UPRS Sodba in sklep IV U 150/2025-18

1. Tožbi se ugodi in se sklep Upravne enote Žalec, št. 352-5/2025-6258-12 z dne 17. 9. 2025 v celotni 2. točki izreka sklepa ter 4. točki izreka sklepa v delu, ki se glasi: "o izbrisu zaznambe uvedbe postopka razlastitve na nepremičnine iz 1. točke tega sklepa bo odločeno s posebno odločbo" ugotovi za ničnega. V preostalem delu (torej v 1., 3., delu 4. in 5. točki izreka) pa se izpodbijan sklep odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravna enota Žalec v 1. točki sklenila, da se v korist Republike Slovenije uvede postopek za razlastitev nepremičnin s parc. št. 826/3, 826/4, 827/5, 827/6, 827/7, 827/8, 829/3 in 876/2, vse k. o. ..., in nepremičnin s parc. št. 1130/2 in 653/4, obe k. o. ..., ki so vse v solasti A.A., do polovice (1/2), ter nepremičnin s parc. št. 824, 823/2 in 832/3, vse k. o. ..., ki so v lasti A.A., do celote (1/1); v 2. točki izreka, da je sklenila, da se pri prejšnji točki navedenih nepremičninah zaznamuje uvedba postopka razlastitve v korist Republike Slovenije. Nadalje je bilo v 3. točki odločeno, da dokler postopek razlastitve na nepremičninah iz 1. točke tega sklepa ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z v 1. točki tega sklepa navedenimi nepremičninami ali njihovo bistveno spreminjanje, brez soglasja Republike Slovenije. Nadalje je sklenila, da bo o razlastitvi nepremičnin iz 1. točke tega sklepa in o izbrisu zaznambe uvedbe postopka razlastitve na nepremičninah iz 1. točke tega sklepa odločeno s posebno odločbo (4. točka izreka) ter da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka uvedla postopek razlastitve na podlagi drugega odstavka 209. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), na predlog Republike Slovenije, ki je vložila zahtevo za razlastitev navedenih nepremičnin, ker bo po predmetnih nepremičninah zgrajena državna cesta na odseku .... Razlastitvena upravičenka je razlastitvenemu zavezancu posredovala ponudbo za odkup predmetnih nepremičnin, vendar do sklenitve pogodbe ni prišlo, zato je predlagala upravnemu organu predmetno razlastitev.

   Bistvene navedbe strank v postopku

3. Tožnik s tožbo v celoti izpodbija sklep in navaja, da odločitev posega v njegov pravni položaj in se omejuje njegovo lastninsko pravico. Opozarja, da je toženka dejansko stanje v bistvenem delu zmotno ugotovila, saj zahteva razlastitvene upravičenke ne obstaja. V izpodbijanem sklepu toženka ne naredi vsebinske presoje razlastitvenega elaborata v smislu, ali ustreza zahtevam iz tretje alineje drugega odstavka 209. člena ZUreP-3 in zahtevam iz tretjega odstavka 209. člena ZUreP-3.

4. Kot prvo se izpostavlja, da razlastitvena zavezanka ni podala nobene zahteve na podlagi katere bi se lahko z izpodbijanim sklepom uvedel postopek za razlastitev, čeprav četrti odstavek 209. člena ZUreP-3 pozna tudi postopek razlastitve na zahtevo razlastitvenega zavezanca. V tem delu je dejansko stanje v bistvenem delu zmotno ugotovljeno (razlog nezakonitosti po 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), saj zahteva stranke z interesom kot razlastitvene zavezanke ne obstaja. Tudi, če se spregleda, da stranka z interesom kot razlastitvena zavezanka ni podala nobene zahteve na podlagi katere bi bil uveden postopek, je izpodbijani sklep brez vsakršne vsebinske opredelitve do tega zakaj toženka meni, da je zahteva za razlastitev formalno popolna. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja, kako je toženka prejeto zahtevo obravnavala po vsebini, saj v njej ni najti ugotovitev oz. razlogov, o obstoju zakonskih (vsebinskih) pogojev, ki morajo biti izpolnjeni v fazi izdaje sklepa o uvedbi postopka za razlastitev po 210. členu ZUreP-3. Toženka v obrazložitvi zgolj navede pravno podlago in posamezne dokumente, ki so bili priloženi zahtevi za razlastitev, ne navede pa nobenih razlogov, ki so odločilni za presojo posameznih dokazov (tj. zahteve in k njej priloženih listin).

