UPRS sodba in sklep IV U 19/2011

Zadevi IV U 19/2011 in IV U 182/2011 se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se zadeva naprej vodi kot IV U 19/2011

Tožbi se ugodi, odločba Vlade Republike Slovenije, Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja, št. 10051-728/2010/2 z dne 15. 12. 2010 se v točki 1 izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350 EUR povečan za 20% DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožnica s tožbo z dne 1. 2. 2011 izpodbija sklep tožene stranke, št. 10051-728/2010/2 z dne 15. 12. 2010 (zadeva se vodi pod IV U 19/2011), s katero je pod točko 1 odločila, da se predlogu glavne inšpektorice Republike Slovenije za okolje in prostor št. 100-16/2010-13 z dne 25. 10. 2010 ugodi in se razveljavi odločba o imenovanju A.A. (tožnice v tem sporu) v uradniški naziv inšpektor II, št. 100-13/2008-14 z dne 21. 4. 2008. Pod 2. točko izreka je odločeno, da se razveljavi pogodba o razporeditvi tožnice št. 100-17/2008-29 z dne 24. 8. 2008 in aneks št. 1 z dne 1. 8. 2008 ter aneks št. 2 z dne 16. 3. 2009.

Delovno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani je s sklepom, št. I Pd 465/2011 z dne 25. 5. 2011, odstopilo Upravnemu sodišču RS kot stvarno pristojnemu za odločanje tožbo tožnice, s katero izpodbija isti upravni akt, in sicer v delu, ki se nanaša na ugotovitev nezakonitosti 1. točke izpodbijanega sklepa tožene stranke. Navedena zadeva se vodi pri Upravnem sodišču RS, oddelek v Celju pod št. IV U 182/2011.

Glede na to, da gre za izpodbijanje zakonitosti samo 1. točko izreka iste upravne odločbe (sklepa), je sodišče v skladu z določbo prvega odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) združilo zgoraj navedena odprta sodna postopka o istem predmetu v skupno obravnavo in odločanje, in se bo zadeva vodila pod številko IV U 19/2011.

Tožena stranka v razlogih odločitve glede točke 1 sklepa navaja, da je sistematizirano uradniško delovno mesto gradbeni inšpektor v treh uradniških nazivih in sicer inšpektor III, II in I. Tožnica je bila z odločbo št. 100-13 2008-14 z dne 21. 4. 2008 imenovana v višji uradniški naziv inšpektor II na podlagi prvega odstavka 120. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) v zvezi s 84. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah ZJU. Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki je začel veljati 1. 1. 2003, je v 144. členu določil, da je za gradbenega inšpektorja lahko imenovan posameznik, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje med drugim še, da ima poleg ostalih pogojev tudi univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture. V prvem odstavku 204. člena ZGO-1 je bilo določeno, da urbanistični inšpektorji iz 71. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), ki z dnem uveljavitve tega zakona, to je s 1.1. 2003, izpolnjujejo v 144. členu ZGO-1 prepisane pogoje, nadaljujejo z delom kot gradbeni inšpektorji po določbah tega zakona, medtem ko urbanistični inšpektorji, ki ne izpolnjujejo pogojev iz 1. točke 144. člena ZGO-1, nadaljujejo z delom kot gradbeni inšpektorji še tri leta po uveljavitvi tega zakona (drugi odstavek 204. člena ZGO-1). Po tretjem odstavku 204. člena ZGO-1 je bilo določeno, da če po preteku navedenega tri letnega roka določeni urbanistični inšpektor ne izpolnjuje pogojev iz 1. točke 144. člena ZGO-1, lahko takšen inšpektor nadaljuje z delom kot gradbeni inšpektor samo, če ima najmanj visokošolsko izobrazbo gradbene ali druge ustrezne tehnične smeri z najmanj 10 let delovnih izkušenj s področja opravljanja inšpekcijskega nadzorstva. 1. 5. 2004 je začel veljati Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov, ki je tri letni rok iz drugega odstavka 204. člena ZGO-1 podaljšal na 7 let. Takšnim urbanističnim inšpektorjem se je tako za 7 let podaljšalo delovno razmerje, kljub neizpolnjevanju pogojev iz 1. točke 144. člena ZGO-1, oziroma je bilo določeno, da si morajo v tem času pridobiti zahtevano strokovno izobrazbo, ker jim bo sicer prenehalo delovno razmerje v inšpektoratu ministrstva pristojnega za prostorske in gradbene zadeve. Zakonodajalec pa je omogočil urbanističnim inšpektorjem, da kljub neizpolnjevanju pogojev iz tega člena nadaljujejo z delom kot gradbeni inšpektorji tudi po preteku 7 let po uveljavitvi ZGO-1, četudi si niso pridobili zahtevane izobrazbe, vendar pod pogoji, med katerimi je tudi, da imajo najmanj višjo strokovno izobrazbo gradbene ali druge ustrezne tehnične smeri, če so to izobrazbo pridobili pred uveljavitvijo Zakona o visokem šolstvu. Z navedenim določilom je bilo javni uslužbenki, ki je sicer po izobrazbi profesor geografije in zgodovine ohranjeno delovno razmerje, kar pa še ne pomeni, da je mogoče šteti, da javna uslužbenka izpolnjuje vse pogoje iz 1. točke 144. člena ZGO-1.

