UPRS Sklep I U 988/2026-5

1. Tožba se zavrže.

2. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

3. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanimi Ugotovitvami v konkretnem primeru (Ugotovitve) je toženka ugotovila, da je Ministrstvo za javno upravo (MJU) s tem, ko je z A. A., družinsko članico B. B., ki je v času poslovanja opravljal funkcijo državnega sekretarja na ministrstvu, sklenilo: - 23. 9. 2022 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-22-342267, - 13. 1. 2023 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-23-342201, - 26. 1. 2023 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-23-342240, - 27. 2. 2023 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-23-342264, - 17. 3. 2023 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-23-337247, - 14. 9. 2023 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-23-342292, - 19. 1. 2024 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-24-342205, - 26. 1. 2024 Pogodbo o avtorskem delu št. C3130-24-342227, kršilo drugi odstavek 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK).

2. Tožnica je v tožbi uvodoma navedla, da je bila 17. 3. 2026 naključno seznanjena, da toženka zoper njo vodi postopek, da naj bi v tem postopku že izdala osnutek ugotovitev in končne ugotovitve, ki jih je hotela objaviti, ne da bi tožnica vedela, da postopek teče, ne da bi ji bila dana možnost, da se do zadeve opredeli. Po tožničini zahtevi o seznanitvi s postopkom je toženka tožnici sporočila, da ni obravnavana oseba v tem postopku, temveč je to MJU, za dostop do dokumentacije pa jo pozvala na izkaz pravnega interesa. Po več zahtevah za dostop do dokumentacije je toženka izdala sklep, št. 06212-10/2023/71 z dne 24. 4. 2026, s katerim je tožnici dovolila vpogled v pretežni del dokumentacije in ji jo v tem obsegu tudi posredovala. 29. 4. 2026 se je tožnica tako seznanila z izpodbijanimi Ugotovitvami. Tožnica zato vlaga tožbo zoper Ugotovitve iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka.

3. Tožnica je bila že v maju 2024 neformalno obveščena o spregledu dejstva, da je njen brat B. B. državni sekretar na MJU, zaradi česar v času njegove funkcije MJU z njo ne more poslovati. Tožnica, kot ugledna strokovnjakinja na področju upravnega procesnega prava, sodeluje z MJU kontinuirano že od leta 1998. Ne glede na to, da njen angažma po tem, ko je njen brat postal državni sekretar na MJU, ni rezultat njegovega posredovanja, je tožnica kot pravnica razumela situacijo in je na toženko naslovila dopis z vprašanjem, ali toženka vodi kakšen postopek s tem v zvezi in če, naj se jo vanj vključi. Toženka je 16. 5. 2024 tožnici odgovorila, da vodi predhodni preizkus prijave, pri čemer odločitev o uvedbi postopka še ni bila sprejeta, zahvalila se je tožnici za pripravljenost sodelovanja. Nesporno je, da toženka tožnice ni seznanila s postopkom, je pa zoper tožnico podala ovadbo po 145. členu Zakona o kazenskem postopku zaradi suma storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin. Prav na zaslišanju v zvezi s tem kaznivim dejanjem se je tožnica seznanila, da toženka vodi postopek in da je že trikrat vprašala Policijsko postajo Hrastnik, ali ima ta kakšne zadržke za objavo Ugotovitev. Odločitev toženke lahko vpliva na tožničine pravice in pravne koristi. Vsa dokumentacija se nanaša nanjo, gre za pogodbe, ki jih je MJU sklenilo z njo, izplačila so bila dana njej. To je ugotovila tudi toženka z izdajo sklepa z dne 24. 4. 2026. Tožničino ime se v izpodbijanem aktu pojavi 38x. Objavo Ugotovitev toženka opira na šesti odstavek 11. člena ZIntPK, česar pa ne bi smela, glede na to, da tožnica ni funkcionarka, uradnica na položaju, poslovodna oseba ali članica organov upravljanja, vodenja in nadzora v subjektih javnega sektorja. Pooblastilo toženke v zvezi z objavo je po mnenju tožnice tudi popolnoma arbitrarno in v nasprotju z 2. členom Ustave. Tožnica je zato sodišču predlagala, da postopek prekine in na Ustavno sodišče naslovi zahtevo za oceno ustavnosti šestega odstavka 11. člena ZIntPK. Kot zaključno je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijane Ugotovitve v celoti odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Hkrati je tožnica vložila še predlog za izdajo začasne odredbe in sicer, da sodišče do pravnomočne odločitve v zadevi zadrži oziroma odloži javno objavo izpodbijanih Ugotovitev in toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka. Tožnici bi z objavo izpodbijanih ugotovitev pred pravnomočno odločitvijo v tej zadevi nastala nepopravljiva škoda, svojega položaja ne bi mogla več izboljšati, sodno varstvo bi bilo neučinkovito. Tožnica spada med najbolj uveljavljene in prepoznavne predavatelje, profesorje in raziskovalce s področja upravnega procesnega prava (tudi s področja varstva integritete). Že dejstvo poteka postopka, vsekakor pa javna objava Ugotovitev bi tožnico izpostavila kot sodelujočo v kršitvi, ne da bi pred tem imela možnost sodelovati v postopku pred toženko in varovati svoje pravice ter pravne interese. Objava izpodbijanih Ugotovitev nasprotuje tožničini ustavni pravici do osebnega dostojanstva (31. člen Ustave), na nesorazmeren, neprimeren in arbitraren način posega v njene osebnostne pravice (35. člen Ustave) in pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave), predvsem pa je v nasprotju z 2. členom Ustave. Javna korist z izdajo začasne odredbe ne bo prizadeta, saj se ta zasleduje s samim ravnanjem toženke. Objava na način iz šestega odstavka 11. člena ZIntPK tudi sicer predstavlja zgolj možnost toženke in ne obveznost. Z odložitvijo objave tudi ne bi bila prizadeta korist nasprotnih strank.

