UPRS sodba I U 1715/2011

Tožbi se ugodi tako, da se točka I/14 izreka odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 0602-2/2011/38 z dne 1. 9. 2011 odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 80,00 EUR v 15 dneh, do tedaj brez obresti, po poteku paricijskega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo dovolila Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju stranka z interesom), da Centralno zbirko podatkov o pravicah iz javnih sredstev poveže z več drugimi zbirkami, ki so v izreku odločbe izrecno navedene, med drugim tudi z zbirko osebnih podatkov Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, in sicer z informatizirano glavno knjigo zemljiške knjige (pod točko I/14 izreka). Povezava se lahko izvede tako, da se kot povezovalni znak uporabi enotna matična številka občana ali davčna številka. V obrazložitvi odločbe navaja, da je stranka z interesom na toženo stranko naslovila zahtevek za izdajo odločbe oziroma dovoljenja za povezovanje zbirk podatkov zaradi izvajanja Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS). Zahtevala je dovoljenje za povezavo več zbirk osebnih podatkov, med drugim tudi, da se dovoli povezava med Centralno zbirko podatkov o pravicah iz javnih sredstev, katere upravljavec je stranka z interesom, z zemljiško knjigo, katere upravljavec je tožeča stranka. Zahtevek stranke z interesom je bil posredovan vsem upravljavcem osebnih podatkov, med drugim tudi tožeči stranki. Upravljavci so bili pozvani, da sporočijo svoje stališče v zvezi s predmetnim zahtevkom. Tožeča stranka se je v svojem stališču sklicevala na 199. člen Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1), ki določa pogoje za dostop do osebnih podatkov v zemljiški knjigi. V drugem odstavku tega člena je določeno, da nihče nima pravice do dostopa do podatkov, ki so shranjeni v informatizirani glavni knjigi na način, ki bi omogočal ugotovitev, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic, na katerikoli nepremičnini. V tretjem odstavku so navedene izjeme od tega pravila, in sicer da takšne podatke lahko pridobijo tudi državni organi, če jih potrebujejo v postopku, ki ga vodijo v zvezi s to osebo v okviru svojih pristojnosti. V vsakem posameznem primeru o dostopu do podatkov iz tretjega odstavka odloči zemljiškoknjižni sodnik na podlagi obrazložene pisne zahteve, kateri morajo biti priložene listine in drugi dokazi o obstoju okoliščin, zaradi katerih je dostop do podatkov dopusten. Tudi drugi odstavek 51. člena ZUPJS, ki omogoča stranki z interesom brezplačno pridobivanje podatkov od različnih upravljavcev zbirk podatkov, predpisuje, da podatke o lastništvu nepremičnin o posameznih osebah pridobiva stranka z interesom od okrajnih sodišč. Zaradi dejstva, da je v vsaki posamezni zahtevi do dostopa do osebnih podatkov iz zemljiške knjige po drugem odstavku v zvezi s tretjim odstavkom 199. člena ZZK-1 na podlagi priloženih listin in drugih dokazil o obstoju okoliščin lahko odloča le sodišče ter da ZUPJS določa, da ministrstvo pridobiva podatke o lastništvu nepremičnin od okrajnih sodišč, tožeča stranka meni, da pogoji za neposredno elektronsko posredovanje osebnih podatkov stranki z interesom iz informatizirane zemljiške knjige brez predhodne odločitve zemljiškoknjižnega sodnika o konkretni posamični zahtevi državnega organa do dostopa osebnih podatkov niso podani. Sicer pa na temo povezovanja zemljiške knjige z Ministrstvom za delo, družino in socialne zadeve ni bilo sestankov, kjer bi se dogovarjali o povezavi, delovanju servisov, aplikacij za prenos podatkov, o uporabljenih informacijsko-komunikacijskih tehnologijah, o načinu, kako se bo v okviru uporabljenih informacijsko-komunikacijskih tehnologij zavarovalo osebne podatke. Iz zahteve tudi ne izhaja, ali bi osebne podatke iz zemljiške knjige želeli pridobivati na podlagi EMŠO ali davčne številke kot istega povezovalnega znaka. Stranka z interesom je na to odgovorila, da že sam ZUPJS določa utemeljenost zahteve za pridobitev teh podatkov ter dopustnost dostopa do teh podatkov, hkrati pa je v 51. členu ZUPJS določena podlaga za brezplačno pridobivanje podatkov od upravljavcev zbirk podatkov in v 15. točki drugega odstavka tega člena je določeno, da stranka z interesom in centri za socialno delo brezplačno pridobivajo podatke o lastništvu nepremičnin posamezne osebe od okrajnih sodišč. Tožena stranka se pri svoji odločitvi sklicuje na prvi odstavek 84. