UPRS sodba II U 208/2014

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Agencija Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES) je z odločbo št. 317-1004/2013-5 z dne 23. 1. 2014 pod točko 1. izreka zahtevi naročnika (A. d.o.o. - tožeča stranka) z dne 3. 12. 2013, dopolnjeni z dne 16. 1. 2014, za ponovno uporabo podatkov vseh enot poslovnega registra, v širšem naboru, z zagotovljenimi dnevnimi spremembami, za namen uporabe v lastnih poslovnih procesih – interne računalniške aplikacije in v proizvodu ali storitvi – računalniške aplikacije, ugodila, v točki 2. izreka je tožeči stranki kot naročniku za ponovno uporabo informacij javnega značaja iz 1. točke odločbe zaračunala nadomestilo po 5. členu Tarife zap. št. 1.1.2a, v višini 22.052,00 EUR na leto, povečano za 22 % davek na dodano vrednost (DDV), ki se plačuje mesečno v višini dvajsetine letne cene, v točki 3. izreka je določen rok plačila osem dni po izstavitvi računa, v točki 4. izreka je opozorila, da mora naročnik – tožnik pridobljene informacije uporabljati skladno s predpisi, podatkov ne sme spreminjati in jih posredovati drugim uporabnikom za nadaljnjo ponovno uporabo. Naročnik lahko podatke obdela in te obdelane podatke lahko javno objavlja in posreduje drugim uporabnikom le v okviru lastne storitve ob navedbi vira podatkov: „AJPES – poslovni register Slovenije“ in datuma prevzema, pri čemer lahko podatke naročnik – tožnik prvič prevzame dne 1. 2. 2014 (točka 5. izreka odločbe).

2V pritožbi je pritožnik izpodbijal 2. in 3. točko odločbe AJPES, ker se ne strinja z obračunom nadomestila ter obrazložitev 4. točke v delu, ki omejuje uporabniški vmesnik storitve in zahteva odpravo omejitve prikaza le za posamezni subjekt, ki ustreza njegovi poizvedbi, saj je le-to bolj okrnjen uporabniški vmesnik kakor storitve ePRS, prav tako pa ni zakonske podlage ali uredbe, ki bi omejevala uporabniške vmesnike in iskanje po podatkih PRS. Pritožnik je tudi menil, da je v točki 4. izreka odločbe AJPES, ki določa naziv vira podatkov in da se zaradi pravilnega razumevanja objavi tudi datum njihovega prevzema, v nasprotju s prvim odstavkom 26. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba).

3Informacijski pooblaščenec je pritožbi pritožnika potem, ko je pri organu (AJPES) opravil ogled „in camera“, zoper 2. točko izreka odločbe AJPES delno ugodil in to odpravil v delu, ki se nanaša na 22 % DDV, v ostalem pa pritožbo zavrnil. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja določa tretji odstavek 4. člena Zakona o dostopu informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ). Ponovna uporaba pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene, razen za prvotni namen v okviru javne naloge zaradi katerega so bili dokumenti izdelani. Ključno za ponovno uporabo informacij je, da organi javnega sektorja informacije primarno zbirajo za izvrševanje svojih javnih nalog, že zbrane informacije se lahko posredujejo prosilcem za nadaljnjo uporabo v pridobitne ali nepridobitne namene. Razlikovanje med pridobitnim in nepridobitnim namenom ne vpliva na to, ali je šteti posamezno uporabo informacije javnega značaja za ponovno uporabo. Ta razlika dobi pomen samo ob vprašanju, ali sme organ zaračunati ceno za ponovno uporabo. Tožnik je na podlagi 25.a člena Uredbe ponovno uporabo opredelil kot ponovno uporabo v pridobitne namene. Javni sektor, konkretneje vsak posamezen organ ima po določbi prvega odstavka 34.a člena ZDIJZ pravico, da za ponovno uporabo v pridobitne namene zaračuna ceno, razen v primeru uporabe z namenom informiranja, zagotavljanja svobode izražanja, kulture in umetnosti in uporabe informacij s strani medijev. Člen 25.b Uredbe še določa, da kadar organ prosilcu zaračuna ceno ponovne uporabe, lahko od prosilca zahteva vnaprejšnje plačilo odmerjene cene in posreduje informacije javnega značaja za ponovno uporabo na podlagi dokazila o plačilu odmerjene cene in morebitnih materialnih stroškov za posredovanje informacij. Določba tretjega odstavka 34.a člena ZDIJZ določa, da organ ne zaračuna ponovne uporabe informacij, če jih v svetovni splet posreduje brezplačno. Organ lahko torej z namenom ločitve pridobitnih in nepridobitnih uporabnikov, informacije v splet posreduje brezplačno le omejeno.