Tožnica v tožbi uveljavlja tožbena razloga nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da ima univerzitetno izobrazbo, po poklicu je profesorica geografije in zgodovine. Z delom je pričela leta 1976, od 1. 12. 1994 je neprekinjeno v javni oziroma državni upravi. Leta 1995 je bila z odločbo imenovana v naziv urbanistični inšpektor I, ko je tudi opravila strokovni izpit s področja urbanizma, gradbenih, komunalnih in stanovanjskih zadev. Leta 2004 je bila razporejena na delovno mesto gradbeni inšpektor, leta 2008 pa je bila imenovana v uradniški naziv drugega kariernega razreda pete stopnje inšpektor II v Inšpektoratu RS za okolje in prostor. Navaja pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za imenovanje gradbenega inšpektorja po 144. členu ZGO-1 in določbo 4. točke 204. člena tega zakona, ki določa, kdaj lahko urbanistični inšpektor, ki z dnem uveljavitve zakona ne izpolnjuje pogojev iz 1. točke 144. člena nadaljuje z delom. Dejstvo je, da je tožnica od leta 1994 opravljala delo kot urbanistični in gradbeni inšpektor, da je v letu 1995 opravila strokovni izpit in s tem nedvomno izpolnjuje vse pogoje po določilu člena 204 ZGO-1, da nadaljuje dela na tem delovnem mestu. Tožena stranka je prezrla določbo petega odstavka 204. člena ZGO-1, ki določa, da se določbe drugega in tretjega odstavka 204. člena ne nanašajo na urbanističnega inšpektorja, ki ima na dan uveljavitve tega zakona (15. 4. 2007) višjo strokovno izobrazbo ter največ 10 let delovne dobe do upokojitve. Po veljavnem ZPIZ-1 bi se tožnica lahko upokojila 1. 12. 2011, in sicer po drugem odstavku 36. člena tega zakona. V nadaljevanju tožbe tožnica izpodbija zakonitost odločitve, ki se nanaša na ukinitev pogodbe o delu in anekse k tej pogodbi, ki pa niso predmet upravnega spora, zato sodišče teh navedb v sodbo ne povzema.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ZGO-1 v 4. točki 204. člena določa, da urbanistični inšpektor, ki ne izpolnjuje pogojev iz 1. točke 144. člena, lahko nadaljuje z delom kot gradbeni inšpektor, čeprav si ni pridobil zahtevane izobrazbe, vendar samo, če je do uveljavitve tega zakona (to je ZGO-1A) opravljal delo urbanističnega inšpektorja najmanj deset let, če je ob uveljavitvi tega zakona imel pridobljeno najmanj višjo strokovno izobrazbo gradbene ali druge ustrezne tehnične smeri, in če je tako izobrazbo pridobil pred uveljavitvijo Zakona o visokem šolstvu. Izpolnjevati je moral torej vse tri navedene pogoje. ZGO-1A je bil objavljen v Uradnem list RS, št. 47/04, veljati pa je začel 1. 5. 2004. Tožeča stranka je v tožbi navedla, da je od 1. 12. 1994 opravljala delo na delovnem mestu urbanistični inšpektor II v Sekretariatu za občo upravo – Inšpektoratu Občine Velenje. Desetletno obdobje je do 1. 12. 2004, kar je po uveljavitvi ZGO-1A (1. 5. 2004). Tožeča stranka torej na dan uveljavitve ZGO-1A ni delala najmanj deset let kot urbanistični inšpektor. Ravno tako ne izpolnjuje pogoja najmanj višje strokovne izobrazbe gradbene ali druge ustrezne tehnične smeri, saj je po poklicu profesorica geografije in zgodovine (univerzitetna izobrazba). Določba 4. točke 204. člena ZGO torej za tožnico ne more priti v poštev.

