UPRS sodba II U 83/2010

1. Tožba se zavrne.
2. Tožnikova zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi te odločbe ustaviti vsa dela na gradnji kabelskega omrežja na x. ulici ob kamniti muldi na južni strani v dolžini cca 200 m, med Y. in Z. ulici v Mariboru, na zemljišču s parc. št. 2152/1 v k.o. ... (1. točka izreka). Inšpekcijski zavezanec mora v roku 30 dni od vročitve te odločbe zgrajeni del objekta iz 1. točke odstraniti in obstoječo X. vzpostaviti v prvotno stanje, na svoje stroške (2. točka izreka). V primeru neizpolnitve odrejene obveznosti bo opravljena izvršba nedenarne obveznosti po pooblaščenem izvajalcu na stroške inšpekcijskega zavezanca (3. točka izreka). Za objekt iz 2. točke tega izreka veljajo tam navedene prepovedi, o stroških postopka bo izdan poseben sklep, pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4., 5. in 6. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da tožnik brez ustreznega gradbenega dovoljenja gradi kabelsko omrežje na X. med Y. in Z. ulico na južni strani ob kamniti muldi v dolžini cca 200 m, zato gre za nelegalno gradnjo v smislu 12. točke prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1- Ur. list RS, št. 102/04-UPB1 s spremembami). Inšpekcijski zavezanec je že opravil izkop, položil 3 betonske jaške velikosti 80 x 80 x 80 cm, med betonskimi jaški PVC cevi premera 110 mm in za hiše priključke cevi premera 40 mm. Kabelsko omrežje v podzemni izvedbi v tem delu Slovenske ulice nikoli ni bilo zgrajeno. Odločba temelji na določbah Zakon o graditvi objektov (ZGO-1- Ur. list RS, št. 102/04-UPB1 s spremembami): 12.1. tč. 1. odstavka 2. člena (pojem nelegalne gradnje), 26. člena (inšpekcijsko nadzorstvo), prvega odstavka 146. člena, 148. člena, 152. člena, 158. člena; glede stroškov pa na določbi 31. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. list RS št. 56/02 s spremembami) ter 118. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06- UPB2).

Drugostopni organ je na tožnikovo pritožbo v 1. točki izreka odločil, da se odpravi 4. točka izpodbijane odločbe in se nadomesti z novo, kjer se pravilno navedejo prepovedi, ki veljajo za objekt, v ostalem se pritožba zavrne. Iz obrazložitve izhaja, da je pritožba delno utemeljena glede izrečenih prepovedi, ki posegajo v izvrševanje pravic oseb, ki niso inšpekcijski zavezanci, zato je glede tega sam ponovno odločil. V ostalem delu pritožba ni utemeljena. V skladu s 1. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami. V skladu s točko 1.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pa je gradbeni inženirski objekt objekt, namenjen zadovoljevanju tistih človekovih materialnih in duhovnih potreb ter interesov, ki niso prebivanje ali opravljanje dejavnosti v stavbah. Neutemeljena je pritožbena navedba, da v konkretnem primeru ne gre za objekt v smislu ZGO-1, saj je kabelsko omrežje, v skladu z navedeno zakonsko definicijo, treba šteti med gradbene inženirske objekte. Prav tako ni mogoče slediti pritožbeni navedbi, da gre za enostaven objekt po točki 1.10 prvega odstavka 2. člena, gradnja katerega se lahko začne brez gradbenega dovoljenja skladno s prvim odstavkom 3.a člena ZGO-1. Po 12. členu Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uredba, Ur. list RS, št. 37/08 in 99/08) se objekt šteje za enostaven objekt (za katerega ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja), če so skupaj (kumulativno) izpolnjeni tam navedeni pogoji, med drugim, da je v tej Uredbi objekt izrecno določen kot enostaven objekt. Ker Uredba predmetnega objekta ne uvršča med enostavne objekte (kot je to pravilno ugotovil prvostopni organ) si je za njegovo gradnjo treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Gradnja enostavnih objektov po Uredbi brez gradbenega dovoljenja predstavlja izjemo od pravila, da je za gradnjo objekta potrebno gradbeno dovoljenje (prvi odstavek 3. člena ZGO-1), izjeme pa je treba razlagati restriktivno. Pritožbeni organ ne more slediti ugovoru, da krog enostavnih objektov po Uredbi ni omejen, pritožnikovo razlogovanje, zakaj predmetni objekt spada med enostavne objekte, pa je neutemeljeno. Uredba v 14. členu nekatere komunalne objekte uvršča med enostavne, med njimi pa ni obravnavanega objekta. V konkretnem primeru tudi ni mogoče šteti, da gre za investicijska vzdrževalna dela po 10.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, saj na tem območju kabelsko omrežje v podzemni izvedbi sploh ni obstajalo, ampak je bilo izvedeno v nadzemni izvedbi.