4Prosilec je zahteval prevzem podatkov vseh enot PRS v TXT in XML formatu z zagotovljenimi dnevnimi spremembami. Tožena stranka je ugotovila (in tako je bilo ugotovljeno tudi na ogledu „in camera“), da organ preko spletnega portala AJPES, preko ePRS aplikacije, omogoča brezplačen pogled v podatke posamezne enote PRS glede na iskalni pogoj. Za dostop do aplikacije je potrebna le brezplačna registracija na spletni portal organa. Z brezplačnim vpogledom v aplikacijo ePRS uporabnik ne dobi celotne baze ter periodičnih sprememb kot to zahteva prosilec, ampak zgolj vpogled v te podatke oziroma izpis posameznega poslovnega subjekta glede na iskalni pogoj. Ker posamični vpogledi v podatke PRS prek aplikacije ePRS, določenim uporabnikom ne zadostujejo in bi radi podatke vseh enot poslovnega registra masovno vključili v lastne informacijske sisteme, AJPES tem omogoča ponudbo posebnih storitev, ki so prilagojene potrebam posameznih vrst prosilcev v pridobitni (komercialni) ali nepridobitni (nekomercialni) namen. V konkretnem primeru je organ prosilcu omogočil dostop do podatkov vseh enot poslovnega registra v širšem naboru z zagotovljenimi dnevnimi spremembami z namenom ponovne uporabe. Tako tožena stranka ugotavlja, da v konkretnem primeru določbe tretjega odstavka 34.a člena ZDIJZ (brezplačna uporaba) ni mogoče uporabiti, saj med obema načinoma dostopa obstoji bistvena in količinska razlika. Na podlagi 5. člena Tarife je AJPES po mnenju tožene stranke pravilno in utemeljeno zaračunal nadomestilo za ponovno uporabo v višini 22.052,00 EUR.

5Tožena stranka nadalje meni, da je AJPES tožniku neupravičeno zaračunal DDV po stopnji 22 %, saj je v skladu s petim odstavkom 5. člena Zakona o davku na dodano vrednost (v nadaljevanju ZDDV-1) strošek oproščen plačila DDV, saj se organ kot oseba javnega prava ne šteje za davčnega zavezanca v zvezi z dejavnostmi ali transakcijami, ki jih opravlja kot organ oblasti, če pobira takse, prispevke ter druge dajatve ter plačila v zvezi s temi dejavnostmi ali transakcijami.

6Tožnik se pritožuje tudi zoper pogoje ponovne uporabe. Glede na določbo tretjega odstavka 22. člena ZDIJZ in 26. člena Uredbe ter tretjega odstavka 4. člena ZDIJZ, je bistveni element ponovne uporabe pogoj ponovne uporabe. Za prosilca – tožnika je namreč pomembno, kakšne pogoje za ponovno uporabo bo organ določil, saj je od njih odvisno ali bo prosilec informacije javnega značaja sploh lahko ponovno uporabil na način kot si je zamislil in kot želi. Tožena stranka zato meni, da so pogoji določeni v 4. točki izreka odločbe AJPES-a določeni v skladu s 26. členom Uredbe. Res je, da AJPES ni navedel predpisov, v skladu s katerimi mora prosilec uporabljati pridobljene informacije, ker pa ne gre za bistveno kršitev postopka, je pritožbeni organ to popravil.

7Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu iz vseh tožbenih ugovorov. Najprej meni, da je odločba AJPES nična, ker se je ne da izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). V 5. točki je bil določen rok za prevzem podatkov 1. 2. 2014, vendar je AJPES onemogočil dostop do podatkov, ker odločba še ni bila dokončna. Nadalje je po mnenju tožnika 4. točka izreka prvostopenjske odločbe v nasprotju z obrazložitvijo. V obrazložitvi tožena stranka navedbe iz izreka razširja. Napačno je bilo uporabljeno materialno pravo, in sicer tretji odstavek 34.a člena ZDIJZ, ki določa, da organ ne zaračunava ponovne uporabe informacij, če jih v svetovni splet posreduje brezplačno. Nedopustna je razlaga drugostopenjskega organa, da je namen ZDIJZ, da organu dopusti, da se glede odplačnosti posredovanja informacij javnega značaja za ponovno uporabo odloči sam, zato organu samemu prepušča opredelitev tehničnih in izvedbenih pogojev diferenciacije. Tožena stranka daje vse podatke o poslovnih subjektih na voljo uporabnikom brezplačno. Brezplačno lahko dostopajo do ažuriranih podatkov, kar pomeni, da lahko dostopajo do prav tistih podatkov, ki jih dnevno prejmejo v datoteki strani AJPES-a. S prenosom podatkov tožeča stranka ne pride do periodičnih sprememb kot to navaja tožena stranka. Prejme le novejše ažurirane podatke. Do ugotovitve, kateri podatki so spremenjeni, pride šele z obdelavo teh podatkov v svojih aplikacijah, kar pa ni več stvar tožene stranke, ampak je stvar tožeče stranke.

8Tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odločbo AJPES izreče za nično v celoti ali deloma, odločbo Informacijskega pooblaščenca pa odpravi v zavrnilnem delu oziroma tožbi ugodi in odločbo AJPES odpravi v točkah 2., 3. in 4., odločbo Informacijskega pooblaščenca pa odpravi v zavrnilnem delu oziroma tožbi ugodi in odločbo AJPES odpravi v točkah 2., 3. in 4., odločbo Informacijskega pooblaščenca pa odpravi v zavrnilnem delu in zadevo v odpravljenem delu vrne AJPES v ponovno odločanje, v vseh primerih pa toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

9Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponavlja, da ne držijo navedbe tožnice, da je napačno razlagala tretji odstavek 34.a člena ZDIJZ. V konkretnem primeru tožeča stranka zahteva prevzem podatkov vseh enot PRS v TXT in XML formatu, z zagotovljenimi dnevnimi spremembami, medtem ko spletna aplikacija ePRS ne omogoča neomejenega brezplačnega dostopa do celotne zbirke podatkov PRS oziroma do vseh enot poslovnega registra. Z brezplačnim vpogledom v aplikacijo ePRS uporabnik dobi zgolj vpogled v podatke oziroma izpis posameznega poslovnega subjekta glede na iskalni pogoj. Ker med brezplačnim vpogledom v aplikacijo ePRS in zahtevo prosilca obstoji bistvena kakovostna in količinska razlika, določbe tretjega odstavka 34.a člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti. Glede tožbenih navedb o bistvenih kršitvah pravil postopka v zvezi z določitvami dodatnega pogoja uporabniškega vmesnika v obrazložitvi in ne v izreku odločbe, tožena stranka navaja, da ne gre za dodaten pogoj temveč za obrazložitev pogoja, ki je določen v izreku. Obrazložitev, da mora biti uporabniški vmesnik narejen tako, da ne omogoča izvoza celotne ali delne baze poslovnega registra, ampak se uporabniku prikažejo podatki ali omogoči prevzem podatkov poslovnega registra le za posamezni poslovni subjekt, ki ustreza njegovi poizvedbi, ima podlago v Zakonu o varstvu osebnih podatkov in Zakonu o poslovnem registru Slovenije. Glede opredelitve pogoja za ponovno uporabo tožena stranka navaja, da so določeni v skladu s tretjim odstavkom 22. člena ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 26. člena Uredbe. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