5. Opozarja, da je odločitev, da se v zemljiški knjigi zaznamuje uvedba postopka razlastitve v korist Republike Slovenije, poseg v sodno pristojnost in je zato podan ničnostni razlog, saj je upravni organ odločal o zadevi sodne pristojnosti. Opozarja, da noben zakon in tudi ZUreP-3 ne določa, da lahko upravni organ v razlastitvenem postopku kakorkoli z upravnim aktom omeji lastninsko pravico razlastitvenega zavezanca do pravnomočne odločitve o razlastitvi. Predlaga, da se izrek sklepa v 2. in 4. točki izreče za nično ter odpravo 1., 3. in 5. točke izreka oziroma podredno odpravo celotnega sklepa in vrnitev zadeve organa v ponovni postopek.

6. Toženka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe pa ni podala.

7. Stranka z interesom odgovora na tožbo ni podala.

   K I. točki izreka:

8. Izpodbijana odločba je nična v celotni 2. točki izreka sklepa ter 4. točki izreka sklepa v delu, ki se glasi: "o izbrisu zaznambe uvedbe postopka razlastitve na nepremičnine iz 1. točke tega sklepa bo odločeno s posebno odločbo".

9. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti pazi na ničnost. Razlogi, iz katerih se odločba izreče za nično, so določeni v prvem odstavku 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), med drugim, da je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku (1. točka).

10. V 2. točki izreka izpodbijanega sklepa je toženka odločila, da se v zemljiški knjigi pri nepremičninah v solasti tožnika zaznamuje uvedba postopka razlastitve v korist Republike Slovenije. Prav tako je v 4. točki odločila, da bo s posebno odločbo odločeno o izbrisu zaznambe uvedbe postopka razlastitve. V tem delu je upravni organ odločal o zadevi iz sodne pristojnosti, zato je podan ničnostni razlog iz drugega odstavka 279. člena ZUP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP ter je posledično podan razlog nezakonitosti po 4. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Sodišče se strinja s tožnikom, da je določba tretjega odstavka 210. člena ZUreP-3 jasna in določa, da upravni organ zgolj pošlje sklep o uvedbi razlastitvenega postopka sodišču in da nato sodišče odloči o zaznambi razlastitvenega postopka v skladu z zakonom, ki ureja zemljiško knjigo. Tudi prvi odstavek 112. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) določa, da o zaznambi razlastitvenega postopka odloči zemljiškoknjižno sodišče. Posledično je iz istih razlogov izpodbijani sklep ničen tudi v delu 4. točke izreka izpodbijanega sklepa, kjer je toženka odločila, da bo s posebno odločbo odločeno o izbrisu zaznambe uvedbe postopka razlastitve. Vsekakor pa upravni organ nima nobene zakonske pristojnosti za odločanje o tem, da bo o izbrisu zaznambe uvedbe postopka razlastitve izdana posebna odločba, saj spada to v sodno pristojnost (glej deveti odstavek 112. člena ZZK-1). V tem deluje podan ničnostni razlog iz 2. odstavka 279. člena ZUP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP ter je posledično podan razlog nezakonitosti po 4. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

11. V preostalem delu izreka je tožba utemeljena.

12. V zadevi je najprej pojasniti, da je sporna pravilnost in zakonitost sklepa o uvedbi razlastitvenega postopka, ki ga je izdala toženka 17. 9. 2025 in da po novejši upravno-sodni praksi¹ izpodbijani sklep predstavlja upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