Tožnik v tožbi navaja, da gre v obravnavanem primeruza gradnjo enostavnega objekta, za katerega ni potrebno gradbeno dovoljenje, ne glede na to, da Uredba predmetnega telekomunikacijskega omrežja ne umešča med enostavne objekte. Zgolj odsotnost natančnejše navedbe telekomunikacijskega omrežja v Uredbi, ki je podzakonski predpis, ne more povzročiti oženja zakonske definicije enostavnega objekta iz ZGO-1, ki določa, da je enostavni objekt konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbeno tehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in nima vpliva na okolje. Uredba lahko natančneje določi značilnosti enostavnih objektov, ne more pa z natančnim naštevanjem le-teh izločiti siceršnje enostavne objekte po določbah ZGO-1. Zato predlaga, da sodišče pri odločanju v tej zadevi glede Uredbe uporabi „exeptio ilegallis“. Poleg tega v predmetni zadevi ne gre za gradnjo novega kabelskega dela omrežja, pač pa le za modernizacijo in nadgradnjo že prej obstoječega. Že pred izvajanjem predmetnih vzdrževalnih del se je namreč na tem območju nahajalo nadzemno kabelsko omrežje, katerega je tožnik sedaj nadomestil s podzemnim, kar je izvedel v obliki investicijsko vzdrževalnih del v javno korist. Skladno s 6. členom ZGO-1 pa za izvedbo vzdrževalnih del (rednih, investicijskih, v javno korist) ni potrebno gradbeno dovoljenje. Da gre v obravnavanem primeru za investicijska vzdrževalna dela v javno korist izhaja iz petega odstavka 7. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom), po katerih se med vzdrževalna dela na javnem komunikacijskem omrežju šteje tudi dogradnjo in nadgradnjo obstoječih objektov oz. opreme javnih komunikacijskih omrežij (zamenjava opreme, povečanje zmogljivosti, postavitev novih sistemov -tehnologij, prestavitve in zaščite ter popravila kabelskih omrežij). Po 3. alineji 7. člena ZEKom se kot vzdrževalna dela v javno korist šteje tudi zamenjava obstoječih zabojnikov oz. njihova razširitev ali dograditev z novimi. Na stališče, da tožnik pri opravljanju spornih del na X. ulici v Mariboru ni potreboval gradbenega dovoljenja, se sklicuje tudi Ministrstvo za okolje in prostor, ki je na pobudo Združenja kabelskih operaterjev Slovenije k dopolnitvi Uredbe odgovorilo, da dopolnitev v tem smislu ni potrebna, ker je področje izgradnje in vzdrževanja javnih komunikacijskih omrežij že posebej urejeno z določbami ZEKom. V obravnavani zadevi je bila izvedena le modernizacija obstoječega omrežja, za kar gradbeno dovoljenje ni potrebno. Predlaga, da sodišče odpravi obe izpodbijani odločbi, tožena stranka pa je tožniku dolžna povrniti stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

K 1. točki izreka:

Tožba ni utemeljena.

V obravnavanem primeru je presoja upravnih organov, po kateri bi moral imeti tožnik za predmeten gradbeni poseg gradbeno dovoljenje, tudi po presoji sodišča zakonita.

Gradnja ali rekonstrukcija objekta se, glede na določbo prvega odstavka 3. člena ZGO-1, praviloma lahko začne le na podlagi gradbenega dovoljenja. Objekt, ki je namenjen za zadovoljevanje tistih človekovih materialnih in duhovnih potreb ter interesov, ki niso prebivanje ali opravljanje dejavnosti v stavbah, je inženirski objekt – točka 1.2 prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Po točki 1.10 prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je enostaven objekt konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbeno tehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje. Po določbi 3. a člena ZGO-1 se lahko gradnja enostavnega objekta začne brez gradbenega dovoljenja, če to ni v nasprotju s prostorskim aktom. Po 8. členu ZGO-1 se objekti glede na zahtevnost gradnje in vzdrževanja razvrščajo na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte (prvi odstavek). Vlada z Uredbo podrobneje določi vrste zahtevnih manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov, za enostavne objekte pa tudi njihovo največjo velikost, način gradnje in rabe ter druge pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se objekt lahko šteje za enostaven objekt ter dela, ki se šteje za redna vzdrževalna dela in investicijska vzdrževalna dela, če zakon ne določa drugače (drugi odstavek).

