledično pomeni prenehanje opravljanja dejavnosti. Smiselno torej zatrjuje več kot nastanek gole materialne škode. Pri tem ni treba, da bi družba že prenehala s poslovanjem oziroma da bi bil stečaj že uveden, saj bi bila s tem nepopravljiva škoda dejansko že povzročena in zadošča že, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeč stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki se izpodbija s tožbo.

Pogodba o opravljanju storitev, ki so jo sklenili prva in druga toženka, je imela formalno naravo podjemne pogodbe (619. do 648. člen OZ), predmet dogovorjenih obveznosti pa je bilo opravljanje luško prekladalnih in drugih storitev, ki jih bo prva toženka zagotavljala drugi toženki. Vendar pa se ta pogodba (in delo tožnika po tej pogodbi) ni izvajala na tak način, saj prva toženka ni izvajala luško prekladalnih in drugih storitev ali del, katerih vsebina ali predmet bi bil podoben in bi predstavljal njeno dejavnost (za katero bi imela zaposlene delavce). Takšnih del pri drugi toženki ni opravljala kot družba izvajalka ali podizvajalka, ki bi preko svojih zaposlenih organizirala in vodila takšno delo, temveč je drugi toženki (enako kot nekatere druge družbe - „izvajalci pristaniških storitev“) trajno in izključno zagotavljala le delo delavcev, ki so bili formalno zaposleni pri njej. Posredovanje dela delavcev (in s tem model takšnega poslovanja) je bilo nezakonito, saj se prva toženka s takšnim posredovanjem ne bi smela ukvarjati, druga toženka pa ga sprejemati oziroma še več - organizirati s svojim pogojevanjem takšnega sodelovanja (izločitvenim kriterijem, ki ni smel vklj

Glede na zakonsko določbo tretjega odstavka 172. člena ZUTD je tožniku morala odvzeti dovoljenje za opravljanje dejavnosti in ga izbrisati iz registra. Iz opisanega dejanskega stanja namreč nedvoumno in s strani tožnika neprerekano izhaja, da več čas svojega opravljanja dejavnosti kot delodajalec za zagotavljanje dela ni imel poravnanih vseh zapadlih davčnih obveznosti, kar DDV nedvomno je. Tožnikovo naziranje, da bi poleg objektivnega moral biti izkazan tudi subjektivni element ter da naj se zaustavi izvršitev sankcij iz izpodbijane odločbe, zato ni na mestu. Ta zadeva namreč ni prekrškovna zadeva oz. ne gre za kaznovalni postopek, v katerem bi se izrekale sankcije, za kar bi morala biti podana (subjektivna) odgovornost in kjer bi bila potrebna sorazmernost pri odmeri sankcije.

V času zaprosila je tožnica z dovoljenjem že razpolagala, za (novo) strokovno osebo pa je toženi stranki predložila tudi dokumentacijo. Zato bi morala tožena stranka obrazložiti, zakaj je uporabila 6. člen Pravilnika za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabnikom in Inšpektorat zaprosila za (ponovno) preverbo kadrovskih pogojev. Ker izpodbijana odločba o tem nima nobenih razlogov, je pomanjkljiva. Na podlagi tega zaprosila je Inšpektorat toženi stranki posredoval negativno poročilo, ta pa je nanj oprla izpodbijano odločbo.

Utemeljeni so tožničini ugovori, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni pojasnjeno konkretno katerega pogoja nova strokovna oseba, zaposlena pri tožnici, ne izpolnjuje. Glede omenjene osebe iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja le, katere listine je predložila tožnica ter kateri pogoji so predpisani. Zaključek, iz katerega bi izhajalo katerega pogoja omenjena oseba ne izpolnjuje in zakaj ga ne izpolnjuje, iz navedene obrazložitve ne izhaja. Nikakor ni pravilen zaključek tožene stranke, da je mnenje, na podlagi katerega je izdalo izpodbijano odločbo, izdal Inšpektorat, kar naj bi bilo (brez navedbe razlogov) samo po sebi (zadosten) razlog za izpodbijano odločitev. Ker tožnici ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe - to je o razlogih, zaradi katerih je bilo mnenje Inšpektorata negativno, gre za bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Izpodbijana odločitev temelji na listinskih dokazilih, izjavah več prič, pri tem pa upravni organ ni opravil ustne obravnave, na kateri bi tožeči stranki oz. njenemu zakonitemu zastopniku omogočil postavljanje vprašanj navedenim pričam, prav tako tožeča stranka ni bila vabljena na zaslišanje zgoraj navedenih prič, ki so jih v predmetnem postopku inšpekcijskega nadzora opravile uradne osebe. Tožeči stranki v upravnem postopku ni bila dana možnost sodelovati pri izvedbi dokazov, s čimer je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke.

Delodajalec mora vse pogoje za opravljanje dejavnosti iz prvega odstavka 164. člena ZUTD izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti. Tožena stranka je svojo odločitev oprla na podatke, ki jih je pridobila po uradni dolžnosti; v takem primeru pa zaslišanje stranke, v skladu z določbo 144. člen ZUP, ni potrebno, saj zaslišanje tožnika na podatke, pridobljene iz uradnih evidenc, ne bi moglo vplivati.

Ko gre za ZUP, tretji odstavek 9. člena lahko napotuje le na 144. člen (skrajšani ugotovitveni postopek), ki določa pogoje, pod katerimi je odločbo dopustno izdati brez zaslišanja stranke. Stališče tožeče stranke, da v obravnavani zadevi ti pogoji niso bili izpolnjeni, je po presoji sodišča utemeljeno in mu tožena stranka v odgovoru na tožbo niti ne ugovarja. Čim pa je tako, gre za kršitev določb postopka, ki jo že zakon opredeljuje kot bistveno.