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1), kjer je določeno, da je zbirke osebnih podatkov iz uradnih evidenc in javnih knjig dovoljeno povezovati, če tako določa zakon. Drugi odstavek 84. člena ZVOP-1 določa, da so upravljavci ali upravljavec osebnih podatkov, ki povezuje dve ali več zbirk osebnih podatkov, ki se vodijo za različne namene, dolžne o tem predhodno pisno obvestiti državni nadzorni organ. Če vsaj ena od zbirk osebnih podatkov, ki naj bi se jo povezovalo, vsebuje občutljive osebne podatke ali če bi povezovanje imelo za posledico razkritje občutljivih podatkov ali je za izvedbo povezovanja potrebna uporaba istega povezovalnega znaka, povezovanje po določbi tretjega odstavka 84. člena ZVOP-1 ni dovoljeno brez prehodnega dovoljenja nadzornega organa. Po četrtem odstavku 84. člena ZVOP-1 državni nadzorni organ dovoli povezavo na podlagi pisne vloge upravljavca osebnih podatkov, če ugotovi, da upravljavci osebnih podatkov zagotavljajo ustrezno zavarovanje osebnih podatkov. Centralna zbirka podatkov o pravicah iz javnih sredstev je vzpostavljena na podlagi ZUPJS in se šteje za uradno evidenco. Po 50. členu ZUPJS je upravljavec navedene zbirke stranka z interesom. Pravno podlago za nameravano povezovanje centralne zbirke podatkov o pravicah iz javnih sredstev z zbirkami osebnih podatkov drugih upravljavcev daje 51. člen ZUPJS. Drugi odstavek 51. člena ZUPJS določa, da stranka z interesom in centri za socialno delo brezplačno pridobivajo podatke za osebe po tem zakonu iz obstoječih zbirk podatkov ter ob tem v 26 točkah taksativno določa upravljavce in vrste, ki se zbirajo od posameznega upravljavca. Tretji odstavek 51. člena ZUPJS določa, da o pridobivanju podatkov iz tega člena oseb, na katere se podatki nanašajo, ni treba prehodno seznaniti, četrti odstavek pa določa, da stranka z interesom lahko centralno zbirko podatkov iz 49. člena tega zakona poveže z zbirkami podatkov iz drugega odstavka 51. člena. Določba četrtega odstavka 51. člena ZUPJS se z vidika določbe prvega odstavka 84. člena ZVOP-1 šteje kot zakonska podlaga, ki vlagatelju dovoljuje, da Centralno zbirko podatkov o pravicah iz javnih sredstev poveže z zbirkami osebnih podatkov upravljavcev, ki so navedene v drugem odstavku tega člena. Kot pravilno ugotavlja tožeča stranka, je dostop do podatkov, ki se vodijo v informatizirani glavni knjigi zemljiške knjige, omejen v 199. členu ZZK-1, kjer je v drugem odstavku določeno, da nihče nima pravice do dostopa do podatkov, ki so shranjeni v informatizirani glavni knjigi na način, ki bi omogočal ugotovitev, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini, tretji odstavek pa nadalje odloča, da imajo ne glede na prejšnji odstavek določene osebe pravico do vpogleda in izpisa podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini in med temi osebami so tudi državni organi, če podatke potrebujejo v postopku, ki ga vodijo v zvezi s to osebo v okviru svojih pristojnosti. Tožena stranka ugotavlja, da 199. člen ZZK-1 nedvomno omejuje dostop do podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imenik pravic na katerikoli nepremičnini in hkrati določa izjeme in pogoje za tak dostop, in sicer tako, da mora o vsakem posamičnem takšnem zahtevku odločiti zemljiškoknjižni sodnik. Vendar pa tožena stranka ugotavlja, da so citirane določbe 51. člena ZUPJS v odnosu do določb 199. člena ZZK-1 specialnejše in kasnejše. ZZK-1 je v obravnavanem primeru treba šteti kot splošni in prej izdani predpis, ki na splošno določa pogoje za dostop do podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik pravic na katerikoli nepremičnini, ZUPJS pa je potrebno šteti kot specialni predpis, ki kot kasnejši predpis vsebuje posebne in natančnejše določbe glede načina pridobivanja osebnih podatkov za namene izvajanja ZUPJS in s tem povezano obdelavo