5. Sodišče je v okviru predhodnega preizkusa tožbe, sklicujoč se na 17. in 36. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), tožnico pozvalo, da se opredeli glede ugotovitev sodišča, da v postopku pred izdajo izpodbijanih Ugotovitev ni bila stranka ali stranska udeleženka, kot tudi, da ji v postopku pred toženko ni bila zavrnjena pravica do stranske udeležbe in o tem izdan akt, zoper katerega je dopusten upravni spor.

6. V odgovoru na poziv je tožnica navedla, da je po njenem mnenju šteti, da ji je bil z izdajo sklepa z dne 28. 4. 2026 (točno: 24. 4. 2026 - op. sod.) priznan ne le pravni interes za dostop do dokumentov, pač pa tudi (najmanj) položaj stranskega udeleženca v postopku pred toženko. Toženka je namreč tožnici omogočila dostop do vseh dokumentov v zadevi (razen dokumentov z oznako delovni dokumenti), kar nesporno izkazuje, da ima tožnica pravni interes. Teh dokumentov tožnica ni pridobila zaradi predkazenskega postopka, pač pa zaradi izdaje izpodbijanih Ugotovitev. Tožnica je vložila tudi predlog za obnovo postopka po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), vendar nima nobenega zaupanja v korektno ravnanje toženke, saj se ta tožnici ni odzvala do odgovora na ta poziv. Tožnica ne predlaga in ne želi, da sodišče postopek prekine do odločitve toženke o njenem predlogu za obnovo postopka, saj ni nobenih zagotovil, da Ugotovitev ne bo objavila, če ji tega ne bo prepovedalo sodišče. Kot že povedano v tožbi, je bilo s takim načinom vodenja postopka, ki se je zaključil s sprejemom Ugotovitev, ki se nanašajo izključno na tožnico, ne da bi bila ta o tem obveščena, kršena tožničina pravica iz 21. in 22. člena Ustave, z izdajo Ugotovitev pa je toženka posegla še v njene pravice iz 35. in 38. člena Ustave. S tem so izpolnjeni tudi pogoji za t.i. subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1. Zato naj sodišče v primeru, da pogoji za obravnavo tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe po 2. členu ZUS-1 niso izpolnjeni, šteje tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe za vložena po 4. členu ZUS-1.

7. Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi tako, da ugotovi, da je bilo z izdajo Ugotovitev poseženo v človekove pravice tožnice, v njeno pravico do osebnega dostojanstva (21. člen Ustave), v njene osebnostne pravice, v pravico do ugleda in dobrega imena (35. člen Ustave) in pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave), kot tudi v njeno pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), in naloži toženki, da s takim ravnanjem preneha in ji prepove objavo izpodbijanih Ugotovitev v konkretnem primeru. Toženki naj se tudi naloži povrnitev njenih stroškov postopka. Tožnica je tudi vztrajala pri predlogu za izdajo začasne odredbe.

   K I. točki izreka:

8. Tožba ni dopustna.

9. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjene predpostavke (t. i. pozitivne oziroma negativne procesne predpostavke), predpisane v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Če te predpostavke niso izpolnjene, sodišče tožbo zavrže in s tem tožniku odreče sodno varstvo. Zato gre izključno za predpostavke, zaradi katerih sodišče na podlagi vložene tožbe sploh ne more odločati v upravnem sporu, saj bi bil ta nemogoč, nedopusten ali pa nesmiseln oziroma bi nadaljnja obravnava po nepotrebnem obremenjevala sodišče in nasprotno stranko.¹ Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tako tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da tožnik v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka.

10. Po drugem odstavku 36. člena ZUS-1 mora sodišče na te razloge paziti po uradni dolžnosti. Stališče, da sodišče okoliščine, od katerih je odvisen obstoj procesnih predpostavk, ugotavlja po uradni dolžnosti, ne glede na tožbene navedbe (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), je zavzelo tudi Vrhovno sodišče.²

11. 17člen ZUS-1 določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek). Zoper dokončen sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena (drugi odstavek).

12. Kot je razvidno iz tožbe in odgovora tožnice na poziv sodišča, je nesporno, da tožnica v postopku, ki se je zaključil z izdajo (že pravnomočnih) Ugotovitev³, ki jih tožnica izrecno izpodbija in predlaga njihovo odpravo, ni bila niti stranka niti stranska udeleženka. Nesporno tudi je, da tožnica (dosedaj) v postopku pred toženko ni izposlovala izdaje sklepa o priznanju oziroma zavrnitvi stranske udeležbe v zvezi s postopkom, ki se je (že) zaključil z izdajo izpodbijanih Ugotovitev. Tožnica v odgovoru na poziv sodišča še pojasnjuje, da je vložila predlog za obnovo postopka iz razloga po 9. točki prvega odstavka 260. člena ZUP⁴, kar pomeni, da bo v primeru, če njenemu predlogu za obnovo postopka ne bo ugodeno, lahko vložila tožbo zoper tak akt toženke. Glede na povedano tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper Ugotovitve.

13. Tudi Vrhovno sodišče je v svojih odločitvah že zavzelo stališče, da sodišče v predhodnem preizkusu tožbe ne preverja, ali bi tožnik moral biti udeleženec upravnega postopka, temveč ali je ta položaj dejansko imel. V zadevi, I Up 191/2016 z dne 9. 11. 2016, je tako poudarilo, da je po 17. členu ZUS-1 izključeno, da bi sodišče v okviru procesnih predpostavk samo presojalo, ali bi bila oseba upravičena do udeležbe kot stranka ali stranski udeleženec. Enako je Vrhovno sodišče povzelo v novejši praksi: aktivno legitimiran je samo tisti, ki je bil stranka ali stranski udeleženec, ne pa tudi oseba, ki bi tak položaj sicer lahko imela, pa ga ni imela.⁵ Tožnica tako ne more uspeti z razlogovanjem, da je neposredno aktivno legitimirana za tožbo zoper Ugotovitve, ker bi morala biti stranka v postopku njihove izdaje. To namreč ne zadošča.

