UPRS sodba II U 13/2013

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Slovenj Gradec odločila, da se v korist razlastitvene upravičenke Republike Slovenije razlastijo nepremičnine, ki so v lasti tožnika in sicer v obsegu navedenem v izreku odločbe (1. točka izreka); da razlastitvena upravičenka pridobi lastninsko pravico in posest na nepremičninah z dokončnostjo odločbe o razlastitvi (2. točka izreka); da se v zemljiški knjigi po pravnomočnosti odločbe izbriše zaznamba uvedbe razlastitvenega postopka (3. točka izreka); da se sprememba lastniškega stanja v zemljiški knjigi izvede po pravnomočnosti odločbe (4. točka izreka). V obrazložitvi odločbe navaja, da je razlastitvena upravičenka dne 10. 6. 2011 podala zahtevo za razlastitev tožnikovih nepremičnin, kateri je priložila ponudbo za odkup zemljišč, cenilno poročilo ter potrdilo o kategorizaciji ceste v k.o. ... Nepremičnine predstavljajo del državne ceste RT-932/6924 Slovenj Gradec-Pungart, ki je že rekonstruirana in po kateri poteka promet. Navedeno izhaja iz potrdila o kategorizaciji cest z dne 31. 5. 2011. Pravno podlago za razlastitev predstavlja določba 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (ZJC-B), ki se na podlagi določbe 123. člena Zakona o cestah (ZCes-1) še vedno uporablja v postopku razlastitve. V skladu z določbo 19. člena ZJC-B je javna korist za razlastitev izkazana, saj po obravnavani cesti poteka cestni promet v skladu z določbami navedenega zakona. V postopku je prvostopni organ opravil več obravnav, tožnik pa je tudi podal predlog za izločitev uradne osebe ter predlog za prekinitev razlastitvenega postopka. Oba predloga je pristojni organ zavrnil. Višina odškodnine, ki je za tožnika sporna, pa ni obvezni element odločbe in tudi ne ovira postopka razlastitve, saj se odškodnina vnese v razlastitveno odločbo le, če se o tem pogodbeni stranki sporazumeta. Glede na izkazan javni interes za razlastitev je prvostopni organ zahtevi ugodil.

Tožena stranka je v pritožbenem postopku zavrnila pritožbo tožnika ter podrobno odgovorila na pritožbene navedbe. Meni, da je prvostopni organ v odločbi navedel relevantna dejstva in materialno podlago, ni pa se bil dolžan opredeljevati do navedb in dokazov, ki niso mogli vplivati na odločitev. Sicer pa tožena stranka v skladu z določbo 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) dopolnjuje obrazložitev odločbe prve stopnje. Strinja se, da so bile v zahtevi za razlastitev navedene vse zahtevane parcele s potrebnimi podatki, priložena je bila tudi ponudba ter osnutek pogodbe namesto razlastitve, poročilo cenilca Ljubana Cenčiča ter potrdilo o kategorizaciji ceste. Navedene listine je tožnik prejel dne 22. 4. 2011, vendar do sporazuma ni prišlo. Tožena stranka zavrača pritožbeni ugovor, da so določbe 19. člena ZJC-B v nasprotju z Ustavo RS ter pomenijo pretiran odstop od določb Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), ki sicer ureja razlastitev. Upravni organ namreč ni pristojen presojati ustavnosti zakonskih določb, ZUreP-1 pa tudi dopušča, da se lahko nepremičnine razlastijo tudi za namene, ki jih določajo drugi zakoni. Tak drug zakon je ravno ZJC-B, ki določa posebna pravila in postopek za razlastitev obstoječih javnih cest, po katerih sicer poteka cestni promet, niso pa v lasti države ali občine. Navedeni postopek je namreč namenjen ureditvi neurejenih pravnih razmerij iz preteklosti, pri čemer so zavezancem zagotovljene bistvene kavtele, ki se sicer zagotavljajo v razlastitvenem postopku. ZJC-B namreč ureja pridobitev nepremičnin za že realiziran razlastitveni namen. Glede ponudbe tožena stranka razlaga, da zakon določa le, da mora upravičenec pred vložitvijo zahteve za razlastitev vročiti ponudbo zavezancu, ne določa pa nobenih kriterijev glede višine ponujene odkupnine. Ustreznost ponudbe tako ni predhodno vprašanje za sam razlastitveni postopek, temveč je upravni organ dolžan preveriti le, ali je bila ponudba zavezancu vročena in da je ta v ustreznem roku ni sprejel. Pogoj za izkazan javni interes za razlastitev je, da cesta obstaja in da po njej poteka promet, kar pa v zadevi ni sporno. Ker tožnik v postopku ni izkazal, da niso izpolnjeni pogoji za razlastitev po 19. členu ZJC-B, tudi ne more ugovarjati, da nepremičnine sodijo v sklop zaščitene kmetije. Z razlastitvijo tudi ne bo onemogočeno izvajanje del na njegovi zaščiteni kmetiji, saj bo lahko pridobil soglasje upravljavca javne ceste, s katerim bodo določili pogoji za opravljanje tovrstnih del. Za odločitev v tem postopku pa tudi ni pomembno, da je tožnik vložil tožbo na ničnost ponudbe, tožbo zaradi motenja posesti ter zahtevo za spremembo potrdila kategorizaciji ceste, saj noben od navedenih postopkov ne pomeni predhodnega vprašanja za odločitev v tej zadevi.

