UPRS sodba in sklep I U 844/2011

Tožba se v delu zoper 1. do 3. ter 5. točko izreka odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 490-36/2010/14 z dne 29. 3. 2011 zavrne.

Tožba se v delu zoper 4. točko izreka odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 490-36/2010/14 z dne 29. 3. 2011 zavrže.

Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo delno ugodilo pritožbama A. in B. d.d. ter delno odločbo Upravne enote Radovljica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z dne 1. 2. 2010 odpravilo v delu, ki se nanaša na sedanjo parcelo št. 1246/6 k.o. … (v 1. točki izreka), odločilo, da je tožnik kot zavezanec dolžan vrniti A. kot upravičenki v last in posest parcelo št. 1246/6 k.o. … v roku 15 dni od dneva pravnomočnosti odločbe (v 2. točki izreka), ugotovilo, da se sprememba zemljiškoknjižnega stanja izvede po uradni dolžnosti (v 3. točki izreka), sklenilo, da se odločanje o pritožbah v delu, ki se nanaša na tedanjo parcelo št. 1234 k.o. …, odstopi v pristojno reševanje Ministrstvo za okolje in prostor (v 4. točki izreka) in ugotovilo, da stroški pritožbenega postopka niso bili zaznamovani (v 5. točki izreka). V obrazložitvi izpodbijane odločbe drugostopenjski organ navaja, da je prvostopenjski organ z delno odločbo z dne 1. 2. 2010 zavrnil zahtevo A. za vrnitev v last in posest podržavljenih parcel 1234/1 in 1246/6, obe k.o. …, zavrnil njen zahtevek za odškodnino v obliki nadomestnih zemljišč ter ji za podržavljeni parceli priznal odškodnino v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe (v nadaljevanju SOD) v višini 719.682,05 DEM, zavrnil pa tudi njen zahtevek za ugotavljanje višine odškodnine v skladu s Pravilnikom o metodologiji za ocenjevanje kulturnih spomenikov in naravnih znamenitosti. Prvostopenjski organ je pri tem izhajal iz stališč Ustavnega sodišča v odločbi Up 359/06 in U- I- 64/07 z dne 21. 6. 2007. Drugostopenjski organ ugotavlja, da predmetni parceli ležita v območju Triglavskega narodnega parka (v nadaljevanju TNP) ter da je bil v času izdaje odločbe prvostopenjskega organa v veljavi Zakon o Triglavskem narodnem parku (v nadaljevanju ZTNP), ki je v 6. členu določal, da se na območju narodnega parka s posebnim aktom zavarujejo kot naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik tisti deli nepremične naravne in kulturne dediščine, ki imajo posebno naravno, kulturno, zgodovinsko ali estetsko vrednost. Iz navedene določbe izhaja, da se je v času odločanja prvostopenjskega organa za opredelitev neke nepremičnine na območju TNP kot naravne znamenitosti zahtevala še izdaja posamičnega akta, s katerim je bila določena nepremičnina ali njen del razglašena kot naravna znamenitost. Če bi bil za obravnavani parceli oziroma za njune dele izdan posamični akt po 6. členu ZTNP, bi to pomenilo, da sta bili parceli v delu ali v celoti naravni spomenik oziroma naravna znamenitost in tako po 64. členu Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) v zvezi s 4. členom tega zakona v lasti države ter zato po določbi prvega odstavka 85. člena ZON izven pravnega prometa. Tako stališče je zavzelo Upravno sodišče v sodbi U 729/2008 z dne 23. 6. 