UPRS sklep I U 138/2014

I. Tožba se zavrže.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tožeča stranka navaja, da je bila dne 18. 12. 2013 najprej preko spletnega portala banke A. d.d. in nato dne 19. 12. 2013 z izdajo in z objavo povzetka odločbe o izrednih ukrepih, izrečenih banki A. d.d. (v nadaljevanju: banka), seznanjena, da je tožena stranka banki izdala odločbo o izrednih ukrepih, s katero je odločila o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke ter o povečanju osnovnega kapitala banke, vse to pa z namenom, da se vzpostavijo pogoji za doseganje zahtevanih količnikov ustreznosti kapitala. Na podlagi odločbe so tako prenehale obveznosti banke, ki se nanašajo na osnovni kapital banke, to je vseh 7.200.000 navadnih, imenskih, prosto prenosljivih kosovnih delnic z oznako B., ki predstavljajo kvalificirano obveznost banke prvega reda, ter obveznosti banke iz naslova nekumulativnega podrejenega kredita, ki se vključuje v temeljni kapital in dodatni kapital I, v višini 120.000.000 EUR, na podlagi pogodbe z dne 18. 1. 2007, sklenjene z banko C. plc., London, Velika Britanija kot kreditodajalko, ki predstavlja kvalificirano obveznost prvega in drugega reda in za katerega so bila sredstva zbrana z izdajo inovativnega instrumenta D., ki ga je izdala družba E., Amsterdam, Kraljevina Nizozemska.

Dalje navaja, da so bile tožnice na dan 18. 12. 2013 imetnice kvalificiranih obveznosti banke, ki so na podlagi odločbe prenehale. Prva tožnica je upravljala z dvema kritnima skladoma z naložbami v inovativne finančne instrumente z oznako D. (320 lotov v vrednosti 320.000 EUR in 680 lotov v skupni vrednosti 680.000 EUR, v nadaljevanju: finančni instrumenti). Druga tožnica je bila imetnica 750 lotov istih finančnih instrumentov ter je upravljala s štirimi kritnimi skladi, ki so med drugim obsegali lote istih finančnih instrumentov (455 lotov v vrednosti 455.000 EUR oziroma 545 lotov v vrednosti 545.000 EUR oziroma 1380 lotov v vrednosti 1.380.000 EUR in 650 lotov v vrednosti 650.000 EUR). Tretja tožnica je bila imetnica 975 lotov finančnih instrumentov v skupni vrednosti 975.000 EUR in četrta tožnica 120 lotov v skupni vrednosti 120.000 EUR. Kot izhaja iz prospekta, izdanega v zvezi s prodajo omenjenih finančnih instrumentov, so bila izplačila obveznosti iz instrumentov odvisna izključno od bonitete in finančnega položaja banke. Ker so obveznosti banke iz tega naslova prenehale, je na ta način prenehalo tudi plačevanje obveznosti po teh finančnih instrumentih, ki tožnicam ne bodo nikoli poplačane. Zato so tožnice toženo stranko pozvale, da jim, glede na to, da odločba posega v njihove pravne koristi, vroči odločbo. Tožena stranka jim odločbe ni vročila. Tožnice so se obrnile tudi na banko in jo pozvale, naj sproži postopek sodnega varstva zoper odločbo, pa do dneva vložitve te tožbe niso bile obveščene, da bi banka sprožila postopek.

Tožeča stranka nadalje navaja in obširno obrazlaga, da je in zakaj je tožnicam z odločbo tožene stranke oziroma z izrekom izrednih ukrepov poseženo v pravico enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, v pravico do sodnega varstva iz 23. člena v zvezi s tretjim odstavkom 120. člena Ustave, v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in v prepoved razlastitve brez ustrezne odškodnine iz 69. člena Ustave. V zvezi s kršitvijo pravice do sodnega varstva navaja, da sme po določbah Zakona o bančništvu (ZBan-1) tožbo proti odločbi tožene stranke o izrednih ukrepih vložiti samo banka, medtem ko upniki, delničarji in ostale osebe, katerih interesi so prizadeti, pravice do tožbe nimajo. Prav tako niso imele tožnice možnosti, da se udeležujejo postopka, v katerem je bila odločba izdana. Zahtevajo lahko le povrnitev škode na podlagi 350.a člena ZBan-1. Odškodninskega zahtevka pa zaradi drugačne pravne narave ni mogoče šteti za popolno pravno varstvo, saj nimajo možnosti zahtevati sodno kontrolo izdane odločbe. Edina pot, po kateri lahko preprečijo poseg v njihove ustavno varovane pravice, je tako tožba iz 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Zato tožeča stranka zahteva, da naslovno sodišče ugotovi, da je tožena stranka z odločbo nezakonito posegla v njihove človekove pravice in temeljne svoboščine ter da nezakoniti poseg odpravi tako, da se izpodbijana odločba o izrednih ukrepih odpravi. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka. Če bi sodišče tožbenemu zahtevku ne sledilo, pa predlaga, da sodišče postopek prekine in zahteva presojo ustavnosti določb ZBan-1 pred Ustavnim sodiščem.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožbenem zahtevku ter predlaga sodišču, da tožbo zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije zavrže oziroma podrejeno, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