Tožnik v tožbi ugovarja, da ZJC-B ne predstavlja samostojne pravne podlage za razlastitev, saj določba 19. člena ni skladna z ZCes-1, prav tako je v nasprotju z Ustavo RS, zlasti z 2., 14., 15., 22., 25., 69. in 71. členom Ustave RS. Pomeni pretiran odstop od materialnih in procesnih določb ZUreP-1, ki ureja razlastitev, za to pa ne obstaja noben razumni razlog. Je prekomerni in nedopustni poseg, ker postavlja zavezance v teh postopkih v bistveno slabši položaj v primerjavi z zavezanci, zoper katere potekajo redni postopki razlastitve. Izpodbijana odločba ima tudi takšne pomanjkljivosti, da je ni mogoče preizkusiti, saj sploh nima razlogov o odločilnih dejstvih. Upravni organ prve stopnje v odločbi zgolj povzema potek postopka s procesnega vidika, ne opredeli pa se do vsebinskih ugovorov in dokazov tožnika. Razen tega je upravni organ določbe ZJC-B nepravilno uporabil, ker predhodno ni bil pravilno izpeljan postopek sporazumevanja, ki vključuje vsebinsko pošteno in pravilno ponudbo. Upravni organ se je namreč zadovoljil zgolj s tem, da je bila ponudba dana. Ponudba, ki jo je predložil razlastitveni upravičenec, je nična, saj ne ustreza minimalnim pogojem, ki jih določa 105. člen ZUreP-1. Čeprav upravni organ o višini odškodnine ne odloča, to ne pomeni, da ni dolžan presojati pravilnosti predhodnega postopka sporazumevanja in s tem zlasti ustreznost dane ponudbe. O tem sta se že izrekla upravno (U 474/2007) ter vrhovno sodišče (X Ips 115/2009) in sicer, da je ustreznost ponudbe del dejanskega vprašanja v razlastitvenem postopku. Upravni organ je tako napačno uporabil materialne določbe, ko je odklonil vsebinsko presojo ponudbe, s tem pa je posledično ostalo dejansko stanje nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Ponudbe tožnik ni sprejel, ker ni bila v skladu s cenilnim mnenjem, vrednost zemljišča pa je temeljila na nepravilnih podatkih o statusu zemljišča. Tudi ugotovitev, da je izkazan javni interes, je napačna, saj cesta ni bila nikoli rekonstruirana. Pri tehtanju javnega interesa bi moral upravni organ upoštevati dejstvo, da sporne nepremičnine sodijo v okvir zaščitene kmetije ter da je ta cesta edina prometna povezava. Cesta je bila zgrajena v letih 1963 do 1965 kot nekategorizirana gozdna cesta s sredstvi lastnikov gozdov ter je bila ves čas uporabljana za točno določen namen – potrebe gospodarjenja s kmetijo, zlasti z gozdovi. Tej dejavnosti bi morala služiti tudi cesta, ki je bila nezakonito prekategorizirana v državno cesto in jo je upravni organ neupravičeno razlastil v korist upravičenke. Odvzem stvarnopravnih upravičenj na cesti tožniku odvzema možnost gospodarjenja s kmetijskimi oz. gozdnimi zemljišči v izmeri cca 30 ha. Tako gre v konkretnem primeru za kolizijo dveh javnih interesov, zato bi moral upravni organ vsebinsko presojati dopustnost razlastitve oz. ponudbo, na kateri upravičenka utemeljuje zahtevo za razlastitev. To pa narekuje upoštevanje načela sorazmernosti, ki ni bilo upoštevano. Dne 21. 6. 2012 je vložil tožbo zaradi ničnosti ponudbe, od tega bo tudi odvisna odločitev o dopustnosti razlastitve. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa se naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču dostavila upravni spis, posebnega odgovora na tožbo pa ni podala.