2008. Da bi bil za obravnavani parceli izdan tak posamični akt, pa ne izhaja ne iz odločbe prvostopenjskega organa, ne iz predloženih dokumentov zadeve. Ne da bi okoliščino, ali je bil tak posamični akt izdan, ugotovil, pa je prvostopenjski organ že na podlagi ugotovitve, da se parceli nahajata na območju TNP, po presoji drugostopenjskega organa nepravilno zaključil, da sta izvzeti iz pravnega prometa. Drugostopenjski organ dalje ugotavlja, da je v času odločanja o pritožbah v veljavi Zakon o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 52/2010, v nadaljevanju ZTNP-1); iz določb tega zakona (sklicuje se na 8. in 79. člen) in zakonodajnih dokumentov je razvidno, da za TNP veljajo vse sistemske rešitve, ki jih za zavarovana območja določa ZON, kar pomeni, da glede vračanja naravnih znamenitosti oziroma kulturnih ali zgodovinskih spomenikov ZTNP-1 ni prinesel sprememb ter je zato treba upoštevati sodno prakso, ki se nanaša na čas veljavnosti ZTNP (tj. sodbo tega sodišča U 729/2008 z dne 23. 6. 2008). Drugostopenjski organ je v okviru dopolnitve ugotovitvenega postopka opravil poizvedbe pri Agenciji Republike Slovenije za okolje in Zavodu za varstvo kulturne dediščine Slovenije o tem, ali se na parcelah 1234/1 in 1246/6, obe k.o. … nahaja taka naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik, ki bi pomenil, da parcel v celoti ali v delu ni mogoče vrniti v naravi glede na določbe 3. točke prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Agencija Republike Slovenije za okolje je v odgovoru navedla, da se na parc. št. 1234/1 nahaja drevesna naravna vrednota državnega pomena Pod kratkimi plazi, in sicer smreka ID 5470, in da v skladu s 85. členom ZON nepremičnine na zavarovanih območjih in zemljišča, na katerih so naravne vrednote, ki so v lasti države, niso v pravnem prometu. Iz odgovora Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije pa izhaja, da na predmetnih parcelah ni razglašenih kulturnih spomenikov. Prejeta odgovora je posredoval v opredelitev tudi strankam postopka. SOD je v odgovoru menila, da je parcelo 1246/6 možno vrniti v naravi, parcelo 1234/1 pa v pretežnem delu, izvzemši smreko ID 5470. Tožnik je v odgovoru navedel, da sta parceli v skladu s 85. členom ZON izven pravnega prometa, saj ležita v območju TNP, ki je zavarovan z ZTNP, s tem pa je podana ovira za vrnitev v naravi po določbi 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen. A. pa se je v odgovoru sklicevala na sodbi tega sodišča U 729/2008 z dne 23. 6. 2010 in I U 1088/2009 z dne 8. 6. 2010 ter menila, da ovir za vračilo predmetnih parcel v naravi ni. Pravilnik, na podlagi katerega je bila na parceli 1234/1 določena kot naravna vrednota smreka ID 5470, pa je bil sprejet po uveljavitvi ZDen in ne na podlagi ZTNP ter zato ne more postavljati naknadnih ovir za vračilo v naravi, saj bi šlo za nedopusten poseg v upravičenje upravičenca, ki ima temelj v pravici do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Če bi organ presodil, da predmetne smreke ni mogoče vrniti v naravi, pa bi bilo treba na stroške tožnika odmeriti del nepremičnine, na katerem stoji zaščitena smreka. Glede na navedeno je drugostopenjski organ zaključil, da ovire za vrnitev v naravi parcele 1246/6 niso podane ter je zato odpravil prvostopenjsko odločbo v delu, kolikor se nanaša na to parcelo, ter sam odločil o njeni vrnitvi v naravi. Odločanje o pritožbah glede parcele 1234/1, na kateri stoji naravna vrednota smreka ID 5470, pa je organ odstopil kot pristojnemu organu na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 54. člena ZDen v zvezi s tretjim odstavkom 18. člena tega zakona Ministrstvu za okolje in prostor.

Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Pritrjuje odločitvi in razlogovanju prvostopenjskega organa. Navaja, da je razlaga, ki jo zagovarja drugostopenjski organ, da se za naravni spomenik oziroma naravno znamenitost šteje le tista nepremičnina, ki je na podlagi 6. člena ZTNP s posamičnim aktom določena za spomenik oziroma naravno znamenitost ter je v lasti države in zato po določbi 1. odstavka 85. člena ZON ni v pravnem prometu, preozka in je zato ZTNP nepravilno uporabljen, nepravilno pa so uporabljene tudi določbe Zakona o naravni in kulturni dediščini (v nadaljevanju ZNKD) in ZON, posledično pa je drugostopenjski organ zmotno uporabil določbo 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. ZTNP je po svoji pravni naravi akt o razglasitvi naravne znamenitosti. ZNKD v 21. členu ne določa vrste akta, s katerim je določen del nepremične naravne dediščine razglašen za narodni park. Ker je bil TNP z ZTNP razglašen za narodni park, po prvem odstavku 17. člena ZNKD predstavlja naravno znamenitost, za katero veljajo vse značilnosti, pravice in obveznosti, med drugim tudi omejitve po 51. členu, ki jih za naravne znamenitosti določa ZNKD. Za vse nepremičnine v družbeni lastnini, ki predstavljajo naravno znamenitost v TNP, je bila izvenprometnost tako določena z 51. členom ZNKD. Tak zaključek podpira prehodna določba 162. člena ZON, ki določa, da se šteje, da zakoni in podzakonski predpisi, ki urejajo naravno dediščino in naravne znamenitosti, urejajo naravne naravne vrednote po tem zakonu. V 69. členu pa ZON opredeljuje narodni park kot veliko območje s številnimi naravnimi vrednotami ter z veliko biotsko raznovrstnostjo, v 53. členu ta zakon daje narodnemu parku status zavarovanega območja ter v prvem odstavku 85. člena omejuje pravni promet z nepremičninami, ki so v lasti države in ležijo na zavarovanem območju. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na 171. člen ZON v povezavi s prilogo Seznam naravnih znamenitosti, redkosti oziroma prirodnih znamenitosti, ki so v celoti ali katerih del so v družbeni lastnini v sredstvih podjetij ali drugih pravnih oseb in preidejo v last države. Po mnenju tožnika pravni režim za vse nepremičnine na območju TNP, ne glede na to, ali je posamezna nepremičnina zavarovana s posebnim aktom ali ne, ureja zdaj ZON (upoštevati je treba določbe prvega odstavka 69. člena in 53. člen), ob uveljavitvi ZDen pa ga je urejal ZNKD. Za vse nepremičnine na območju TNP se tudi v vseh drugih postopkih (pri prometu, v postopkih pridobitve gradbenih dovoljenj in podobno) uporabljajo določbe ZON (omejen promet, predkupna pravica, različna soglasja Agencije Republike Slovenije za okolje), ne da bi se zahtevala predložitev oziroma izdaja posebnega akta o zavarovanju posamezne nepremičnine. V vseh postopkih se namreč šteje, da so vse nepremičnine na območju TNP zavarovane z ZTNP, TNP pa je tudi kot območje vpisan v Register naravne in kulturne dediščine. Takšno razlago po mnenju tožnica podpira odločitev Ustavnega sodišča Up-395/06 in U-I-64/07, ki je za določbi prvega odstavka 85. in prvega odstavka 171. člen ZON tudi ugotovilo, da nista v neskladju z Ustavo. Ob upoštevanju, da se je 51. člen ZNKD nanašal na vse nepremičnine, ki so zavarovane po tem zakonu, ob uveljavitvi ZDen nobene nepremičnine, zavarovane kot kulturni spomenik ali naravna znamenitost, ni bilo mogoče vrniti v naravi. Kasneje uveljavljeni ZON zato ni mogel poslabšati položaja denacionalizacijskih upravičencev, saj je z določitvijo prepovedi odtujitve nepremičnine na zavarovanih območjih in naravne vrednote, ki so v lasti države, omogočil vračanje v naravi vseh drugih naravnih vrednot, razen tistih, za katere obstajajo ovire po drugih določbah ZDen. Omejitev vračanja med drugim naravnih znamenitosti zaradi pomena teh dobrin ne more biti brez razumnega razloga. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje na pozitivne obveznosti države, urejene v Ustavi, med drugim tudi skrb za ohranjanje naravnega bogastva (70. člen). Glede na povedano je drugostopenjski organ po nepotrebnem dopolnjeval ugotovitveni postopek s podatki, ali se na parcelah 1234/1 in 1346/6, obe k.o. …, ki ležita v območju TNP, nahaja takšna naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik, ki bi pomenil, da parcel v celoti ali v delu ni mogoče vrniti v naravi glede na določbo 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Po dopolnjenem ugotovitvenem postopku pa je nepravilno zaključil, da glede nepremičnine parcela 1246/6 ni podana ovira za vračilo v naravi, glede nepremičnine parcela 1234/1 pa, da predstavlja naravno znamenitost le v tistem delu, na katerem se nahaja drevesna naravna vrednota državnega pomena Pod kratkimi plazi, označena z ID 5470. Zato je nepravilna tudi odločitev, da se odločanje o pritožbah v delu, ki se nanaša na sedanjo parcelo 1234/1, odstopi Ministrstvu za okolje in prostor. Tožnik sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo drugostopenjskega organa odpravi.

Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe iz razlogov, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

A. kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter pritrjuje odločitvi drugostopenjskega organa, pri tem pa se sklicuje na stališča v sodbah tega sodišča U 729/2008 z dne 23. 6. 2008 in I U 1088/2009 z dne 8. 6. 2010 in v sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 338/2010 z dne 25. 5. 2011. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

SOD kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da v celoti vztraja pri pritožbenih razlogih, ki jih je podala v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo.

K točki I. izreka

Tožba ni utemeljena.

V točkah 1 in 2 izreka izpodbijane odločbe je drugostopenjski organ odločil o odpravi odločbe prvostopenjskega organa, kolikor se odločitev nanaša na parcelo 1246/6 k.o. … ter da je tožnik dolžan upravičenki to nepremičnino vrniti v last in posest; točki 3 in 5 se nanašata zgolj na izvedbo spremembe zemljiškoknjižnega stanja ter ugotovitev o stroških pritožbenega postopka. V zadevi je sporno, ali je nepremičnino s parc. št. 1246/6 k.o. …, ki se nahaja na območju TNP, ki je bil z ZTNP določen za narodni park, mogoče vrniti denacionalizacijski upravičenki v naravi, ali pa za to obstaja ovira po določbi 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, po kateri nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Tožnik meni, da je taka ovira podana ter se pri tem opira na določbe ZON, ter da je bila - glede na določbe ZNKD – taka ovira podana tudi ob uveljavitvi ZDen.

Sodišče se s tožnikom ne strinja, da bi bila za vrnitev predmetne nepremičnine ob uveljavitvi ZDen podana ovira po določbi 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen. Ni sporna okoliščina, da predmetna nepremičnina v skladu s 6. členom ZTNP s posebnim aktom ni bila zavarovana kot naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik (po citirani določbi se namreč na območju TNP kot naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik s posebnim aktom zavarujejo deli nepremične naravne in kulturne dediščine, ki imajo posebno naravno, kulturno, zgodovinsko ali estetsko vrednost). Omejitev po določbi prvega odstavka 51. člena ZNKD (Uradni list SRS, št. 1/1981 do Uradni list RS, št. 56/99-ZON), po kateri spomenika ali znamenitosti, ki je v javni ali družbeni lastnini, ni (bilo) dopustno odtujiti – ne glede na to, če se to določbo razlaga v pomenu izvzetosti iz pravnega prometa, ki preprečuje vračanje v denacionalizaciji (kot npr. v odločbi Ustavnega sodišča Up-395/06, U-I-64/07 z dne 21. 6. 2007, drugače v odločbi Ustavnega sodišča U-I-320/94 z dne 25. 5. 1995) - se po mnenju sodišča glede na povedano na predmetno nepremičnino ni mogla nanašati (ne glede na prvi odstavek 17. člena ZNKD, po katerem so naravne znamenitosti po svoji namembnosti ali pomenu – tudi - narodni parki), pač pa lahko le na dele naravne in kulturne dediščine, ki so bili zaradi naravne, kulturne, zgodovinske ali estetske vrednosti s posebnim aktom zavarovani kot naravna znamenitost oziroma kulturni ali zgodovinski spomenik v skladu s 6. členom ZTNP. To pa pomeni, da za vračanje predmetne nepremičnine ob uveljavitvi ZDen ovira po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen ni bila podana.

