UPRS sodba IV U 76/2012

I. Tožbi se ugodi in se toženi stranki naloži, da v roku 45 dni izda upravni akt, s katerim bo odločila o vlogi tožeče stranke z dne 30. 9. 2009.
II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega spora v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožnik je vložil tožbo zaradi triletnega molka organa tožene stranke, na podlagi tretjega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Vložitev tožbe utemeljuje s podatkom, da je 27. 6. 2006 Občini Šentjur, Oddelku z gospodarske dejavnosti, Služba za komunalo in investicije, podal vlogo za odmero komunalnega prispevka, za spremembo poslovnega objekta (gostinski prostori) v večstanovanjski objekt. O njegovi vlogi je prvostopenjski organ, Občina Šentjur, Oddelek za gospodarske dejavnosti, Služba za komunalo in investicije, odločil z odločbo o odmeri komunalnega prispevka, št. 354-101/2006-2522 z dne 27. 7. 2006 tako, da je tožniku za spremembo poslovnega objekta v večstanovanjski objekt z zunanjo ureditvijo, na zemljišču parc. št. 759/5, 761/3, 761/4 k.o. ..., odmeril komunalni prispevek v višini 3.446.716,00 SIT, preračunano v 14.382,89 EUR. Odločitev je utemeljil z določbo 144. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), odmera pa je temeljila na podlagi tretjega odstavka 143. člena ZUreP-1, ter določbi 179. člena istega zakona. Podlago za izračun sorazmernega dela stroškov opremljanja predstavlja Odlok o oddajanju stavbnih zemljišč v Občini Šentjur (Uradni list RS, št. 24/1987 – v nadaljevanju Odlok) in Sklep odbora za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči o korekcijskih faktorjih za izračun komunalnega prispevka v območju zazidalnih načrtov v Občini Šentjur z dne 16. 1. 1987 in 20. 7. 1995.

2O pritožbi tožeče stranke z dne 10. 8. 2006 zoper navedeno odločbo je odločal župan Občine Šentjur, kot drugostopenjski organ, z odločbo 354-101/2006 (232) z dne 3. 11. 2006, ki je prej navedeno prvostopenjsko odločbo z dne 27. 7. 2006 odpravil ter tožniku odmeril komunalni prispevek v višini 3.078.912,20 SIT in odločil, da se investitorju že poravnavi komunalni prispevek poračuna, razlika v višini preveč plačanega prispevka pa se mu nakaže. Zoper navedeno odločbo je tožnik vložil tožbo, o kateri je odločalo Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Celju, ki je 8. 1. 2008 izdalo sodbo U 342/2006, s katero je tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo drugostopenjskega upravnega organa z dne 3. 11. 2006 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

3Po prejemu prej navedene sodbe Upravnega sodišča je župan Občine Šentjur z odločbo z dne 21. 2. 2008, št. 354-101/2006 (321), odločil, da se pritožbi ugodi in odpravi prvostopenjska odločba ter zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek in odločanje. Dne 18. 9. 2008 je tožnik na župana Občine Šentjur naslovil pritožbo zaradi molka organa prve stopnje, o kateri je drugostopenjski organ odločil z odločbo, št. 354-101/2006 (231) z dne 3. 11. 2008, tako, da je tožniku ponovno odmeril 12.848,07 EUR komunalnega prispevka. O tožbi zoper navedeni akt je odločilo Upravno sodišče s sodbo U 324/2008 z dne 21. 4. 2009, tožbi ugodilo ter odločbo drugostopenjskega upravnega organa z dne 3. 11. 2008 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

4Tožena stranka vse od izdaje sodbe naslovnega sodišča z dne 21. 4. 2009, ne glede na to, da je bila s strani tožnika z dne 3. 9. 2009 pozvana k aktivnostim, še vedno molči, zato je tožnik na podlagi drugega, kot tudi tretjega odstavka 28. člena ZUS-1, vložil tožbo zaradi molka organa. Upravno sodišče je v obeh svojih sodbah odpravilo odločbo tožene stranke iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava in posledično nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Presodilo je, da odločitve o odmeri komunalnega prispevka ni mogoče opreti na določbo 15. člena Odloka, ker navedena določba ni v skladu z določbo 43. člena takrat veljavnega ZSZ in ZUreP-1, česar tožena stranka v ponovljenem postopku ni upoštevala.

