UPRS sodba I U 880/2014

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na podlagi 36. člena Zakona o zavodih (ZZ, Uradni list RS, št. 12/91 in nadaljnji) tožnika obvestila, da ni bil izbran kot kandidat za zasedbo delovnega mesta direktorja javnega zavoda A. za mandatno obdobje 2014-2019.

2Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je tožena stranka objavila javni razpis z določenimi splošnimi in posebnimi pogoji za delovno mesto direktorja za mandatno obdobje 2014-2019 v skladu z določili 17. in 18. člena Odloka o ustanovitvi javnega zavoda A., ker se sedanjemu direktorju petletni mandat izteče 30. 6. 2014. Za izvedbo postopka izbire najustreznejšega kandidata je bila imenovana Komisija za izvedbo izbirnega postopka za delovno mesto direktorja javnega zavoda A. s sklepom župana B. št. 014-02/2014-1 (v nadaljevanju: Komisija za izbiro). Na javni razpis se je med 13 kandidati prijavil tudi tožnik, ki se je, ker je izpolnjeval vse razpisne pogoje, uvrstil v nadaljnji izbirni postopek. Ta je potekal na podlagi vnaprej oblikovanih meril in metod za izbiro, na osnovi katerih je bil v nadaljnji krog izbirnega postopka z izvedbo osebnega razgovora uvrščen tudi tožnik med 6 kandidati, za katere so bili izdelani individualni ocenjevalni listi. Za razgovor so bili posebej oblikovani kriteriji za ocenjevanje, ki so obsegali poznavanje področja dela navedenega javnega zavoda z vizijo prihodnjega razvoja ter osebnostne lastnosti in karakteristike posameznega kandidata. Na njihovi osnovi je največ točk prejela kandidatka C.C., kot strokovno najbolj usposobljena in s tem najprimernejša kandidatka za zasedbo razpisanega delovnega mesta, medtem ko je tožnik na osebnem razgovoru dne 7. 4. 2014 prejel nižje število točk, tako da ni bil spoznan za najprimernejšega kandidata. Komisija za izbiro je tako predlagala Komisiji za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občinskega sveta B.(v nadaljevanju: Mandatno-volilna komisija), da izbrano kandidatko predlaga Občinskemu svetu v imenovanje po predhodno pridobljenem mnenju Sveta zavoda, ki je bil nato zaprošen, da poda svoje mnenje glede imenovanja izbrane kandidatke C.C. za direktorico navedenega javnega zavoda. Svet zavoda je Mandatno – volilni komisiji pisno sporočil, da ker je bil izid javnega glasovanja na seji Sveta zavoda dne 24. 4. 2014 izenačen (2 : 2), zato Svet zavoda ni podal ne pozitivnega in ne negativnega mnenja. Tožena stranka ugotavlja, da v nobenem izmed aktov, ki dajejo podlago za imenovanje direktorja javnega zavoda, ni določeno, da mora biti za imenovanje direktorja predhodno pridobljeno pozitivno mnenje Sveta zavoda.

3Dalje v obrazložitvi še navaja, da je Mandatno – volilna komisija korespondenčno po pridobitvi mnenja Sveta zavoda in po ugotovitvi, da so izpolnjeni pogoji za imenovanje kandidatke C.C. na mesto direktorice predlagala občinskemu svetu njeno imenovanje. Tako je Občinski svet Občine Semič na 25. redni seji dne 8. 5. 2014 sprejel sklep št. 014-02/2014-51, da za direktorico javnega zavoda A. za mandatno obdobje 2014-2019 imenuje C.C. in s posebnim sklepom pooblastil župana, da neizbrane kandidate obvesti o izbiri.