Meni, da tožeča stranka legitimacije za tožbo, kakršno uveljavlja, v skladu z določbami ZBan-1 in ZUS-1 nima. Po določbah 347. člena ZBan-1 lahko tožbo proti odločbi o izrednem ukrepu vloži banka. Pač pa varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih ureja 350.a člen ZBan-1. Zato tožeča stranka ne more biti aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu, obenem pa tudi ne drži navedba tožeče stranke, da ji je bila odvzeta pravica do sodnega varstva. Poleg tega tožnice v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bile ne stranka postopka ne stranski udeleženec. Zato v skladu z določbami 17. člena ZUS-1 ne morejo biti tožeča stranka in je zato treba tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči tudi iz tega razloga.

Tožena stranka ob sklicevanju na določbe ZBan-1 še izpostavi, da ZBan-1 v 352. členu izrecno določa, kdo je stranka v postopku nadzora ter da je to oseba, nad katero se opravlja nadzor. Gre za specialno ureditev aktivne legitimacije v postopku nadzora tožene stranke glede na splošno ureditev, ki sicer izhaja iz določb ZUP. Zato je bila izpodbijana odločba pravilno vročena banki, ki je bila subjekt nadzora. Takšno stališče potrjuje tudi vpogled v sodno in ustavnosodno prakso ter določbe 1. in 2. člena ZUS-1, po katerih je materialnopravni pogoj za to, da se upravni akt lahko izpodbija v upravnem sporu, položaj stranke v postopku izdaje akta, tega pa tožeča stranka v konkretnem primeru ni imela.

V zvezi z zatrjevano kršitvijo pravice do pravnega sredstva in sodnega varstva iz 22. in 23. člena Ustave pa tožena stranka poudarja, da odloča o vseh ukrepih nadzora, vključno z izrednimi ukrepi, po uradni dolžnosti ter da se za postopek nadzora ne zahteva kontradiktornost. To je po mnenju tožene stranke nujno, saj se le na ta način lahko zagotovi takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter obenem prepreči negotovost na finančnih trgih in pri deponentih. Zato niti banki kot subjektu nadzora ni priznana pravica do aktivne udeležbe pred izdajo odločbe, še manj pa je zato priznanje takšne pravice utemeljeno za imetnike obveznic. Poleg tega niti delničarji niti upniki ali druge osebe niso v položaju, da bi lahko ocenjevali obstoj pogojev za izredne ukrepe in s tem okoliščin, ki (vsaj delno) temeljijo na podatkih, ki se ne razkrivajo javnosti in so poznane le banki in toženi stranki kot nadzornemu organu. Zato že iz teh razlogov delničarji in upniki banke iz kvalificiranih obveznosti v postopku z izrednimi ukrepi ne morejo biti stranke v postopku sodnega varstva zoper odločbo. Njihov pravni interes lahko izhaja izključno iz posamičnih razmerij delničarja oziroma upnika do banke ter se zato lahko nanaša zgolj na kvalifikacijo posamezne terjatve in na višino poplačila, do katerega bi bil upravičen v primeru stečaja banke. Tak pravni interes pa je ustrezno obravnavan z uveljavljanjem odškodnine na podlagi 350.a člena ZBan-1, ki omogoča celo širše pravno varstvo, kot bi ga lahko upniki uveljavljali v primeru stečaja banke. Tožena stranka pri tem s sklicevanjem na stališče Ustavnega sodišča, ki ga je zavzelo v odločbi Up-275/97 z dne 16. 7. 1998, še poudari, da mora biti varstvo ustavnih pravic učinkovito ter da učinkovito pravno sredstvo ni vedno nujno sodni postopek. Odprava odločbe v postopku sodnega varstva bi nasprotno glede na že izvršene ukrepe in časovno distanco nesorazmerno posegla v novo nastale položaje in s tem ponovno vzpostavila položaj ogrožene stabilnosti finančnega sistema, ki je bil z izrednimi ukrepi odpravljen.