5V nadaljevanju se tožnik sklicuje na določbo 144. člena ZUreP-1 in podatek, ki ga je pri svoji odločitvi tožena stranka že upoštevala, da je bil za osnovni objekt in prizidek že plačan komunalni prispevek v višini 367.804,00 SIT, kljub temu pa je tožena stranka komunalni prispevek odmerila na novo, ne da bi ugotovila, da se objekt tožnika na novo priključuje na objekte in omrežja lokalne komunalne infrastrukture, niti, ali se je povečala priključna moč obstoječih priključkov. Odločitev o dosedanjih izračunih komunalnega prispevka temelji zgolj na ugotovitvi, da je prišlo do spremembe namembnosti objekta. V takem primeru, po mnenju tožeče stranke, odmera komunalnega prispevka ni avtomatična, ampak je dejansko treba ugotoviti, ali je prišlo zaradi te spremembe tudi do povečanja priključne moči na javno infrastrukturo oziroma njene zmogljivosti. Ne glede na napotke sodišča se upravni organ s tem ni ukvarjal. Po mnenju tožeče stranke sama sprememba namembnosti objekta še ne pomeni avtomatično tudi spremembe priključne moči. Tožnik sodišču predlaga, da na glavni obravnavi odloči tako, da tožeči stranki komunalnega prispevka ni treba plačati. Predlaga tudi, da sodišče odloči o povrnitvi stroškov postopka.

6Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da je kot upravni organ vezana na veljavno zakonodajo, kar v konkretnem primeru vključuje tudi uporabo podzakonskih aktov lokalne skupnosti. Iz navedenega razloga ne more slediti navodilom sodišča, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava. Meni tudi, da dejansko stanje ni sporno, saj je bilo z zadnjo izdano odločbo opisano na kakšen način se določa in upošteva priključna moč objektov, zato po njenem mnenju, razen pravnih, ni ovir za določitev komunalnega prispevka.

K I. točki izreka:

7Tožba je utemeljena.

8Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je o tožbi tožnika z dne 21. 10. 2009 že odločalo s sklepom IV U 317/2009-12 z dne 3. 2. 2011 in tožbo zavrglo. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je o tožnikovi pritožbi zoper navedeni sklep odločilo s sklepom I Up 105/2011 z dne 18. 4. 2012, odločitev Upravnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v nov postopek.

9Sodišče mora v ponovljenem postopku odločanja najprej ugotoviti, ali so podane procesne predpostavke za vložitev tožbe zaradi triletnega molka organa, na podlagi tretjega odstavka 28. člena ZUS-1. Kot je navedlo VS RS v sklepu I Up 105/2011 z dne 18. 4. 2012, je tožnik vložil zahtevo za odmero komunalnega prispevka 27. 6. 2006, dne 17. 9. 2008 pa (prvič) pritožbo zaradi molka organa prve stopnje. Sodišče prve stopnje je s sodbo U 324/2008-7 z dne 21. 4. 2009 odpravilo odločbo tožene stranke z dne 3. 11. 2008, s katerim je ta odločila o tožnikovi pritožbi z dne 17. 9. 2008 in toženi stranki naložilo izdajo novega upravnega akta v nadaljnjem 60 dnevnem roku. Ker se je zadeva zaradi te odločitve, kot to določa tretji odstavek 64. člena ZUS-1, vrnila v stanje, v katerem je bila, preden je bila odpravljena odločba izdana, bi tožena stranka morala odločiti o tožnikovi pritožbi z dne 17. 9. 2008, zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa št. 354-101/2006-2522 z dne 27. 7. 2006. Tožena stranka v 60 dnevnem roku po prejemu sodbe (dne 8. 5. 2009) ni izdala novega upravnega akta, oziroma ni odločila o tožnikovi pritožbi in takšnega upravnega akta ni izdala niti v nadaljnjih 7 dneh od pritožnikove zahteve za izdajo odločbe z dne 3. 9. 2009.

10Iz tega razloga so bili izpolnjeni vsi pogoji za vložitev tožbe zaradi molka organa druge stopnje, na podlagi četrtega odstavka 28. člena ZUS-1, tudi zato, ker je tožnikovo vlogo z dne 30. 9. 2009 (pritožba zaradi molka organa) šteti za ponovno zahtevo toženi stranki za izdajo odločbe v smislu drugega odstavka 28. člena ZUS-1. Sodišče je zato obravnavalo vloženo tožbo kot tožbo zaradi molka iz tretjega odstavka 28. člena ZUS-1, ker o zahtevi ni bilo odločeno v treh letih.

11Sodišče je pri odločitvi upoštevalo tudi odgovor tožene stranke na tožbo z dne 4. 12. 2009, ki se prvenstveno nanaša na dolžnost uporabe podzakonskega akta, Odloka.