osebnih podatkov v centralni evidenci uživalcev pravic iz javnih sredstev. Določbe specialnega predpisa tako predstavljajo poseben način pridobivanja podatkov iz informatizirane glavne zemljiške knjige, saj bi bilo v nasprotnem primeru zaradi velikega števila zahtevkov izvajanje ZUPJS bistveno oteženo, zemljiškoknjižne sodnike in zaposlene na centru za socialno delo pa bi v primeru, ko se podatki ne bi pridobivali s pomočjo nameravane povezave, po nepotrebnem obremenili z rutinskimi opravili. Tožena stranka je tako ob upoštevanju, da kasnejši in specialnejši predpis prevlada nad starejšim in splošnejšim predpisom z vidika določbe prvega odstavka 84. člena ZVOP-1 zaključila, da določbe 51. člena ZUPJS predstavljajo ustrezno zakonsko podlago za nameravano povezovanje Centralne evidence uživalcev pravic iz javnih sredstev z informatizirano glavno knjigo zemljiške knjige. Tožena stranka še ugotavlja, da se bodo v obravnavanem primeru ob vzpostavitvi nameravane povezave podatki o lastništvu nepremičnin posamezne osebe posredno sicer res pridobivali iz modula, ki ga opravlja tožeča stranka, vendar pa je pri tem potrebno upoštevati, da podatke v informatizirano glavno knjigo zemljiške knjige dejansko vpisujejo okrajna sodišča ter da navedeni modul predstavlja zgolj programsko opremo, ki med drugim služi tudi kot informacijska podpora za informacijske storitve v zvezi s poizvedbami v informatizirani glavni knjigi zemljiške knjige. Tožena stranka v odločbi še ugotavlja, da za nameravano povezovanje zbirk osebnih podatkov obstaja ustrezna zakonska podlaga ter da so upravljavci zbirk osebnih podatkov zagotovili ustrezne ukrepe za zavarovanje osebnih podatkov.

Tožeča stranka je vložila tožbo preko zakonitega zastopnika državnega pravobranilstva, skladno s 7. členom Zakona o državnem pravobranilstvu. V tožbi povzema vsebino izpodbijane odločbe. Navaja, da ZZK-1 določa za zemljiško knjigo posebno vrsto nepravdnega postopka. Ta postopek delno odstopa od splošnih pravil nepravdnih postopkov. Gre za procesni zakon, za katerega je potrebno v odsotnosti njegovih določil za posamezno situacijo uporabiti procesna zakona, torej Zakon o nepravdnem postopku ter Zakon o pravdnem postopku. Tožeča stranka se ne more strinjati z obrazložitvijo tožene stranke, da gre za odnos specialnosti ZUPJS do ZZK-1 in meni, da gre vsaj za odnos prirejenosti. ZUPJS ni mogoče šteti za specialni predpis z vidika urejanja pravice do dostopa do osebnih podatkov o lastništvu nepremičnin oseb, ki bi derogiral odločbe ZZK-1. Če ni izrecne določbe o razveljavitvi zakona oziroma posamezne določbe, česar v primeru ZUPJS ni, niti ni podane prepričljive podlage za ugotovitev, da je podana pravna praznina, so si vse metode razlage pravnega predpisa načeloma enakovredne. Sodišče jih uporabi z namenom zagotavljanja domneve, da je pravni sistem notranje povezana celota in da v njem ni antinomij. To pa pomeni, da sodišče ni zavezano, da v takem primeru nujno in izključno uporabi sistematično metodo razlage z argumentom lex specialis derogat legi generali in lex posterior derogat legi priori. ZUPJS in ZZK-1 sta prirejena zakona, zaradi česar je potrebno njune določbe razlagati in upoštevati kumulativno tako, da je treba upoštevati tudi izjeme področne zakonodaje, torej tudi pogoje, ki so za dostop do podatkov o lastništvu nepremičnin in drugih imetnikih pravic na nepremičnini predpisani v področnem ZZK-1. V obravnavanem primeru ni sporno dejansko stanje, temveč ali se na obstoječo pravno podlago lahko Centralna zbirka podatkov o pravicah iz javnih sredstev poveže z informatizirano glavno knjigo zemljiške knjige ter iz nje pridobiva podatke na način, ki omogoča ugotovitev, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini, ne da bi pri tem o dostopu odločil zemljiškoknjižni sodnik na podlagi obrazložene pisne zahteve, kateri morajo biti priložene listine in drugi dokazi o obstoju okoliščin, zaradi katerih je dostop do podatkov dopusten. Odgovor na odprto vprašanje, kdo ima pravico do vpogleda in izpisa podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic, nudita tako ZZK-1 kot tudi ZUPJS, ki sta različna