V pripravljalnih vlogah tožeča in tožena stranka obširno prerekata navedbe nasprotne stranke ter vztrajata pri svojih navedbah in predlogih iz tožbe oziroma odgovora na tožbo.

Tožeča stranka v zvezi z aktivno legitimacijo za tožbo poudarja, da je ob upoštevanju stališča tožene stranke določba 4. člena ZUS-1 nepotrebna, saj bi bilo treba vsako tožbo, vloženo na tej podlagi, zavreči z obrazložitvijo, da ima tožeča stranka po določbah Obligacijskega zakonika zagotovljeno sodno varstvo v pravdi. Ne strinja se tudi s stališčem, da tožbo po 4. členu ZUS-1 lahko vloži le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. V primeru upravnega spora ni bistveno, ali se izpodbija upravni akt ali ne. Odločilno je, ali izpodbijani akt posega v ustavno varovane pravice, in možnost (drugega) sodnega varstva. Tožnicam z možnostjo, da vložijo odškodninsko tožbo na podlagi 350.a člena ZBan-1 drugo pravno sredstvo ni zagotovljeno, saj se z navedeno določbo varuje povsem drugo pravno kategorijo (pravico do odškodnine) kot jo (za banke) varujeta prvi odstavek 347. člena ZBan-1 oziroma (za upnike) 4. člen ZUS-1. V zvezi s posegom v pravico do sodnega varstva pa tožeča stranka poudari, da gre v konkretnem primeru izdane odločbe za poseg v pravico upnikov kvalificiranih obveznosti, ki na poslovanje banke niso imeli neposrednega vpliva, kljub temu pa je riziko neuspešnega poslovanja prenesen nanje, in to tako, da so njihove terjatve v celoti prenehale. Določba 350. a člena ZBan-1 pa vsebuje takšne predpostavke za ugotavljanje odškodninske odgovornosti, ki jih je praktično nemogoče dokazati, saj potrebni podatki imetnikom kvalificiranih obveznosti zaradi varovanja bančne tajnosti niso na razpolago. Uporabljiva tudi ni sodna praksa, na katero se v odgovoru na tožbo sklicuje tožena stranka. Možnost odškodninskega zahtevka je zato po mnenju tožeče stranke samo formalna in v praksi neuporabna, kar pomeni, da ne gre za učinkovito pravno sredstvo v smislu 23. člena Ustave.

Tožena stranka nasprotno vztraja, da tožnice nimajo aktivne legitimacije v tem sporu, ker niso niti stranke niti stranske udeleženke. Stranka v postopku je samo banka, ki ima edina na podlagi 347. člena ZBan-1 pravico vložiti tožbo zoper odločbo. Hkrati pa ZBan-1 zagotavlja delničarjem in upnikom iz naslova kvalificiranih obveznosti možnost, da povračilo morebitne škode uveljavljajo od tožene stranke zaradi kršitev pravil pri izdaji odločbe. Pri tem gre za posebno ureditev, ki upnikom oziroma delničarjem omogoča celo širše pravno varstvo njihovih premoženjskih pravic, kot bi ga lahko uveljavljali v primeru stečaja banke, do katerega bi prišlo, če bi izredni ukrepi ne bili izvedeni. Poudari še, da cilj izrednih ukrepov ni prenehanje podrejenih obveznosti, ampak prestrukturiranje prezadolžene banke in s tem zagotovitev stabilnosti finančnega sistema, ki bi bila ogrožena v primeru stečaja banke. Tožnice zato niso upravičene izpodbijati ugotovitev glede insolventnosti banke, pač pa imajo možnost, da dokazujejo višje poplačilo terjatev v primeru stečaja banke ter odgovornost tožene stranke za neustrezno izbiro cenilca, ki je izdelal nepravilno oceno vrednosti premoženja banke za primer stečaja banke. Dokazovanje torej ni odvisno od informacij in dokumentacije, s katero razpolaga tožena stranka v zvezi z obstojem razlogov (za izredne ukrepe) iz 253.a člena ZBan-1. Osnova za odškodninski zahtevek je le dokaz o višjem poplačilu v primeru stečaja in odgovornost tožene stranke za neustrezno izbiro cenilca. Vprašanje dostopa do informacij o banki, ki so potrebne za oceno vrednosti premoženja banke v primeru stečaja, pa se rešuje v okviru splošnih pravil o dostopu do informacij za namene pravdnega postopka.