13. Kot relevantno za odločitev v tej zadevi je sodišče prepoznalo določbo prvega odstavka 37. člena ZUS-1, na podlagi katerega sme sodišče upravni akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor, če ugotovi, da ima akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne. Določba je uvrščena v zakonski oddelek "Predhodni preizkus tožbe", gre pa za preizkus, ki je komplementaren preizkusu tožbe iz 36. člena ZUS-1, saj je prav tako namenjen predhodnemu preverjanju, ali je upravni spor, ki po vsebini pomeni odločanje o zakonitosti upravnih aktov, sploh mogoč. Poleg tožbe, ki je vložena ob upoštevanju procesnih predpostavk, določenih v 36. členu ZUS-1, je torej potreben tudi upravni akt z vsebino, ki omogoča presojo njegove zakonitosti.² Če ima izpodbijani akt pomanjkljivosti, ki so bistvene, namreč njegova presoja sploh ni mogoča. Gre za očitne, na prvi pogled spoznavne pomanjkljivosti izpodbijanega akta, ki ne terjajo podrobnejše analize in zato tudi ne izjave strank v sodnem postopku. Med takšne pomanjkljivosti lahko sodi tudi pomanjkanje (izpad) obrazložitve (dela) akta.

14. Vrhovno sodišče je v novejši sodni praksi³ opozorilo, da je zaradi v četrtem odstavku 210. člena ZUreP-3 predpisanih učinkov izdaje sklepa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji, zaradi česar mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-3 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da niso. To pa nadalje pomeni, da mora omenjeni sklep vsebovati obrazložitev glede ugotovljenih dejstev, ki se nanašajo na pogoje za uvedbo postopka zoper zavezanca, ter glede dokazov, na katere je svoje ugotovitve o dejstvih oprlo; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev - konkretno uvedbo postopka omejitve lastninske pravice po 210. členu ZUreP-3 (prim. prvi odstavek 214. člena ZUP). Ob tem morajo navedene ugotovitve toženke vsebovati tudi njeno opredelitev do ugovorov zavezanca zoper obstoj zakonskih pogojev za uvedbo postopka (če so ti podani) in tudi v zvezi s posledicami, ki jih uvedba postopka prinese za njegova lastninskopravna upravičenja (omejitev razpolaganja).

15. Toženka je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa povzela vsebino 23. 5. 2025 vložene zahteve upravičenke, navedla relevantne določbe ZUreP-3, in sicer 209. in 210. člen ZUreP-3 in ugotovila, da je zahteva popolna, pri čemer je naštela, katere podatke oz. dokumente je vsebovala vloga upravičenke. Navedla je, da je bila razlastitvenemu zavezancu posredovana ponudba za odkup predmetnih nepremičnin, vendar do sklenitve pogodbe ni prišlo, da je bila razlastitvena zahteva posredovana v odgovor razlastitvenemu zavezancu, ki je nanjo odgovoril 30. 7. 2025. Nadalje v izpodbijani odločbi zapiše, da se v fazi uvedbe postopka preverja le formalna popolnost zahteve, ne pa tudi njena vsebinska utemeljenost, ki sledi kasneje, po izdaji predmetnega sklepa o uvedbi postopka razlastitve. Ker je zahteva razlastitvene zavezanke formalno popolna, je odločila, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka. V nadaljevanju se sklicuje na določbo četrtega odstavka 210. člena ZUreP-3 ter navaja, da je pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, ničen. Upravni organ je zato odločil kot je navedeno v 3. točki izreka tega sklepa. O sami razlastitvi predmetnih nepremičnin in o izbrisu zaznambe uvedbe postopka razlastitve bo upravni organ odločil po izvedenem celotnem ugotovitvenem postopku, zato je odločil kot je navedeno v 4. točki izreka tega sklepa.

16. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča RS⁴ izhaja, da gre pri izdaji sklepa o uvedbi postopka na podlagi 210. člena ZUreP-3 za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z zakonom predpisane posledice izdaje tega sklepa posegajo v pravni položaj lastnika nepremičnine, za katero je uveden postopek začasne omejitve lastninske pravice, in sicer prav v njegov lastninskopravni položaj. Gre namreč za prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice. Zaradi predpisanih učinkov izdaje takega sklepa pa je pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji, zaradi česar mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-3 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da niso.⁵