4V tožbi se tožnik uvodoma izrecno sklicuje na pravni pouk v izpodbijanem aktu ter uveljavlja tožbeni ugovor nezakonitosti izbirnega postopka, češ da javni razpis opredeljuje zgolj splošne in posebne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati kandidati, vendar pa izrecno sploh ne opredeljuje podrobnejših kriterijev oziroma meril za izbiro med prijavljenimi kandidati, ki so bili uporabljeni v konkretnem primeru. Le-ti prav tako niso določeni v Pravilniku o sistemizaciji delovnih mest. Zato gre po mnenju tožnika za samovoljno odločitev Komisije za izbiro in s tem za kršitev določb 7., 21., 27. in 59. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU). Tožnik očita, da gre tudi za kršitev določb Odloka, Statuta javnega zavoda A. ter Pravilnika o sistemizaciji v zvezi z vprašanjem, čemu so prejeli kandidati z ekonomsko izobrazbo in več izkušnjami več točk, češ da to ni opredeljeno v Pravilniku o sistemizaciji in Odloku ter Statutu. Tožnik se tudi sprašuje, zakaj je imel on drugačen vprašalnik od ostalih kandidatov, kar je pred začetkom ustnega razgovora izvedel od predsednice Komisije za izbiro. Zato meni, da je bila izvedba javnega razpisa nezakonita, češ da je bila kršena določba 59. člena ZJU, ker pogoji niso bili določeni v razpisu in tako kandidati o njih niso bili seznanjeni že z javnim razpisom. Tožnik zato na podlagi določbe 65. člena ZJU vlaga tožbo in sodišču predlaga, da odpravi izpodbijani sklep o izbiri št. 014-02/2014-56 z dne 9. 5. 2014 ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, hkrati pa naj ji naloži tudi plačilo tožnikovih stroškov postopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Tožena stranka je po pozivu sodišča v danem roku v skladu z določili 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) sodišču predložila predmetne upravne spise in obenem vložila tudi odgovor na tožbo. Pojasnjuje, da imenovanja direktorja javnega zavoda ne ureja ZJU, pač pa določila Zakona o zavodih (v nadaljevanju: ZZ), ki določa, da se direktor imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o imenovanju drugače določeno (34. člen), direktorja pa imenuje in razrešuje ustanovitelj, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi za to pooblaščen Svet zavoda (32. člen). Tako Odlok kot tudi Statut javnega zavoda A. (v nadaljevanju: Statut) določata, da direktorja zavoda imenuje na podlagi javnega razpisa Občinski svet B. po predhodnem mnenju Sveta zavoda (17. člen Odloka in 28. člen Statuta), medtem ko 18. člen Odloka in 29. člena Statuta tudi določata, da je za direktorja lahko imenovan kandidat, ki poleg splošnih pogojev izpolnjuje še dodatne, v Odloku in Statutu navedene pogoje, kandidat pa mora prijavi na razpis predložiti tudi strategijo zavoda za mandatno obdobje, iz česar izhaja, da ima Občinski svet B. diskrecijsko pravico pri izbiri najprimernejšega kandidata za imenovanje na mesto direktorja javnega zavoda. Zato toženi stranki ni bilo treba javno v razpisu objaviti meril in kriterijev, na osnovi katerih je bil izbran najbolj strokovno usposobljen kandidat, saj tega ne zahtevajo niti splošni pravni akti, ki dajejo podlago za izbirni postopek , saj le-ti ne določajo, da bi morali biti kandidati že z javnim razpisom seznanjeni z merili in metodami za izbiro in preverjanje strokovne usposobljenosti kandidatov. Zasledujoč načelo, da se kandidati obravnavajo enakopravno in se izbira opravi na podlagi izkazane boljše strokovne usposobljenosti, je županja določila merila in metode za izbiro še preden je Komisija za izbiro izvedla odpiranje vlog, zato so bili vsi kandidati obravnavani enako. V zvezi s tožbenimi navedbami, da naj merila oziroma kriteriji o delovni dobi, izkušnjah in smeri izobrazbe ne bi bili v skladu s predpisi in zakoni ter očitkom o samovoljnosti odločitve Komisije za izbiro, tožena stranka odgovarja, da tožnik po prejemu obvestila o izbiri sploh ni uveljavljal niti pravice do vpogleda v razpisno dokumentacijo, med katero se nahaja tudi dokument „Merila in metode za izbiro in strokovno preverjanje usposobljenosti kandidatov“. Zato toženi stranki ni razumljivo, od kod tožnik pozna podrobnosti glede omenjenih meril in kriterijev za ocenjevanje, vendar meni, da če bi si jih sam vpogledal, bi tudi videl, da so bila le-ta oblikovana s strani županje in ne s strani Komisije za izbiro. Po mnenju tožene stranke niso kršene določbe nobenega izmed aktov, ki jih navaja v tožbi tožnik, ker nobeden izmed njih ne ureja poteka postopka izbire najustreznejšega kandidata, niti meril in metod za izbiro, prav tako ni navedeno, da morajo biti le-ta javno objavljena, prav tako ne določa lestvic in točkovanja. V zvezi s tožnikovimi očitki o kršitvah določb ZJU tožena stranka poudarja, da ZJU sploh ni podlaga za izbiro direktorja javnega zavoda, ampak Zakon o zavodih (ZZ) in akt o ustanovitvi javnega zavoda (Odlok). Ker pa niso v nobenem izmed navedenih dveh splošnih aktov določeni kriteriji za izbiro strokovno najbolje usposobljenega izmed prijavljenih kandidatov, jih je oblikovala županja, upoštevajoč, da delo direktorja kulturnega centra obsega široko področje in da mora biti v prvi vrsti menedžer z dobrimi pogajalskimi sposobnostmi, ob tem pa tudi z razdelanim programom prihodnjega razvoja javnega zavoda. Zato so bila za prvi krog izbirnega postopka postavljena merila na osnovi delovnih izkušenj in smeri izobrazbe ter strategije razvoja javnega zavoda za mandatno obdobje ter vsako izmer njih ovrednoteno s točkami od 1 do 3. Tako se je v naslednji krog izbirnega postopka na osebni razgovor skladno z merili uvrstilo 5 kandidatov z največjim prejetim številom točk, dodatno pa tudi kandidat, ki je imel zelo dobro strategijo razvoja javnega zavoda, četudi je prejel nižje število točk. Iz tega izhaja, da je imel vsak izmed kandidatov, ki so se uvrstili v izbirni postopek, možnost uvrstiti se v nadaljnji krog postopka, četudi je zaradi smeri izobrazbe in delovnih izkušenj posamezni kandidat prejel nižje število točk, vendar pa je, v kolikor je priložil zelo dobro strategijo razvoja, imel možnost, da se uvrsti v nadaljnji krog. Glede na očitek, da naj bi bil tožnik, ker je imel drugačen vprašalnik, v podrejenem položaju pri izbiri in ocenjevanju kandidatov in s tem drugačne kriterije, tožena stranka pojasnjuje, da so bila vprašanja zanj iz razloga, ker je že opravljal delo direktorja v iztekajočem mandatu, le smiselno preoblikovana ista posamezna vprašanja, ki so sicer bila zastavljena preostalim kandidatom, kar mu je predsednica Komisije za izbiro tudi povedala na začetku razgovora, vendar zaradi tega nikakor ni imel nič drugačnih kriterijev pri ocenjevanju. Če bi si tožnik vpogledal razpisno dokumentacijo, preden je oddal tožbo, bi se o tem lahko sam prepričal z medsebojno primerjavo vprašalnikov, ki so v spisih in po mnenju tožene stranke pravice tožnika v nobenem koraku izbirnega postopka niso bile kršene. Tožena stranka vztraja, da je bil celotni izbirni postopek izpeljan strokovno in skladno z veljavno zakonodajo ter da so bili vsi kandidati obravnavani enakopravno, kar omogočajo tudi oblikovana merila, tako da se lahko kadarkoli upraviči izbira najprimernejšega kandidata. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne v celoti.