Sodišče je moralo tožbo zavreči.

Na podlagi 4. člena ZUS-1, na katerega tožeča stranka opira svojo upravičenost za tožbo, sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Citirana določba je z ozirom na predhodne določbe ZUS-1 subsidiarne narave, kar pomeni, da se lahko uporabi samo v primeru, če gre pri odločanju za (drug) posamičen (in ne upravni) akt in če zoper (drug) posamičen akt ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V konkretnem primeru je že iz vsebine tožbe in priloženih listin razvidno, da tožeča stranka nasprotuje odločbi tožene stranke oziroma izrednemu ukrepu, izrečenemu z odločbo. Oznake oziroma številke odločbe sicer ne ve, prav tako ji ni v popolnosti poznana njena vsebina. Vsekakor pa ve, da je bila izdana odločba, v bistvenem pa pozna tudi njeno vsebino, saj ji obširno ugovarja v tožbi. Da gre v konkretnem primeru za upravni akt oziroma upravno odločbo, izhaja tudi iz upravnih spisov, ki jih je sodišču posredovala tožena stranka in iz katerih je razvidno, da je sporna odločba o izrednih ukrepih z oznako PBH-24.20-023/13-009 in z datumom 17. 12. 2013, s katero je tožena stranka kot pristojni organ v okviru izvrševanja nadzorne (in s tem upravne) funkcije ter na podlagi določb Zakona o Banki Slovenije in ZBan-1 po uradni dolžnosti odločila o izrednih ukrepih, ki zadevajo banko A. d.d., in v tem okviru tudi o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti banke, ki so nastale do dneva izdaje odločbe, tudi tistih iz naslova nekumulativnega podrejenega kredita v višini 120 000 000,00 EUR na podlagi pogodbe z dne 18. 1. 2007, sklenjene med banko kot kreditojemalcem ter banko C., London EC4N, Velika Britanija kot kreditodajalcem, ki predstavlja kvalificirano obveznost prvega in drugega red in ki mu tožeča stranka nasprotuje v tožbi. Tožeča stranka torej v tožbi nasprotuje odločbi in s tem upravnemu aktu. To pa pomeni, da že glede na vrsto oziroma naravo izpodbijanega akta tožeča stranka upravičenosti za tožbo neposredno na podlagi 4. člena ZUS-1 ne izkazuje. Uveljavljanje kršitev določb Ustave pri tem ni odločilno. Odločanje o zakonitosti upravnega akta v rednem upravnem sporu iz 2. člena ZUS-1 namreč vključuje tudi presojo ugovorov, ki so ustavnopravne narave.

Sodno varstvo proti odločbam tožene stranke se po določbah 337. člena ZBan-1 zagotavlja v postopku, določenem s tem zakonom. Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o izrednem ukrepu lahko vloži banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Tožeča stranka kot imetnik finančnih instrumentov, na katere se nanaša izrečeni ukrep, torej z ozirom na citirano specialno ureditev v ZBan-1 nima možnosti, da zahteva presojo zakonitosti odločbe kot upravnega akta v smislu določb ZUS-1.

Ima pa možnost, da toži in na ta način uveljavlja sodno varstvo na podlagi določb 350.a člena ZBan-1, kot v odgovoru na tožbo pravilno opozarja že tožena stranka. Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe o izrednih ukrepih tožene stranke, lahko po citirani določbi zahtevajo od tožene stranke povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bil izrečen. Sodno varstvo se v tem primeru sicer omejuje na povrnitev škode, kar pa še ne pomeni, da sodnega varstva ni, oziroma da ni ustrezno. Niti Ustava niti ZUS-1 namreč ne pogojujeta drugega sodnega varstva v upravnem sporu s tem, da so prizadeti osebi pred drugim pristojnim sodiščem zagotovljene enake pravice in da lahko uveljavlja enake zahtevke, kot bi jih sicer lahko uveljavila v upravnem sporu. Pomembno je, da je sodno varstvo učinkovito, kar pomeni, da se z njim na učinkovit način varujejo pravice in interesi prizadetih oseb. Vendar ne njihove pravice in interesi nasploh, temveč le v tistem delu, v katerem so prizadeti z odločbo.