10Tožba in odgovor na tožbo tožene stranke je bil posredovan na podlagi 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tudi stranki z interesom, to je AJPES. Glede tožbenega predloga, da bi bilo treba izpodbijano odločbo izreči za nično stranka z interesom poudarja, da ta odločba ne nalaga obveznosti, ki bi jih bilo mogoče prisilno izvršiti, ampak vzpostavlja zgolj pravico naročnika, da s 1. 2. 2014 začne pridobivati podatke PRS za namen ponovne uporabe v okviru pogojev, ki so v njej določeni. Glede tožbenega ugovora, da se tožeči stranki ne bi smelo zaračunati ponovna uporaba informacij, ki se jih v svetovni splet posreduje brezplačno, stranka z interesom pojasnjuje, da iz naročila tožeče stranke z dne 3. 12. 2013 izhaja, da zahteva prevzem podatkov vseh enot PRS v TXT in XML formatu, z zagotovljenimi dnevnimi spremembami. Navaja enako kot tožena stranka, da spletna aplikacija ne omogoča neomejenega brezplačnega dostopa do celotne zbirke podatkov PRS. Glede zahteve tožene stranke, da se navedejo datumi prevzema, ki naj bi bili po mnenju tožeče stranke nesorazmerna, stranka z interesom navaja, da je navedba datuma prevzema ključna, saj se podatki PRS dnevno spreminjajo in zato že po naravi načina prevzema prevzemanja podatkov iz PRS ni potrebna dodatna obrazložitev tega pogoja (ustreza prvima dvema alinejama drugega odstavka 26. člena Uredbe). Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno in da je tožeča stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne zamude do plačila.

11Odgovor tožene stranke na tožbo in odgovor stranke z interesom na tožbo je bil posredovan vsem strankam postopka.

12Tožba ni utemeljena.

13Sodišče predlog tožeče stranke za to, da se izpodbijana odločba izreče za nično, zavrača kot neutemeljen. Predlog za izrek ničnosti tožeča stranka temelji na 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki pravi, da se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Pri tem se izrecno sklicuje na 5. točko izreka izpodbijane odločbe, ki določa, da podatke naročnik prvič prevzame dne 1. 2. 2014. Po vloženi pritožbi je tožeča stranka namreč podala ugovor na račun, s katerim je tožena stranka zaračunala ponovno porabo informacij javnega značaja, pri čemer je tožena stranka odgovorila, da je izdala dobropis, ker odločba še ni dokončna. S tem pa je onemogočila dostop do podatkov. Na podlagi navedenega je po mnenju tožeče stranke prvostopenjski organ izdal odločbo, ki se je ne da izvršiti. Po presoji sodišča je določba 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP jasna in omejuje sankcijo ničnosti na odločbe, ki jih sploh ni mogoče izvršiti; gre torej za objektivno neizvršljive odločbe oziroma odločbe, ki jih ne more izvršiti nihče pod nobenimi pogoji, bodisi z dejanskih bodisi iz pravnih razlogov. Po povedanem 5. točka izreka izpodbijane odločbe ni nična zaradi razloga neizvršljivosti, saj nenazadnje tudi 25.b člen Uredbe določa, da kadar organ prosilcu zaračuna ceno ponovne uporabe, lahko od prosilca zahteva vnaprejšnje plačilo odmerjene cene in posreduje informacijo javnega značaja za ponovno uporabo na podlagi dokazila o plačilu odmerjene cene in morebitnih materialnih stroškov za posredovanje informacij. Že iz samih tožbenih navedb pa je razvidno, da je plačilo zavrnila tožeča stranka sama, potem ko je vložila pritožbo.

14Tudi tožbeni ugovori, s katerimi tožeča stranka napada 2., 3. in 4. točko izpodbijane odločbe so neutemeljeni. Sodišče poudarja, da je tožeča stranka že v svojem naročilu za uporabo podatkov Poslovnega registra Slovenije sama zapisala, da namerava ponovno uporabiti podatke v pridobitne namene za uporabo v lastnih poslovnih procesih interne računalniške aplikacije in za uporabo v proizvodu ali storitvi računalniške aplikacije. Kot obliko izbora podatkov je navedla TXT in XML ter prevzem podatkov PRS naročila po zaporedni številki 1.1., 1.2A iz 5. člena Tarife. Tožniku je bilo tako z izpodbijano odločbo ugodeno, naloženo plačilo po Tarifi, določen je bil rok plačila, določen je bil datum kdaj naročnik prvič prevzame podatke, v 4. točki izpodbijanega izreka pa je bilo še določeno pod katerimi pogoji lahko podatke ponovno uporablja.