Tožena stranka nadalje prereka navedbo tožeče stranke, da je IRSOP povsem prezrl določbo petega odstavka 204. člena ZGO-1, ki določa, da se določbe drugega in tretjega odstavka tega člena ne nanašajo na urbanističnega inšpektorja, ki ima na dan uveljavitve tega zakona višjo strokovno izobrazbo ter največ deset let delovne dobe do upokojitve. Drugi in tretji odstavek 204. člena določata, da mora urbanistični inšpektor, ki ne izpolnjuje pogojev za inšpektorja (določenih v prvem odstavku 144. člena) v sedmih letih po uveljavitvi ZGO-1A pridobiti zahtevano strokovno izobrazbo, sicer mu po preteku tega roka preneha delovno razmerje. Delovno razmerje tožeči stranki ni prenehalo. V IRSOP je zaposlena od 1. 1. 1995 dalje. Komisija je razveljavila odločbo o napredovanju z 21. 4. 2008 ter pogodbo o zaposlitvi sklenjeno 28. 4. 2008 za delovno mesto inšpektor II in oba aneksa k pogodbi. Razveljavila je torej napredovanja. Ker so omenjeni akti razveljavljeni, velja prejšnji sklep z 11. 3. 2004 o razporeditvi na delovno mesto 8 – gradbeni inšpektor (III).

Druga novela Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1B, Uradni list RS, št. 126/07) je sicer določila, da urbanistični inšpektorji iz 71. člena ZUN nadaljujejo z delom kot gradbeni inšpektorji po določbah tega zakona (11. člena), vendar člena 204 ni razveljavila.

V času, ko je bila izdana odločba št. 100-13/2008-14 z dne 21. 4. 2008 o imenovanju tožeče stranke v naziv inšpektor II, je veljal ZJU-UBP3 (Uradni list RS, št. 63/07). 119. člen (pogoji za napredovanja), ki je bil sicer črtan z ZJU-B (Uradni list RS, št. 113/05), vendar je ZJU-B v prehodnih določbah v 84. členu določil, da se postopki odločanja o ocenah in napredovanju uradnikov v višji naziv do začetka uporabe predpisa, ki ureja napredovanje javnih uslužbencev v plačne razrede, oziroma do pričetka uporabe predpisa iz XV. poglavja nadaljujejo po določbah ZJU. Tako se je za napredovanje uporabil 119. člen iz ZJU-UPB1 (Uradni list RS, št. 35/05), ki je določal pogoje za napredovanje uradnika v višji naziv, med njimi izpolnjevanje predpisanih pogojev za imenovanje v višji naziv. Predpisani pogoji za gradbene inšpektorje pa so določeni tudi v 144. členu ZGO, ki je ostal nespremenjen od njegove uveljavitve (ZGO-1, Uradni list RS, št. 110/02), to je od 1. 1. 2003 dalje.

Tožena stranka še dodaja, da je zakonodajalec določil le ohranitev delovnega razmerja, kar pa še ne pomeni, da je mogoče šteti, da tožnica na tej pravni podlagi izpolnjuje vse pogoje iz 1. točke 144. člena ZGO-1, torej tudi smer strokovne izobrazbe. Če bi to držalo, potem zakonodajalec ne bi izrecno uporabil dikcije „kljub neizpolnjevanju pogojev“.

V pripravljalni vlogi z dne 13. 4. 2011 tožnica navaja zakonske določbe 144. in 204. člena ZGO-1 in dodaja, da tožena stranka ni upoštevala predznanj in dopolnilnih znanj, ko je več kot 15 let opravljala dela urbanističnega in prostorskega planiranja na Zavodu za urbanizem Velenje. V času zaposlitve na omenjenem zavodu je tožnica delala kot samostojni projektant in vodja projektnih nalog ter samostojna raziskovalka. Tako je že 11. 4. 2002 vložila zahtevo za korekcijo oziroma spremembo odločbe o prvi razporeditvi v plačilne razrede, pri čemer je zahtevala, da se smiselno upošteva tudi odločba Ustavnega sodišča, številka U-I-91/97-37 (Uradni list RS, št. 19/2001).

Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev tožene stranke, ki je s sklepom št. 10051-728/2010/2 z dne 15. 12. 2010 v 1. točki izreka razveljavila odločbo o imenovanju tožnice v uradniški naziv inšpektor II, št. 100-13/2008-9 z dne 21. 4. 2008. Odločitev o razveljavitvi navedene odločbe o imenovanju v uradniški naziv temelji na zaključku, da tožnica ob imenovanju v naziv ni izpolnjevala vseh pogojev, ki jih ZJU določa za imenovanje v naziv.