V konkretnem primeru torej tožeča stranka za presojo zakonitosti odločbe tožene stranke o izrednih ukrepih ni aktivno legitimirana, je pa legitimirana, da toži na povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi ukrepa. Pri tem lahko (s tožbo) zahteva razliko med škodo, ki ji je nastala z odvzemom upravičenj, ki jih ima kot imetnik finančnih instrumentov do banke A. in med višino poplačila, do katere bi bila kot imetnik finančnih instrumentov upravičena v primeru stečaja banke. Zahteva torej lahko povrnitev škode, ki ji je nastala zaradi ukrepa in s tem tiste škode, ki ji je nastala zaradi odločbe. Obenem pa je na takšen način (v premoženjskopravnem pogledu) postavljena v enak položaj, kot bi ji nastal v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen in bi prišlo do stečaja banke. Na podlagi ocene izkazov finančnega položaja banke po stanju na dan 30. 9. 2013, se namreč ugotavlja (v izreku odločbe), da bi banka na ta dan izkazovala negativni kapital v višini, ki bi v primeru stečaja banke ne omogočal niti, da bi bile v celoti poplačane navadne terjatve upnikov (deponentov), da so s tem podani pogoji iz 1. točke prvega odstavka 320. člena ZBan-1 za začetek stečajnega postopka, da bi bil v primeru stečaja banke primanjkljaj kapitala za plačilo obveznosti banke še višji ter da bi zato kvalificirane obveznosti banke, ki obstajajo na dan izdaje določbe, v primeru stečaja ne bile poplačane niti delno. Zato ni mogoče slediti tožbenim navedbam o višji oziroma nadaljnji škodi, ki naj bi jo tožeča stranka utrpela kot imetnik finančnih instrumentov, ter posledično tožbenim trditvam, po katerih v zvezi z izrednim ukrepom nima učinkovitega pravnega sredstva. Ni pa v konkretnem primeru povsem izključena tudi presoja upravičenosti ukrepa in s tem presoja zakonitosti izdane odločbe, saj se pri odločanju o povrnitvi škode ugotavlja višina poplačila za primer „če bi izredni ukrep ne bil izrečen“. To pa lahko vključuje tudi presojo, ali so bili razlogi za izredni ukrep iz 253.a člena ZBan-1, v konkretnem primeru pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev in s tem za stečaj banke, sploh podani. Da se pri odločanju o povrnitvi škode lahko presoja tudi zakonitost odločbe, oziroma da presoja zakonitosti odločbe pri tem vsaj ni izključena, pa nenazadnje izhaja tudi iz tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1, po katerem mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, v primeru, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom (t.j. tožba banke), postopek prekiniti do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. To pa pomeni, da tožeči stranki, z ozirom na premoženjskopravno naravo njenih upravičenj, pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva v ZBan-1 ni odvzeta, obenem pa to pomeni, da tožeča stranka tudi legitimacije za tožbo v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu po presoji sodišča ne izkazuje.

Tožeča stranka nasprotno s svojimi navedbami, s katerimi utemeljuje kršitev ustavne pravice do sodnega varstva, ne prepriča. Kot imetnik finančnih instrumentov drugih upravičenj, ki bi jih imela nasproti banki, kot premoženjskih ne izkazuje in niti ne zatrjuje. Prav tako ne pove, v čem bi bil njen položaj v primeru upravnega spora boljši od tistega, ki ga ima v primeru zahteve za povrnitev škode iz 350.a člena ZBan-1. Glede dokazovanja nastanka oziroma višine nastale škode in s tem učinkovitosti sodnega varstva, ki ga dajejo določbe 350.a člena, pa že tožena stranka (z ozirom na povsem splošne tožbene ugovore) v zadostni meri pojasni, da se vprašanje dostopa do informacij o banki, ki so potrebne za oceno vrednosti premoženja banke v primeru stečaja, rešuje v okviru splošnih pravil o dostopu do informacij za namene pravdnega postopka. Sodišče zato tožbenim navedbam o neustavnosti zakonske ureditve v pogledu sodnega varstva ni moglo slediti in zato tudi ni sledilo predlogu, da se zahteva presoja ustavnosti zadevnih določb pred Ustavnim sodiščem.

Iz navedenih razlogov je sodišče ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 odločilo tako, kot sledi iz izreka.

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka svoje stroške postopka.