Razlastitvena upravičenka v odgovoru na tožbo navaja, da je upravni organ pravilno utemeljil svojo odločbo na 19. členu ZJC-B, ki je na podlagi 123. člena ZCes-1 veljala v času uvedbe postopka o razlastitvi. Upravni organ pa se je tudi opredelil do vseh pravno relevantnih dejstev. Ponudba, ki jo je predložila razlastitvena upravičenka, je pravilna in ustreza materialnim in procesnim pogojem 105. člena ZUreP-1, saj je cenitev izdelal sodni cenilec na podlagi opravljenega ogleda nepremičnin ter ob upoštevanju opredelitve namenske rabe po prostorskih aktih občine v času, preden je bilo konkretno zemljišče uporabljeno za državno cesto. Pogoj za razlastitev po 19. členu ZJC-B ni v tem, da je bila cesta že rekonstruirana, ampak v tem, da cesta kot taka obstaja in da po njej poteka promet. Tega pa tožnik ne prereka. Sporna cesta je bila kategorizirana že leta 1981 in sicer kot občinska lokalna cesta (LC 6924), leta 1998 pa je bila opravljena kategorizacija občinske ceste v sedanjo državno turistično cesto. Navedeno izhaja iz podatkov javnih evidenc. Pri cenitvi zemljišč se upošteva namenska raba zemljišča po prostorskih aktih občine v času, preden je bilo zemljišče uporabljeno za gradnjo državne ceste. Iz potrdila o namenski rabi z dne 3. 8. 2009 izhaja, da po prostorskih aktih občine zemljišča niso opredeljena kot stavbna zemljišča. Razlastitvena upravičenka tudi ugovarja, da ne drži, da bi bilo z razlastitvijo onemogočeno izvajanje ustreznih del za potrebe tožnikove zaščitene kmetije oz. del v gozdu. Javni in zasebni interes se namreč ustrezno pretehtata pri izdaji soglasij upravljavca ceste. Tekom pogajanj o odškodnini je bilo tožniku ponujenih veliko možnosti (odškodnina za gozdno zemljišče brez lesne mase, odškodnina za gozdno zemljišče skupaj s posekano lesno maso), vendar očitno zahteva le višjo odškodnino, ne glede na to, da zatrjuje, da je razlastitev nezakonita. Sicer pa je v zadevi relevantno le, da je bila ponudba dana, tožnik pa je ni sprejel, s tem pa so bili izpolnjeni pogoji za vložitev zahteve za razlastitev. V zvezi z ugovorom o neustavnosti določbe 19. člena ZJC-B razlastitvena upravičenka odgovarja, da navedenega upravni organ v razlastitvenem postopku ni pristojen presojati. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Tožnik v pripravljalni vlogi v zvezi z odgovorom razlastitvene upravičenke ugovarja, da ni razumno, zakaj se Republika Slovenija opredeljuje kot stranka z interesom, glede na to, da je tožena stranka. Razen tega ni izkazala, da bi ji odprava odločbe povzročila neposredno škodo, prav tako državna pravobranilka nima veljavnega pooblastila. Sicer pa vztraja pri svojih tožbenih navedbah.

Tožba ni utemeljena.

Kdo je stranka v upravnem sporu določa Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) v 16. členu. Stranke so tožnik, toženka in prizadeta oseba s položajem stranke, če tako določa zakon. Tožena stranka je država, lokalna skupnost oz. druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca – državo – pa zastopa organ, ki je izdal takšen akt (peti odstavek 17. člena ZUS-1). Prizadeta stranka je tista, ki v upravnem sporu lahko varuje svoje pravice oz. pravni interes, kot izhaja iz izpodbijanega akta. Običajno gre za situacije, v katerih je bilo v postopku izdaje upravnega akta udeleženih dvoje ali več strank z nasprotnimi interesi. V konkretnem primeru je Republika Slovenija nastopala v postopku razlastitve kot razlastitvena upravičenka, zato upravičeno v tem postopku nastopa tudi v svojstvu prizadete stranke. Njen položaj v svojstvu prizadete osebe pa je drugačen od položaja tožene stranke, kjer nastopa v okviru izvrševanja upravne funkcije.