ZJU v 84. členu določa, da uradnik izvršuje javne naloge v nazivu, v katerega se imenuje z odločbo, v kateri se določi naziv in datum pridobitve naziva. Nazivi so na podlagi določbe 85. člena ZJU razporejeni v šestnajst stopenj. Tožnica je bila z odločbo št. 100-13/2008-14 imenovana v uradniški naziv drugega kariernega razreda, naziv pete stopnje, inšpektor II, za katerega se skladno z določbo drugega odstavka 87. člena ZJU zahteva najmanj visoka strokovna izobrazba ali najmanj izobrazba, pridobljena po študijskem programu prve stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo. Pogoje za imenovanje v naziv določa 86. člen ZJU, ki zahteva najmanj predpisano izobrazbo in znanje uradnega jezika (prvi odstavek). Določba 79. člena ZJU (pogoji za zasedbo delovnega mesta) v prvem odstavku določa, da se za uradniška delovna mesta kot pogoj za opravljanje dela poleg splošnih pogojev, ki jih urejajo predpisi s področja delovnega prava, določi naziv, smer izobrazbe, funkcionalna in specialna znanja ter posebne sposobnosti, lahko pa tudi drugi pogoji, če tako določa zakon. Ob upoštevanju navedenih določb se tako v obravnavani zadevi postavi vprašanje, ali tožnica izpopolnjuje vse v ZJU določene pogoje za imenovanje v naziv. V zadevi ni sporno, da je bila tožnica v letih 2003, 2004, 2005, 2006 in 2007 ocenjena z oceno dobro. Prav tako v zadevi ni sporno, da tožnica delo urbanistične inšpektorice opravlja vse od leta 1995. Prav tako ni sporno, da ima tožnica pridobljen naziv univerzitetni diplomirani geograf/ profesor geografije in zgodovine, sporno pa je, ali je to izobrazba, ki jo predpisuje ZGO-1, kot pogoj za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora v določbi 144. člena istega zakona. Sodišče v izogib ponavljanju ne navaja vsebine te določbe, niti ne povzema vsebine določbe 204. člena ZGO-1, ker gre za določbe, ki so v celoti povzete v obrazložitvi izpodbijanega sklepa. Iz enakega razloga ne povzema niti vsebine določbe 29. člena ZGO-1A. Gre za določbe, ki so urbanističnim inšpektorjem, ki so bili imenovani po določbah ZUN, in ki niso izpolnjevali v določbi 144. člena ZGO-1 zahtevanega izobrazbenega pogoja (univerzitetna ali visoka strokovna izobrazba s področja gradbeništva ali arhitekture) v prehodnem obdobju naložile uskladitev izpolnjevanja pogojev za gradbenega inšpektorja. Sodišče v obravnavani zadevi opozarja na določbo 119. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 126/2007 dne 31. 12. 2007 in je pričel veljati 15 dan po objavi v uradnem listu, torej 15. januarja 2008, uporabljati pa se je začel tri mesece po njegovi uveljavitvi, torej 15. aprila 2008. Določba 119. člena ZGO-1 (nadaljevanje dela urbanističnih inšpektorjev) določa, da urbanistični inšpektorji iz 71. člena ZUN nadaljujejo z delom kot gradbeni inšpektorji po določbah tega zakona. V obrazložitvi 119. člena predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (EVA: 2004-2511-0189, št. 00719-64/2006/18 z dne 6. 9. 2007) je navedeno, da: “Ne glede na prehodne določbe ZGO-1, po katerih bi morali z delom zaključiti vsi urbanistični inšpektorji, ki ne bi do določenega roka izpolnili predpisanih pogojev, se zaradi pomanjkanja inšpekcijskih kadrov podaljšuje oziroma omogoča nemoteno delo teh inšpektorjev še naprej.“ Tako namenska, kot jezikovna razlaga določbe 119. člena ZGO-1B, veljavne v času izdaje odločbe št. 100-13/2008-9 z dne 21. 4. 2008, o imenovanju tožnice v uradniški naziv drugega kariernega razreda-naziv četrte stopnje: inšpektor II, po presoji sodišča utemeljujeta tožničino trditev, da je v času imenovanja izpolnjevala vse predpisane pogoje za zasedbo delovnega mesta in s tem vse predpisane pogoje za imenovanje v naziv.

Sodišče je po presoji, da je tožena stranka nepravilno uporabila določbe ZJU, v povezavi z določbami ZGO-1, ki se nanašajo na izpolnjevanje pogojev za imenovanje v naziv odločilo, da je bila izpodbijana odločitev preuranjena, zato je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu upravnemu organu v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka ob upoštevanju pravnega mnenja izraženega v tej sodbi, v roku iz četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, ponovno odločiti o predlogu glavne inšpektorice Republike Slovenije za okolje in prostor, št. 100-16/2010-13 z dne 25. 10. 2010.

Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišče o njeni zahtevi odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, številka 24/07 - Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožečo stranko v upravnem sporu zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožeči stranki priznalo stroške v višini 350 €, povečane za 20% DDV.