15Kot je bilo že navedeno v prvostopenjski in drugostopenjski odločbi, je pravna podlaga za ceno in druge zahteve glede ponovne uporabe informacij 34.a člen ZDIJZ. Po prvem odstavku tega člena lahko organ za ponovno uporabo informacij v pridobitne namene, razen v primeru uporabe z namenom informiranja, zagotavljanja svobode izražanja, kulture in umetnosti in uporabe informacij s strani medijev zaračuna ceno. Tretji odstavek pa pravi, da organ ne zaračuna ponovne uporabe informacij, če jih svetovni splet posreduje brezplačno. Po presoji sodišča v obravnavanem primeru ni sporno, da gre za ponovno uporabo takšnih informacij, ki presegajo brezplačnost iz tretjega odstavka 34.a člena ZDIJZ. Že tožeča stranka je v svoji zahtevi zapisala, da bo podatke ponovno uporabljala v pridobitne namene, da bo za prevzem podatkov plačevala ceno po Tarifi, določila pa je tudi obliko izbora podatkov. V postopku je Informacijski pooblaščenec ob pregledu „in camera“ pri AJPES-u preverjal kateri podatki in v kakšni obliki se bodo ponovno uporabljali pri tožeči stranki in ugotovljeno je bilo, da gre za širši nabor podatkov kot so dostopni na spletnih straneh AJPES-a z javnim vpogledom. Zato sodišče nima pomislekov v pravilno odločitev glede tega, da gre v obravnavanem primeru za takšno ponovno uporabo informacij javnega značaja, za katero je treba plačati nadomestilo, na drugi strani pa tožeča stranka tudi ne ponudi prepričljivih dokazov zakaj bi bila obravnavana ponovna uporaba informacij brezplačna, če je popolnoma jasno, da bo tožeča stranka podatke uporabljala v lastnih poslovnih procesih in za uporabo v proizvodu ali storitvi in zato potrebuje podrobnejše podatke, ki so dnevno ažurirani.

16Glede določitve načina pogojev ponovne uporabe informacij javnega značaja, ki so predpisane v 4. točki izpodbijane odločbe in dodatno utemeljeni v predpisih, ki jih je navedla tožena stranka, pa prav tako po presoji sodišča ne gre za nezakonito določanje pogojev uporabe. Že tretji odstavek 22. člena ZDIJZ določa, da o zahtevi za ponovno uporabo organ izda pisno odločbo, če za ponovno uporabo zaračuna ceno ali določi druge pogoje v skladu s tem zakonom. Dodatno pa tudi določba 26. člena Uredbe v drugem odstavku določa, da lahko organ določi druge pogoje, če je to potrebno zaradi zagotavljanja ažurnosti in pravilnosti informacij javnega značaja; za pravilno razumevanje informacije javnega značaja; zaradi zagotavljanja povratnih informacij uporabnikom oziroma organu; zaradi izvajanja uradnih postopkov ali javnih nalog, v katerih namen so bile ustvarjene informacije javnega značaja. Popolnoma jasno pa je, da mora uporabnik pri ponovni uporabi tovrstnih podatkov ravnati v skladu s predpisi, ki veljajo v Republiki Sloveniji in ki jih je navedel pritožbeni organ v izpodbijani odločbi, to pa so Zakon o varstvu osebnih podatkov, Zakon o poslovnem registru Slovenije, Zakon o sodnem registru. 4. točka izpodbijane odločbe je torej zakonita. V obrazložitvi, ki jo sicer napada tožeča stranka pa so zgolj pojasnjeni pogoji uporabe, pri čemer sodišče opozarja, da obrazložitev ne postane pravnomočna in izvršljiva.

17Sodišče se tudi sicer strinja z razlogi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa in se v izogib ponavljanju nanje sklicuje (prvi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1). Po povedanem so tožbeni ugovori neutemeljeni, izpodbijana odločitev pa pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

18Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.