Izpodbijana odločba o razlastitvi temelji na 19. členu ZJC-B, ki ureja poseben postopek razlastitve. V skladu z navedeno določbo se lahko lastninska pravica odvzame ali omeji proti odškodnini ali nadomestilu v naravi, če ob uveljavitvi tega zakona obstoječa javna cesta poteka po nepremičninah, ki so v lasti drugih oseb, ne pa Republike Slovenije ali občine (3. člen ZJC). V tem postopku se določbe 92. do 114. člena ZUreP-1 uporabljajo, kolikor s tem členom posamezna vprašanja razlastitve niso urejena drugače. Po določbi 19. člena ZJC-B, se ne glede na določbo 93. člena ZUreP-1 šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Ne glede na določbo 98. člena ZUreP-1 je treba zahtevi za razlastitev predložiti le seznam nepremičnin, predlaganih za razlastitev, z njihovimi podatki iz zemljiškega katastra in zemljiške knjige ter ponudbo iz drugega odstavka 97. člena ZUreP-1. Ne glede na določbo 100. člena ZUreP-1 se postopek razlastitve začne z vložitvijo zahteve za razlastitev. Ne glede na določbo 103. člena ZUreP-1 pridobi razlastitveni upravičenec lastninsko pravico na nepremičninah, po katerih poteka obstoječa javna cesta, z dokončnostjo odločbe o razlastitvi in lahko tedaj prevzame nepremičnino v posest, če je še nima v posesti.

Navedena določba je bila sprejeta z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 92/2005 dne 18. 10. 2005 ter je začel veljati naslednji dan po objavi. Iz Poročevalca (št. 54/2005) je razvidno, da citirana določba ureja poseben postopek pridobitve lastninske pravice na zemljiščih, na katerih je obstoječa javna cesta, pa niso v lasti države ali občine. Gre za poseben postopek razlastitve, ki pa je poenostavljen v primerjavi s siceršnjim predpisom o razlastitvi. Ta ureditev se tako nanaša izključno na zemljišča, na katerih so zgrajene ceste, ki so opredeljene kot javne ceste. Že pred spremembo zakona je ZJC v 85. členu omogočal vpis javnega dobra pri tistih zemljiščih, ki so bila uporabljena za gradnjo javne ceste, pa niso bila vpisana v zemljiško knjigo kot družbena lastnina, prav tako je prejšnjim lastnikom priznaval pravico do odškodnine. Navedena določba pa je bila z odločbo Ustavnega sodišča U-I-224/00 z dne 9. 5. 2002 razveljavljena, saj je onemogočala sodno varstvo lastninske pravice na nepremičninah. Ob tem pa je Ustavno sodišče tudi navedlo, da to ne pomeni, da zakonodajalec ne more urediti materialnopravnih razmerij glede zemljišč, ki so bila že uporabljena za gradnjo ali rekonstrukcijo cest, s posebno ureditvijo, ki bi upoštevala navedeno okoliščino in obenem zadostila ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice.

Z določbo 19. člena ZJC-B je tako zakonodajalec določil poseben postopek razlastitve za zemljišča, po katerih že poteka obstoječa javna cesta. V tem postopku se uporabljajo določbe 92. do 114. člena ZUreP-1, kolikor niso posamezna vprašanja drugače urejena. S sprejeto ureditvijo, kot jo določa 19. člen ZJC-B, pa je po presoji sodišča zadoščeno ustavno pravnemu varstvu lastninske pravice, zato meni, da tožbeni ugovor, da je navedena določba neustavna, ni utemeljen. Člen 69 Ustave RS določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame v javno korist ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon. V konkretnem primeru ZJC-B ureja pogoje za razlastitev, postopek, v katerem se ugotavlja izpolnjenost zakonskih pogojev, kakor tudi pravico do odškodnine, ki se ugotavlja v skladu s splošnimi določbami ZUreP-1 o razlastitvi. S tem pa je zadoščeno ustavnopravnim vidikom varstva lastninske pravice na nepremičninah. Določba 19. člena ZJC-B pa tudi predstavlja veljavno pravno podlago za odvzem zemljišč, na katerih so zgrajene ceste, ki so opredeljene kot javne ceste, saj ZCes-1 v 123. členu izrecno določa, da navedena določba še naprej ostane v veljavi.

V postopku je bilo ugotovljeno, da je bila sporna cesta kategorizirana leta 1998 kot državna cesta RT-932/6924 Slovenj Gradec – Pungart, pred tem pa je že bila leta 1981 kategorizirana kot občinska lokalna cesta z oznako LC 6924. Vendar v razlastitvenem postopku po 19. členu ZJC-B odlok o kategorizaciji sam po sebi ni ak ZCJ-B ureja pogoje za razlastitev, postopek, v katerem se ugotavlja izpolnjenost zakonskih pogojev, kakor tudi pravico do odškodnine, ki se ugotavlja v skladu s splošnimi določbami ZureP-1 o razlastitvi. S tem pa je zadoščeno ustavnopravnim vidikom varstva lastninske pravice na nepremičninah. t, za katerega velja zakonska domneva, da izkazuje javno korist. Javna korist je v primeru razlastitve po 19. členu ZJC-B izkazana, če po nepremičnini, po kateri poteka obstoječa javna cesta, poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Ta pa določa, da so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Ker v obravnavanem primeru ni sporno, da po navedeni cesti poteka cestni promet, niso relevantni tožbeni ugovori, da potrdilo o kategorizaciji, ki ga je pridobil upravni organ, nima podlage v veljavnih predpisih.