14. Tožnica sicer meni, da ji je bil priznan položaj (vsaj) stranskega udeleženca v postopku, ker je bilo s sklepom, št. 06212-10/2023/71 z dne 24. 4. 2026, ugodeno njeni zahtevi za dostop do dokumentov in v okviru katere je prejela vse listine spisa (razen delovnih dokumentov), vključno z izpodbijanimi Ugotovitvami. Po presoji sodišča tožnica tudi s sklicevanjem na omenjeni sklep ne more doseči vsebinske obravnave tožbe. Gre namreč za sklep, izdan na podlagi 15. c člena ZIntPK, ki ureja pravico do vpogleda v spis in ki določa, da imajo druge osebe pravico do vpogleda v spis, če izkažejo svoj pravni interes, in sicer po zaključku postopka pred komisijo (drugi odstavek). Drži torej, da je toženka presojala pravni interes tožnice, vendar z vidika pravice do pridobitve dokumentov⁶ in ne z vidika njene udeležbe v postopku. S tem tako ni mogoče utemeljiti, da je prišlo do de facto priznanja položaja stranke ali stranskega udeleženca tožnici v postopku, ki se je zaključil z izdajo izpodbijanih Ugotovitev.

15. V obravnavanem primeru tako pride v poštev (le) obnova postopka zaradi opustitve udeležbe, predlog za obnovo postopka iz tega razloga pa je tožnica tudi (kot sama navaja) že vložila.

16. Tožnica podredno uveljavlja tudi subsidiarni upravni spor.

17. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

18. Že iz jezikovne razlage prvega odstavka 4. člena ZUS-1 nedvoumno izhaja, da je subsidiarni upravni spor dopusten samo, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V primeru, ko gre za izpodbijanje ugotovitev v konkretnem primeru kot upravnega akta, je (kot že povedano) predvideno sodno varstvo po 2. členu ZUS-1, za vprašanje ''prezrte'' udeležbe pa so predvideni procesni mehanizmi po ZUP in nato tožba po drugem odstavku 17. člena ZUS-1. Zato 4. člen ZUS-1 ni namenjen saniranju zamujenega ali neodprtega procesnega položaja. Tako tudi ustaljena sodna praksa.⁷

19. Sodišče je glede na navedeno tožbo tožnice na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

20. Ker je bilo treba tožbo zavreči že iz navedenih razlogov, sodišče ni presojalo, ali imajo Ugotovitve v razmerju do tožnice naravo upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v njene pravice, obveznosti ali pravne koristi. V kolikor takšne narave izpodbijanih Ugotovitev ne bi bilo mogoče priznati, sodišče še pripominja, da ima tožnica v primeru javne objave izpodbijanih Ugotovitev možnost vložiti tožbo proti državi za odškodnino zaradi kršitve osebnostnih pravic (okrnitve ugleda in dobrega imena) pred sodiščem splošne pristojnosti po določbah Obligacijskega zakonika. Tako tudi sodna praksa.⁸

    K II. točki izreka:

21. Tožnica je hkrati s tožbo vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

22. Sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

23. Glede na povedano je odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe vezano na obstoj tožbe v upravnem sporu. Ker je sodišče tožbo tožnice zavrglo, za obravnavo predloga za izdajo začasne odredbe ni podlage, zato ga je sodišče tudi zavrglo (32. v zvezi s 36. členom ZUS-1).

    K III. točki izreka:

24. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

-------------------------------
¹ Komentar ZUS-1, Lexpera, GV Založba Ljubljana 2019, str. 240 in 241, A. Kmecl;
² Glej sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 196/2020.
³ Kot je razvidno iz sklepa toženke, št. 06212-10/2023/71 z dne 24. 4. 2026, str. 4, tretji odstavek;
⁴ Po tej določbi se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku) obnovi: če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz tretjega odstavka 229. člena ZUP, ni bila dana možnost udeležbe.
⁵ Sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 56/2025 z dne 8. 1. 2025;
⁶ In kot je navedeno v sklepu (str. 4, tretji, četrti odstavek), je po presoji toženke tožnica svoj pravni interes izkazala zaradi uvedbe predkazenskega postopka zoper njo.
⁷ Npr. sklep Upravnega sodišča, I U 885/2024 z dne 28. 5. 2024;
⁸ Npr. sklep Višjega sodišča v Ljubljani, I Cp 372/2022 z dne 8. 7. 2022;