predpisa in dajeta na vsebinsko enako vprašanje drugačno rešitev. Tožeča stranka ne oporeka stranki z interesom pravice do dostopa do podatkov po tretjem odstavku 199. člena ZZK-1 pod točno določenimi pogoji ter da o vsaki posamični zahtevi odloči zemljiškoknjižni sodnik na podlagi priloženih listin, kot jih predpisuje področna procesna zakonodaja. ZUPJS določila četrtega odstavka 199. člena ZZK-1 ni razveljavil, kar pomeni, da navedeno določilo še vedno velja. Po drugi strani pa ZUPJS niti ni predpisal možnosti, da bi organ lahko zavrnil dostop do zahtevanih osebnih podatkov iz razloga, če nek drug zakon, v obravnavanem primeru ZZK-1, tako določa. Med ZZK-1 in ZUPJS ne more veljati razmerje splošnosti in specialnosti oziroma starejšega in novejšega predpisa. ZUPJS ureja zbiranje osebnih podatkov o osebah po uradni dolžnosti iz zbirk osebnih podatkov, ki jih v Republiki Sloveniji vodijo za to pooblaščeni organi in organizacije na splošno, torej iz vseh zbirk, medtem ko 199. člen ZZK-1 ureja pridobitev podatkov na način, ki bi omogočal ugotovitev, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini, iz točno določenega področja, to je s področja dostopa do podatkov, ki so shranjeni v glavni knjigi na način, ki bi omogočal ugotovitev, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini. ZUPJS in ZZK-1 nista v razmerju lex spacialis - lex generalis, saj ne urejata iste pravice, ker se citirana določba ZZK-1 nanaša izključno na izjeme od načela javnosti Zakona o zemljiški knjigi zaradi omejitve dostopa do osebnih podatkov. ZUPJS ureja pravico stranke z interesom in centrov za socialno delo do zbiranja osebnih podatkov po uradni dolžnosti, zbirk podatkov, ki jih v Republiki Sloveniji vodijo za to pooblaščeni organi in organizacije na splošno. Res je, da oba zakona urejata različne pravice, vendar se v obravnavanem primeru vsebinsko prekrivata. Ker oba zakona ponujata drugačno rešitev istega odprtega vprašanja, je potrebno uporabiti razlago, da je potrebno dati prednost specialnejšemu procesnemu zakonu, saj se v nasprotnem primeru izniči vsa procesna ureditev. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravi in samo odloči, da se zahtevek stranke z interesom, da se poveže zbirko osebnih podatkov Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, in sicer informatizirano glavno knjigo zemljiške knjige, zavrne, podrejeno pa predlaga, da se tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek, v obeh primerih pa predlaga tudi, naj ji tožena stranka povrne stroške postopka v 15 dneh, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je pravni temelj, na podlagi katerega je dovolila povezavo zbirk osebnih podatkov, peti odstavek 84. člena ZVOP-1 in ne 10. člen Zakona o informacijskem pooblaščencu, na katerega se v tožbi sklicuje tožeča stranka. Tožena stranka je upoštevala stališča tožeče stranke v tem, da je dostop do podatkov, ki se vodijo v informatizirani glavni knjigi zemljiške knjige, omejen v 199. členu ZZK-1. Upoštevala je, da 199. člen ZZK-1 nedvomno omejuje dostop do podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli drugi nepremičnini in hkrati določa izjeme in pogoje za takšen dostop, in sicer tako, da mora o vsakem posamičnem takšnem zahtevku odločiti zemljiškoknjižni sodnik. Vendar je tožena stranka z razlagalno metodo argumentum a coherentia presodila, da so določbe 51. člena ZUPJS v odnosu do določb 199. člen ZZK-1 specialnejše in kasnejše. ZZK-1 je potrebno šteti kot splošni in prej izdani predpis, ki na splošno določa pogoje za dostop do podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik katerih pravic na katerikoli nepremičnini, ZUPJS pa je potrebno šteti kot specialni predpis, ki kot kasnejši predpis vsebuje posebne in natančnejše določbe glede načina pridobivanja osebnih podatkov za namene izvajanja ZUPJS in s tem povezano obdelavo osebnih podatkov v centralni evidenci uživalcev pravic iz javnih sredstev. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Sodišče je v postopek pritegnilo kot stranko z interesom tudi Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, ki pa na tožbo ni odgovorilo.