ZON (uveljavljen 28. 7. 1999, ki je nasledil ZNKD, kolikor gre za varstvo naravne dediščine) je v prvem odstavku 171. člena (sicer) določil, da deli naravne znamenitosti, redkosti oziroma prirodne znamenitosti, ki so navedene v seznamu, ki je priloga tega zakona in so v družbeni lastnini v sredstvih podjetij in drugih pravnih oseb, preidejo v last države - v seznamu pa je naveden tudi TNP, v prvem odstavku 85. člena pa, da nepremičnine na zavarovanih območjih in zemljišča, na katerih so naravne vrednote, ki so v lasti države, niso v pravnem prometu, razen v primerih, določenih s tem zakonom. Vendar pa se tožnik ne more z uspehom sklicevati na citirani določbi ZON, če predmetna nepremičnina ni prešla v državno last na podlagi 171. člena ZON (tako je tudi stališče Vrhovnega sodišča v sklepu II Ips 347/2005 z dne 16. 3. 2006), tega pa niti ne zatrjuje, niti ne izkaže z ugotovitveno odločbo iz tretjega odstavka 171. člena ZON, po kateri znamenitosti iz prvega odstavka tega člena, ki preidejo v last države, določi ministrstvo z ugotovitveno odločbo. Že prvostopenjski organ pa v svoji odločbi navaja, da sta prehod iz družbene v državno lastnino za kmetijska zemljišča in gozdove (pred uveljavitvijo ZON) določila že Zakon o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) in Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij. Predmetna nepremičnina pa je po vrsti rabe gozd, kar niti ni sporno, ter je, upoštevajoč 14. člen ZSKZ, postala last države, tožnik pa z njo gospodari (prvi odstavek 4. člena ZSKZ) ter je, ker gre za gozd, v skladu s 27. členom ZDen tudi zavezanec za njegovo vrnitev. Omejitev iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen tudi v povezavi z določbami ZON tako ni ovira za vračanje zemljišč z območja TNP, če ta kot posebej zavarovana znamenitost - v takem svojstvu niso prešla v last države po določbah 171. člena ZON oziroma so prešla v last države po drugih zakonih – kot kmetijska zemljišča in gozdovi, in ne kot posebej zavarovana znamenitost (v tem smislu tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 338/2010 z dne 25. 5. 2011). Tudi sklicevanje na določbi 53. člena ZON (po kateri med širša zavarovana območja štejejo (tudi) narodni parki) in 69. člena tega zakona (ki opredeljuje narodni park) je ob navedenem pravno nepomembno. Sodišče še dodaja, da glede na navedeno tudi v času odločanja drugostopenjskega organa veljavni ZTNP-1 (Uradni list RS, št. 52/2010) ne more predstavljati podlage za drugačno presojo obstoja ovir za vračanje zemljišč, ki se nahajajo na območju TNP, ob tem ko tudi ne vsebuje določb o izvenprometnosti zemljišč na območju TNP.

Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (tožnik), ki po ZSKZ gospodari s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije (4. člen), je v tem zakonu izrecno določen za zavezanca za vračilo kmetijskih zemljišč prejšnjim lastnikom v skladu s predpisi o denacionalizaciji (20. člen). Ob tem ne more biti uspešen s sklicevanjem na pozitivne obveznosti države, ki izhajajo iz Ustave v pogledu ohranjanja naravnega bogastva in kulturne dediščine, kajti po določbah ZSKZ je ustanovljen zaradi gospodarjenja, tj. razpolaganja in upravljanja s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije, in ni njegova poglavitna funkcija skrb za ohranjanje naravnega bogastva in kulturne dediščine. K spoštovanju varstvenih režimov, določenih v ZTNP oziroma ZTNP-1, so zavezani vsi lastniki zemljišč na območju narodnega parka, in ti tudi vključeni v njegovo upravljanje v skladu z zakonom.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je po njegovi presoji izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

K točki II. izreka

V točki 4 izreka je drugostopenjski organ pritožbi v delu, kolikor se nanašata na odločitev prvostopenjskega organa o denacionalizaciji parc. št. 1234/1 k.o. …, odstopil v pristojno reševanje Ministrstvu za okolje in prostor. Tožnik meni, da je taka odločitev nepravilna ter drugostopenjsko odločbo izpodbija tudi v tem delu. Tega pa ne more, saj ne gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Navedeni sklep organa - da je nepristojen za odločanje, ni sklep iz 5. člena ZUS-1, saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni obnovljen, ustavljen ali končan, zato ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati (z njim ni poseženo v pravni položaj tožnika). Glede na navedeno je sodišče moralo tožbo v navedenem delu zavreči.

Ne glede na to pa sodišče dodaja, da iz spisne dokumentacije izhaja, da je tudi organ, ki sta mu bili pritožbi v delu odstopljeni v pristojno reševanje, izjavil, da ni pristojen za odločanje (in pritožbi vrnil v pristojno reševanje drugostopenjskemu organu). Navedeno kaže, da gre za spor o pristojnosti, pri čemer pa organ, ki se je zadnji izrekel, da ni pristojen, ni podal predloga za odločanje v sporu o pristojnosti, kot predvideva Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v prvem odstavku 27. člena. Če tega nobeden od organov ne bo predlagal ter tudi ne sprejel pristojnosti za odločanje, bo mogla po prej navedeni določbi ZUP predlog za odločanje v sporu o pristojnosti podati tudi katera od strank.