12V obravnavani zadevi zato sodišče ugotavlja, da je sporna odmera komunalnega prispevka temeljila na določbah Odloka (Odlok o oddaji stavbnih zemljišč v Občini Šentjur pri Celju, Uradni list RS, št. 24/87), ki je bil sprejet na podlagi določb 5., 50., 51. in 52. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 19/82 in 10/86). Odlok je bil spremenjen (v delu, ki se nanaša na oddajo stavbnih zemljišč v Občini Šentjur pri Celju) dne 18. 12. 1991, na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 19/82, 10/86 in 33/89), objavljen v Uradnem listu RS, št. 1/92). Izračun komunalnega prispevka v sporni zadevi temelji tudi na sklepu Upravnega odbora Sklada stavbnih zemljišč z dne 16. 1. 1987 (korekcijski faktorji pri stanovanjski gradnji) in na sklepu Odbora za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči, ki je na seji dne 20. 7. 1995 sprejel sklep o korekcijskih faktorjih za izračun komunalnega prispevka v območju zazidalnih načrtov v Občini Šentjur.

13Med strankami ni sporno, da je tožnik vlogo za odmero komunalnega prispevka vložil 27. 6. 2006, torej se je postopek začel pred sprejemom sedaj veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki ureja komunalni prispevek kot plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki jo zavezanec plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). ZPNačrt je po določbi 113. člena začel veljati 28. 4. 2007, torej po izdaji izpodbijane odločbe, za presojo zakonitosti izpodbijane odločitve pa je pomembna zakonska ureditev, ki je veljala v času izdaje prvostopenjske odločbe.

14Do uveljavitve ZPNačrt je področje komunalnega prispevka urejal Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji - v nadaljevanju ZUreP-1), ki je začel veljati 1. 1. 2003 (191. člen ZUreP-1). Odločitev prvostopenjskega upravnega organa št. 354-101/2006-2522 z dne 27. 7. 2006, ki je odločil o tožnikovi vlogi z dne 27. 6. 2006 in tudi vse nadaljnje odločitve temeljijo na določbah, v času odločanja prvostopenjskega upravnega organa veljavnega predpisa ZUreP-1. Slednji predpis je v določbi 144. člena določil zavezanca za komunalni prispevek (zavezanec za plačilo komunalnega prispevka je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na objekte in omrežja lokalne komunalne infrastrukture, ali ki povečuje priključno moč obstoječih priključkov) in v določbi prvega odstavka 143. člena opredelil naravo komunalnega prispevka (plačilo dela stroškov opremljena zemljišč z lokalno komunalno infrastrukturo), in v drugem odstavku določil način določitve komunalnega prispevka (na podlagi programa opremljanja glede na stopnjo opremljenosti zemljišč s komunalno infrastrukturo in drugo infrastrukturo ter glede na priključno moč in zmogljivost komunalne infrastrukture v poselitvenih območjih). ZUreP-1 je v prehodni določbi drugega odstavka 179. člena določil, da se ne glede na določbo 5. točke prejšnjega odstavka, v kateri je določeno prenehanje veljavnosti ZSZ, do uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena tega zakona, to je predpisa o določitvi meril za odmero komunalnega prispevka, ta odmerja po dotlej veljavnih predpisih. To pomeni, da je ZUreP-1 v prehodnem obdobju dopustil uporabo dotlej veljavnih predpisov, tudi podzakonskih aktov, sprejetih na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju ZSZ/97), vendar le do sprejema na podlagi ZUreP-1 sprejetega predpisa o merilih za odmero komunalnega prispevka. Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 117/04 z dne 29. 10. 2004 (v nadaljevanju Uredba), v istem Uradnem listu pa bil objavljen tudi Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (kot predpis iz drugega odstavka 146. člena ZUreP-1, v nadaljevanju Pravilnik). Tako Uredba kot Pravilnik sta začela veljati 20. 7. 2005, torej je s tem dnem odpadla pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka po predpisih sprejetih na podlagi ZSZ/97 in toliko bolj predpisih, ki so bili sprejeti na podlagi določb ZSZ iz leta 1984 (kot v spornem primeru).

15Sodišče nadalje ugotavlja tudi, da je Pravilnik v določbi 14. člena dopustil, da se komunalni prispevek na območjih, kjer programi opremljanja še niso usklajeni z Uredbo, odmerja po dotlej veljavnih predpisih, vendar najdlje do 10. 7. 2007. Niti iz listin priloženega upravnega spisa, obrazložitve do sedaj odpravljenih odločitev tožene stranke, niti iz odgovora na tožbo ne izhaja, da bi Občina Šentjur sprejela program opremljanja. Takšna ugotovitev in (morebitna) ugotovitev, da program opremljanja (sprejet na podlagi 39. člena ZSZ/97) ni usklajen z Uredbo, bi pomenila, da je dovoljena odmera komunalnega prispevka po prejšnjih predpisih (sprejetih na podlagi ZSZ/97, op.sod.), vendar najdlje do 20. 7. 2007. Takšna ugotovitev (obstoj programa opremljanja), bi nadalje lahko pomenila, da bi bil komunalni prispevek v obravnavanem primeru lahko odmerjen le v skladu s Pravilnikom in na podlagi sprejetega programa opremljanja (drugi odstavek 1. člena). Vse navedeno torej po presoji sodišča pomeni, da Odloka (uporabljenega v do sedaj spornem odločanju), ni mogoče šteti za veljavno pravno podlago, ki bi toženi stranki omogočala odmero komunalnega prispevka.