6V nadaljevanju postopka sta si tožnik in tožena stranka dodatno izmenjala več pripravljalnih vlog, v katerih je tožnik vztrajal pri tožbenem zahtevku, toženka pa pri izpodbijanem aktu in svojih stališčih ter podanem predlogu sodišču v odgovoru na tožbo.

K točki 1:

7Tožba ni utemeljena.

8Med strankama v obravnavanem primeru je sporna neizbira tožnika kot kandidata za direktorja javnega zavoda A. za mandatno obdobje 2014-2019. Tožnik v tožbi uveljavlja tožbeni ugovor kršitve materialnega prava in sicer določil 7., 21., 27. in 59. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU), češ da je bila izvedba javnega razpisa nezakonita in s tem kršena določba 59. člena ZJU, vendar po mnenju sodišča zmotno, saj imenovanje direktorja javnega zavoda urejajo določila Zakona o zavodih (ZZ), kot pravilno opozarja tožena stranka v odgovoru na tožbo. Tako se direktor javnega zavoda imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno (34. člen ZZ). V razpisu se določijo pogoji, ki jih mora kandidat izpolnjevati, čas, za katerega bo imenovan, rok za vložitev prijav in rok, v katerem bodo prijavljeni kandidati obveščeni o izbiri, slednji pa ne sme biti daljši od 30 dni (35. člen ZZ). Organ, ki je pristojen za imenovanje, mora v roku, določenem v razpisu, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v 15 dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen z izvedbo razpisa določen postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev (36. člen ZZ). Navedeno ureditev v konkretnem primeru, ker gre za področje kulture, dopolnjujejo določila Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju: ZUJIK). Po določilih 36. členu ZUJIK namreč direktorja na podlagi javnega razpisa imenuje ustanovitelj javnega zavoda po predhodnem mnenju sveta in strokovnega sveta za dobo petih let z možnostjo ponovnih imenovanj; poleg javnega razpisa lahko ustanovitelj javnega zavoda povabi posamezne kandidate tudi neposredno (1. odstavek). Za direktorja je lahko imenovan kdor strokovno pozna področje dela javnega zavoda in ima vodstvene sposobnosti (2. odstavek). Če svet oziroma strokovni svet zavoda predhodnega mnenja ne da v roku 30 dni, se šteje, da je mnenje pozitivno (4. odstavek). Poleg navedenih predpisov ureja postopek imenovanja direktorja v obravnavanem primeru določa tudi Odlok o ustanovitvi javnega zavoda A., ki v 1. odstavku 17. člena določa, da direktorja zavoda imenuje na podlagi javnega razpisa Občinski svet B. po predhodnem mnenju Sveta zavoda. Če Svet zavoda ne poda mnenja v roku 30 dni, se šteje, da je mnenje pozitivno (2. odstavek 17. člena Odloka). V 1. odstavku 18. členu pa Odlok določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati prijavljeni kandidat za mesto direktorja zavoda. V 2. odstavku 18. člena še določa, da je ob prijavi kandidat dolžan predložiti tudi strategijo zavoda za mandatno obdobje.