17. Tožnik tako po mnenju sodišča upravičeno opozarja, da se skladno s sodno prakso⁶ mora upravni organ opredeliti tudi do ugovorov razlastitvenega zavezanca glede obstoja zakonskih pogojev za uvedbo postopka. V izpodbijani odločbi se upravni organ ni v ničemer opredelil do ugovorov, ki jih je tožnik podal v svoji opredelitvi z dne 30. 7. 2025, ampak le navaja, da je tožnik v zadevi podal odgovor na zahtevo. Tožnik sicer v tožbi zatrjuje, da je v svoji opredelitvi jasno ugovarjal in utemeljil zakaj bi se po njegovem mnenju postopek moral voditi na podlagi določb ZUreP-2 (in sicer, ker se je postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja, vezano na katerega je sprožen ta razlastitveni postopek, začel v času veljavnosti ZUreP-2 - glej 2. odstavek 330. člena ZUreP-2). Prav tako je sklicujoč se na učinek ugotovljene neustavnosti Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (Ur. l. RS, št. 43/18 in 59/19) na podlagi odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-441/18-23 ugovarjal neveljavnost strokovnih podlag za prostorske akte, ki temeljijo na omenjeni Uredbi o merjenju vrednosti kazalcev hrupa v okolju - to brez dvoma velja tudi za pravne podlage za predmetni avtocestni odsek, vezano na katerega se vodi razlastitveni postopek. Nadalje se upravni organ sploh ni opredelil, da je tožnik še 7. 7. 2025 od pooblaščenca razlastitvene upravičenke prejel ponudbo, pri čemer je bila zahteva za razlastitev vložena že 23. 5. 2025 in torej preden je bila konkretna ponudba sploh poslana tožniku - s čemer je tožnik jasno ugovarjal neizpolnjenost pogoja iz prvega odstavka 209. člena ZUreP-3.

18. Zgoraj opisana odsotnost obrazložitve izpodbijanega akta je bistvena, saj upoštevaje tožnikove tožbene navedbe, iz katerih izhaja njegovo nasprotovanje odločitvi organa v zvezi s tem, da za uvedbo postopka omejitve lastninske pravice niso podani vsebinski razlogi, ter o tem onemogoča preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa. Opisana pomanjkljivost obrazložitve je tudi očitna oz. na prvi pogled spoznavna in se za njeno prepoznavo ne zahteva nikakršna podrobnejša analiza.

19. V okviru preizkusa izpodbijanega sklepa glede tega, ali je upravni spor, ki po vsebini pomeni odločanje o zakonitosti upravnega akta, sploh mogoč, sodišče tako ugotavlja, da glede na navedeno bistveno pomanjkljivost obrazložitve izpodbijani sklep nima vsebine, ki bi bila lahko predmet presoje zakonitosti in s tem sklep predmet upravnega spora.

20. Sodišče je tako na podlagi določbe prvega odstavka 37. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo v preostalem delu, v katerem ni ugotovilo ničnosti (torej v 1., 3., delno v 4. ter 5. točki izreka), zadevo pa ob smiselni uporabi določb četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu, ki je izpodbijani sklep izdal, v ponoven postopek, v katerem mora organ upoštevati stališča sodišča.

21. Kadar sodišče na podlagi določbe prvega odstavka 37. člena ZUS-1 upravni akt odpravi, ker ima take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, sme takšno odločitev sprejeti, ne da bi tožbo poslalo v odgovor. V obravnavani zadevi je sicer tožbo že poslalo v odgovor toženki in stranki z interesom, vendar pa zaradi navedenega pri uporabi 37. člena ZUS-1 ni prekludirano (o tem obstaja ustaljena sodna praksa tega sodišča).⁷

22. Ker je sodišče ugodilo tožbi že iz razloga po prvem odstavku 37. člena ZUS-1, tudi ni izvedlo glavne obravnave.

    K II. točki izreka

23. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

-------------------------------
¹ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 279/2024 z dne 17. 2. 2025 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024.
² Kmecl A., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 251.
³ Sklep Vrhovnega sodišča, I Up 279/2024 z dne 17. 2. 2025 in sklep Vrhovnega sodišča I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024.
⁴ Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024, I Up 279/2024 z dne 17. 2. 2025.
⁵ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024, 11. točka obrazložitve.
⁶ Glej odločbe Upravnega sodišča RS I U 2186/2024-22 z dne 30. 1. 2025, I U 297/2025-17 z dne 18. 3. 2025 in I U 1691/2024 z dne 19. 3. 2025.
⁷ Prim. odločbe Upravnega sodišča RS I U 41/2021 z dne 30. 3. 2023, I U 1878/2024 z dne 7. 1. 2025, I U 146/2021 z dne 21. 11. 2023, IV U 166/2014 z dne 29. 4. 2015 ...