16Kljub do sedaj navedenemu pa sodišče, enako kot je to že navedlo v sodbi I U 135/2009 z dne 21. 10. 2010, opozarja, da se tožena stranka s tem, ko ni sprejela ustreznih podzakonskih aktov za odmero komunalnega prispevka, ni odpovedala plačilu te dajatve. Sodišče del obrazložitve navedene sodbe povzema v svojo odločitev:

17„Ob nedvomnem obstoju zakonske podlage za obveznost tožečih strank plačati komunalni prispevek, se glede na gornjo obrazložitev postavlja vprašanje, kako lahko tožena stranka sploh zakonito odmeri komunalni prispevek. V zvezi s tem sodišče ponovno opozarja, da je zakonska podlaga za odmero v vsakem primeru trenutno veljavni zakon, torej ZPNačrt, tudi morebitna uporaba prej veljavnih zakonov oziroma podzakonskih aktov v prehodnem obdobju pa lahko temelji izključno na določbah tega zakona. Po določbi 1. odstavka 108. člena ZPNačrt se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po doslej (dotlej) veljavnih predpisih, ki pa jih, kot je bilo obrazloženo, v obravnavanem primeru ni. Komunalni prispevek je zato mogoče odmeriti le z uporabo predpisov, sprejetih na podlagi ZPNačrt, na kar je sodišče poleg ostalega tudi že opozorilo v prej omenjeni sodbi. Ker tako ZPNačrt, kot tudi podzakonski akti, sprejeti na njegovi podlagi, pod določenimi pogoji omogočajo odmero komunalnega prispevka v primeru, če občine ne sprejmejo vseh podzakonskih aktov, tak način odmere po presoji sodišča očitno ustreza tudi namenu zakonodajalca, sanirati situacije, kot je obravnavana. Tožena stranka bo torej v ponovljenem postopku morala tožečima strankama ponovno odmeriti komunalni prispevek v skladu z ZPNačrt oziroma podzakonskimi akti, sprejetimi na njegovi podlagi. Ob tem izdana odločba v primerjavi s prejšnjo ne bo smela biti v škodo tožečih strank, posamezne postavke pa bo morala tožena stranka tudi ustrezno obrazložiti.“

18Glede na do sedaj navedeno tožena stranka upravičenega razloga, zakaj o zadevi še ni odločila, ni navedla. Sodišče zato ugotavlja, da je tožba zaradi molka organa, ki je bila vložena 22. 10. 2009, utemeljena. Za take primere prvi odstavek odstavek 69. člena ZUS-1 določa, da sodišče v primeru, ko spozna, da je tožba utemeljena, le tej s sodbo ugodi in pod pogoji iz prvega odstavka oziroma petega odstavka 65. člena zakona samo odloči o stvari, ali pa naloži pristojnemu organu, kakšen upravni akt naj izda oziroma če odločba ni bila vročena, naloži vročitev odločbe. V danem primeru so torej po mnenju sodišča izpolnjeni tako pogoji iz 28. člena ZUS-1, kot tudi nadaljnji pogoj za izdajo ugodilne sodbe, to je, da je tožba utemeljena, oziroma molk organa neupravičen. Na podlagi navedenega je sodišče na podlagi 69. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je toženi stranki v skladu s pooblastili iz navedene določbe ZUS-1 naložilo, da odloči o pritožbi v roku 45 dni.

19Tožbenemu predlogu za odločitev v sporu polne jurisdikcije pa sodišče ni sledilo iz sledečih razlogov:

20Splošne pogoje za odločanje v sporu polne jurisdikcije ZUS-1 določa v 65. členu. Po določbi 1. in 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1 sme sodišče s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je sodišče na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, zlasti pa, če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in nov postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; če izda pristojni organ po tem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Glede na vsebino 65. člena ZUS-1 zakon sodišču torej le omogoča tovrstno odločanje in ga k njemu ne zavezuje. Kot izhaja iz 2. člena ZUS-1, sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva. Tako sodišče predlogu tožnika ni sledilo že iz tega razloga, kot tudi zato, ker podatki tega postopka za tako odločitev ne dajejo zadostne podlage.

21Glede na navedeno je sodišče odločilo, da mora o tožnikovi pritožbi odločiti tožena stranka v roku 45 dni od pravnomočnosti te sodbe. To je po oceni sodišča primeren rok za odločitev, upoštevaje pri tem zakonski rok za odločitev o pritožbi ter težavnost zadeve.

K II. točki izreka:

22Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka, v pavšalnem znesku, kot to določa Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (dalje Pravilnik). Tožnik je zahteval povračilo odvetniških stroškov in sodne takse. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).