Sodišče tudi zavrača tožbeni ugovor, da bo zaradi razlastitve odvzeta tožniku možnost gospodarjenja s kmetijskimi oz. gozdnimi zemljišči na njegovi zaščiteni kmetiji. S tem uveljavlja, da v postopku ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti. V zvezi z navedenim sodišče ugotavlja, da se razlastitev nanaša zgolj na dele zemljišč, po katerih že od leta 1981 poteka javna cesta. Navedena cesta ni namenjena zgolj lastnikom nepremičnin, ki so vezani na to cesto, temveč gre za turistično cesto, ki povezuje turistično središče na Kopah s Slovenj Gradcem. Z razlastitvijo se torej ne spreminja prometni režim, ker že gre za javno cesto, tožnik pa ne zatrjuje, da bi bilo zaradi tega že do sedaj onemogočeno gospodarjenje na njegovi kmetiji. Upoštevaje navedeni javni interes in tožnikov zasebni interes, sodišče ocenjuje, da je sorazmernost kot kriterij za dopustnost razlastitve ustrezno izkazana.

Za tožnika je v obravnavanem primeru sporna predvsem ponujena višina odškodnine za razlaščena zemljišča. Zatrjuje, da ponudba razlastitvene upravičenke ne vsebuje poštene cene, s tem pa ne ustreza minimalnim materialnim procesnim pogojem iz 105. člena ZUreP-1, zaradi česar je nična. Po njegovem stališču s tem tudi ni izpolnjen pogoj za uvedbo razlastitvenega postopka na podlagi 19. člena ZJC-B, kar utemeljuje tudi s sklicevanjem na sodno prakso, po kateri presoja ponudbe sodi v fazo uvedbe postopka razlastitve (sodba Upravnega sodišča U 474/2007, sklep Vrhovnega sodišča X Ips 115/2009). Glede veljavnosti ponudbe je v sodni praksi zavzeto stališče, da je ta ustrezna, če vsebuje bistveni element ponudbe, to je, da ponudba vsebuje ceno oz. višino odškodnine, ki jo razlastitvena upravičenka ponuja razlastitvenemu zavezancu za odkup nepremičnine (sodba Upravnega sodišča I U 182/2011). V zadevi U 474/2007 je šlo za ponudbo brez cene, v zadevi X Ips 115/2009 pa je Vrhovno sodišče navedlo le, da je ustreznost ponudbe del dejanskega stanja, kar pa je bilo upoštevano v tem primeru. Ponudba namreč vsebuje višino odškodnine, s katero se tožnik sicer ne strinja, vendar to ne pomeni, da je ponudba neveljavna. Nestrinjanje razlastitvenega upravičenca s ponudbo za sam razlastitveni postopek ni relevantno, saj določitev odškodnine ni del razlastitvenega postopka. Zaradi navedenega tudi niso relevantni tožbeni ugovori glede vrste rabe spornih zemljišč ter zatrjevane ničnosti ponudbe. S tem, ko je tožnik prejel ponudbo, ki je vsebovala ceno, ter jo zavrnil, so bili namreč izpolnjeni pogoji za vložitev zahteve za razlastitev.

Glede na navedeno sta po presoji sodišča odločitvi obeh upravnih organov pravilni in zakoniti, odločbi pa imata tudi razloge o odločilnih dejstvih, zato je neutemeljen ugovor, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Prvostopni organ je v svoji odločbi povzel in navedel vse okoliščine, ki so pravno relevantne za odločitev v zadevi, organ druge stopnje pa je še sam dopolnil obrazložitev prvostopne odločbe, kar je v skladu z določbo 248. člena ZUP. Z razlogi, ki sta jih za svojo odločitev navedla upravna organa v svojih odločbah, se strinja tudi sodišče in se nanje v izogib ponavljanju sklicuje v tej sodbi (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Sodišče je zato tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Zavrnitev tožbe se nanaša tudi na zavrnitev zahtevka za povračilo stroškov postopka. Navedena odločitev temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka sama trpi stroške postopka.