K točki 1 izreka:

Tožba je utemeljena.

Prvi odstavek 84. člena ZVOP-1 določa, da je zbirke osebnih podatkov iz uradnih evidenc in javnih knjig dovoljeno povezovati, če tako določa zakon. V obravnavanem primeru poseben zakon, to je ZUPJS, v četrtem odstavku 51. členu določa, da Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve lahko centralno zbirko podatkov iz 49. člena tega zakona poveže z zbirkami podatkov iz drugega odstavka 51. člena. Med temi zbirkami podatkov iz drugega odstavka 51. členu pa je v 15. točki navedena tudi zbirka podatkov o lastništvu nepremičnin posamezne osebe. V kolikor bi pristojno ministrstvo povezalo centralno zbirko podatkov z zbirko podatkov o lastništvu nepremičnin posamezne osebe, bi pristojne osebe lahko zaradi te povezave prišle do podatkov o lastništvu nepremičnine posamezne osebe, kar pa je v nasprotju z 199. členom ZZK-1. V tretjem odstavku 199. člena ZZK-1 je namreč določeno, da imajo pravico do vpogleda in izpisa podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini, med drugim tudi državni organ, če te podatke potrebuje v postopku, ki ga vodi v zvezi s to osebo v okviru svojih pristojnosti. V četrtem odstavku 199. člena ZZK-1 je navedeno, da o dostopu do podatkov iz prejšnjega odstavka odloči zemljiškoknjižni sodnik na podlagi obrazložene pisne zahteve. Zahtevi morajo biti priložene listine in drugi dokazi o obstoju okoliščin, zaradi katerih je dostop do podatkov dopusten. Po določilu tega člena ima torej državni organ pravico do vpogleda in izpisa podatkov o tem, ali je določena oseba lastnik oziroma imetnik drugih pravic na katerikoli nepremičnini, če to potrebuje zaradi postopka, ki ga vodi, le na način, da o dostopu odloči zemljiškoknjižni sodnik na podlagi obrazložene pisne zahteve, kateri so priložene listine in drugi dokazi o obstoju okoliščin, zaradi katerih je dostop do podatkov dopusten. Po določilu 51. člena ZUPJS pa bi zaradi povezave centralne zbirke podatkov s podatki o lastništvu nepremičnin posamezne osebe lahko državni organ zaradi vodenja postopka prišel do takih podatkov brez odločitve zemljiškoknjižnega sodnika. Tudi sodišče ugotavlja, da sta si določbi 199. člena ZZK-1 in 51. člena ZUPJS v nasprotju in je treba ugotoviti, kateremu zakonu dati prednost. Res je sicer, da je bil ZUPJS sprejet kasneje kot ZZK-1, vendar pa se sodišče ne more strinjati, da je ZUPJS lex specialis glede na ZZK-1. ZUPJS namreč ureja pravico Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve in centrov za socialno delo do pridobivanja osebnih podatkov le na splošno, povezovanje se nanaša na veliko število zbirk podatkov, ki jih je mogoče povezovati, ter s tem pridobiti dostop do teh zbirk podatkov, medtem ko je ZZK-1 specialen procesni zakon, ki se nanaša na dostop do podatkov izključno v zemljiški knjigi. ZZK-1 je področni zakon, ki se nanaša le na vprašanje zemljiške knjige in pri tem samostojno ureja, na kakšen način je možno dostopati do posameznih podatkov v zemljiški knjigi. Iz navedenih razlogov sodišče meni, da je ZZK-1 specialnejši predpis. Takemu stališču pa toliko bolj pritrjuje tudi besedilo četrtega odstavka 51. člena ZUPJS, kjer je določeno, da ministrstvo zgolj lahko centralno zbirko podatkov iz 49. člena tega zakona poveže z zbirkami podatkov iz drugega odstavka 51. člena. Sodišče meni, da je zakonodajalec s tem, ko je ministrstvu zgolj dal možnost take povezave, ni pa navedel, da se te zbirke morajo povezati, predvidel, da tako povezovanje lahko pride v poštev, če ni katere druge ovire, ki bi tako povezovanje preprečila. V konkretnem primeru pa tak zadržek obstaja, to je določilo 199. člena ZZK-1, ki onemogoča tak način povezovanja. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka upoštevati stališča sodišča glede uporabe materialnega prava, kot so navedena v tej sodbi.

Sodišče je odločilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila pravilno upoštevana pravila materialnega prava.

K točki 2 izreka:

Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt v izpodbijanem delu odpravilo, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 80,00 EUR.