9Iz citiranih določb ZZ, ZUJIK in Odloka izhaja, da pri izbiri direktorja javnega zavoda ne gre za odločanje o pravici do imenovanja, tako da ima organ, ki je pristojen za imenovanje, pravico proste presoje katerega izmed kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje, bo imenoval, vendar ustanovitelj tudi ni dolžan opraviti izbire izmed prijavljenih kandidatov, kar z drugimi besedami pomeni, da ustanovitelj ni dolžan izbrati nobenega izmed prijavljenih kandidatov, saj iz določila 2. odstavka 38. člena ZUJIK izhaja, da se v primeru, če je bil izpeljan javni razpis za imenovanje direktorja, pa se ni nihče prijavil, oziroma nihče izmed prijavljenih kandidatov ni bil izbran, imenuje vršilca dolžnosti direktorja. Povedano z drugimi besedami pomeni, da je odločitev organa, ki je pristojen za imenovanje, v tem pogledu prosta in vezana le z namenom danega diskrecijskega pooblastila. Zaradi navedenega je zakonodajalec tudi sodno varstvo neizbranemu kandidatu zagotovil v obsegu, ki ustreza namenu diskrecijskega pooblastila za izbiro med kandidati, prijavljenimi na javnem razpisu v temu namenu ustreznem omejenem obsegu, in sicer zgolj zaradi bistvenih kršitev razpisnega postopka ali če izbrani kandidat ne izpolnjuje predpisanih pogojev.

10V obravnavanem primeru tožnik ne uveljavlja, da izbrana kandidatka ne bi izpolnjevala predpisanih pogojev in to vprašanje med strankama torej niti ni sporno. Pač pa tožnik vztraja, da je podana bistvena kršitev pravil razpisnega postopka, češ da gre za kršitev določil 7., 21., 27. in 59. člena ZJU, ker je tožena stranka (Komisija za izbiro) uporabila merila in kriterije, ki v javnem razpisu niso bili navedeni in ki jih zato po mnenju tožnika ne bi smela uporabiti. Vendar sodišče ne more slediti tožbenemu ugovoru, da gre za bistveno kršitev pravil postopka zaradi kršitve določil 7., 21., 27. in 59. člena ZJU, saj navedena določila ZJU namreč ne nudijo pravne podlage za imenovanje direktorja javnega zavoda, ki je, kot rečeno, urejeno v Zakonu o zavodih (ZZ) in v Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK) ter Odloku o ustanovitvi javnega zavoda A.(Odlok). Ker kršitve slednjih tožnik v tožbi niti ne uveljavlja, sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor o kršitvah pravil postopka, ki bi lahko vplivale na odločitev v postopku za imenovanje direktorja javnega zavoda A.

11Sodišče kot neutemeljen zavrača tudi tožbeni ugovor neenakega obravnavanja tožnika v postopku izbire. Iz predloženega upravnega spisa je namreč razvidno, da je Komisija za izbiro šest kandidatov, med katerimi je bil dne 7. 4. 2014 tudi tožnik, povabila na razgovor, na katerem so bila vsem kandidatom zastavljena smiselno enaka vprašanja, s tem pa je tožena stranka po presoji sodišča zagotovila enako obravnavanje tožnika in vseh prijavljenih kandidatov.

12Po povedanem je sodišče presodilo, da je izpodbijani sklep zakonit, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K točki 2:

13Izrek o stroških upravnega spora temelji na podlagi določila 4. odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kakršna je obravnavana sporna zadeva, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.