V zadevi ni sporno, da tožeča stranka 6. 5. 2015 kot glavne dejavnosti ni imela registrirane dejavnosti posredovanja začasne delovne sile. Navedeno utemeljuje uporabo določbe tretjega odstavka 172. člena ZUTD. Za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe je namreč odločilnega pomena ugotovitev, ki se nanaša na izpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti na dan izdaje izpodbijane odločbe.

Tožnik pri opravljanju svoje dejavnosti čiščenja v svoj delovni proces vključuje delavce, ki so bili napoteni s strani delodajalcev, ki za to dejavnost niso imeli izvedenega vpisa v register pri ministrstvu, pristojnem za delo. Za izrek izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa je bistvena ugotovitev, da so obravnavani delavci storitve čiščenja opravljali po navodilih in nadzorom tožnika, z delovnimi sredstvi in čistili tožnika in v delovni obleki tožnika. Navedeni delavci so bili tožniku na razpolago. Da gre za kontinuirano delo izkazujejo tudi evidence dela.

Pogoji za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev so predpisani v ZUTD. Izpolnjevanje kadrovskih, organizacijskih in prostorskih pogojev ter pridobitev bančne garancije se ne ugotavlja uradoma, temveč na podlagi dokazil, ki jih predloži delodajalec. Ker tožnica vseh zahtevanih dokazil iz 164. člena ZUTD ni predložila in torej ni izkazala izpolnjevanja pogojev, je nastopila situacija, ki je po zakonu razlog za odvzem dovoljenja oziroma za izbris iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku.

V zadevi ni sporno, da je bil tožnik v register delodajalcev vpisan z odločbo z dne 8. 4. 2014. Iz predloženih upravnih spisov je razvidno, da je bilo s tem odločeno o njegovi vlogi za vpis v register, ki jo je ministrstvo prejelo 6. 2. 2014, to je pred uveljavitvijo ZUTD-C. Glede na navedeno je organ po vpisu pravilno izvedel postopek, v katerem je preveril, ali se je tožnik prilagodil spremenjenim zahtevam, kar je bil pogoj za nadaljnje opravljanje dejavnosti. Ker o tem ni predložil zahtevanih dokazil, kar med strankama niti ni sporno, je ravnal v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZUTD-C in izdal izpodbijano odločbo.

Delodajalci za zagotavljanje dela delavcev, ki so bili na dan 1. 3. 2014 vpisani v register, v 3 mesecih od uporabe zakona (ta se je pričel uporabljati s 1. 3. 2014) ministrstvu predložiti ustrezna dokazila o izpolnjevanju pogojev, ki jih ni mogoče pridobiti po uradni dolžnosti. Ta obvezna dokazila so predpisana v 164. členu ZUTD. Med strankama ni sporno, da tožeča stranka bančne garancije v višini 30.000 EUR kot enega izmed pogojev toženi stranki ni predložila. Ministrstvo po uradni dolžnosti odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti delodajalcu in ga izbriše iz registra ali evidence, med drugim tudi, če se ugotovi, da delodajalec za zagotavljanje dela ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti iz prvega odstavka 164. člena ZUTD. Med temi pogoji pa je določeno tudi, da mora tožeča stranka toženi stranki predložiti tudi bančno garancijo najmanj v višini 30.000 EUR. Nesporno pa slednjega pogoja ni izpolnila. Pogoji za opravljanje dejavnosti iz 164. člena ZUTD so določeni tako, da mora delodajalec, v kolikor želi opravljati dejavnost, izpolnjevati vse predpisane pogoje in ne le posamezne izmed njih ves čas opravljanja dejavnosti. V obravnavanem primeru ne gre zgolj za

Če se ugotovi, da delodajalec za zagotavljanje dela ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti iz prvega odstavka 164. člena ZUTD, ministrstvo, pristojno za delo, delodajalcu za zagotavljanje dela po uradni dolžnosti odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti in ga izbriše iz registra ali evidence. Odločitev toženke je pravilna, saj tožnik kadrovskega pogoja ne izpolnjuje (več). Glede na to, da tožnik s svojimi pavšalnimi oziroma neizkazanimi ugovori (zlasti v delu, ko navaja, da izpolnjuje vse pogoje oziroma da direktorica podjetja izpolnjuje zahtevani kadrovski pogoj) ni uspel izpodbiti ugotovljenih dejstev, je imel organ v skladu s 144. členom ZUP podlago za odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku brez zaslišanja stranke.

Delovnopravna zakonodaja iz 164. člena ZUTD predstavlja predpise v smislu 1. člena ZID, zato je pravilno stališče toženke iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da ne zajema zgolj ZDR, ampak tudi področje varnosti in zdravja pri delu, pri čemer sodišče dodaja, da je to področje še bistveno širše. Ker organ pri vsaki od inšpekcijskih odločb IRSD, na katere se je skliceval, navaja, zaradi kršitev katerega zakona je bila odločba izdana, se je s tem opredelil tudi do navedenega vprašanja.

Tožnica je kršila delovnopravne predpise, saj zaposlenim ni pravočasno izplačala plač. Zato je tožena stranka ravnala pravilno, ko jo je skladno z določbo 8. alineje 172. člena ZUTD izbrisala iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu.

Sodišče ne more preizkusiti zakonitosti izpodbijanega upravnega akta glede vprašanja, ali je tožeča stranka kršila delovnopravno zakonodajo prav v relevantnem časovnem obdobju. Upravni organ namreč ni ugotavljal, kdaj naj bi v obravnavanem primeru začelo obdobje zadnjih dveh let in niti ni opravil presoje, ali kršitev iz pravnomočne odločbe inšpektorja za delo pomeni kršitev delovnopravne zakonodaje v tem roku.