V skladu s citirano pravno podlago (8. členom ZGO-1) je torej vlada sprejela Uredbo, kjer je (med drugim) tudi določila enostavne objekte, kot to izhaja iz zakonskega pooblastila v 8. členu ZGO-1. To (določitev objektov) tako po presoji sodišča ni v nasprotju z ZGO-1, zato je tozadevni tožbeni ugovor (da naj sodišče uporabi inštitut "exceptio ilegalis") neutemeljen.

V 12. členu Uredbe so določeni kumulativni splošni pogoji, pod katerimi se lahko nek objekt šteje za enostavnega, med drugim, da je v tej Uredbi izrecno določen kot tak (enostaven objekt). V členih od 13 do 20 pa so konkretno določene posamezne vrste enostavnih objektov, med njimi (poleg objektov za lastne potrebe, itd.) v 14. členu tudi pomožni infrastrukturni objekti, med katerimi pa ni kabelsko razdelilnih sistemov (navedeni so npr. objekti javne razsvetljave, pomožni železniški objekti, objekti za usmerjanje električne razsvetljave, itd.). V zvezi s tem je neutemeljen tožbeni ugovor, ki se glede dane pobude za spremembo Uredbe sklicuje na (zatrjevano) nasprotno stališče Ministrstva za okolje in prostor. Stališče ministrstva, da je sporna problematika v zadostni meri urejena v Zakonu o elektronskih komunikacijah (ZEKom, Uradni list RS, št.13/07- UPB-1 s spremembami), ne prejudicira ali potrjuje stališča, da v obravnavanem primeru ni potrebno gradbeno dovoljenje.

Tožbeno sklicevanje na določbe 5. in 6. odstavka 7. člena ZEKom v povezavi z določbami 6. člena ZGO-1 je po presoji sodišča neutemeljeno. Po določbah 6. člena ZGO-1 za izvedbo vzdrževalnih del v javno korist (tudi rednih in investicijskih) ni potrebno gradbeno dovoljenje. Po 5. odstavku 7. člena ZEKom se šteje gradnja javnih komunikacijskih omrežij in pripadajoče infrastrukture kot gradnja v javno korist. Po 6. odstavku se štejejo za vzdrževalna dela v javno korist v smislu predpisov o graditvi objektov tam navedena (našteta) dela na javnem komunikacijskem omrežju in pripadajoči infrastrukturi, med njimi dogradnja in nadgradnja obstoječih objektov oziroma opreme javnih komunikacijskih omrežij (zamenjava opreme, povečanje zmogljivosti, postavitev novih sistemov/tehnologij, rekonstrukcije, prestavitve in zaščite ter popravila kabelskih omrežij), zamenjava obstoječih zabojnikov oziroma razširitev ali dograditev z novimi, povečanje zmogljivosti obstoječih ali postavitev novih sistemov zvez ter dostopovnega omrežja (brezžični sistemi, optika, baker, vmesniki in podobno). Po 7. odstavku morajo biti vzdrževalna dela v javno korist opravljena tako, da objekti ohranjajo bistvene lastnosti v skladu s predpisi o graditvi objektov.

Izgradnja podzemnega kabelskega sistema namesto obstoječega nadzemnega po presoji sodišča ne spada med vzdrževalna dela po citiranih določbah 7. člena ZEKom, pa čeprav gre za dela v javno korist. Taka dela namreč (formalno gledano) izrecno ne spadajo v nobeno od citiranih definicij iz 6. odstavka 7. člena ZEKom, objekti so povsem drugi in predvsem drugačni ter ne ohranjajo bistvenih lastnosti v smislu predpisov o graditvi objektov. Tudi vsebinsko gledano se podzemni kabelski sitem po svoji lokaciji, lastnostih in vplivih na okolico bistveno razlikuje od nadzemnega. To pride do izraza še posebej v mestu, kjer je gostota pozidave velika, med stavbami pa je veliko različnih infrastrukturnih objektov, od cest in drugih poti, do kanalizacije, elektrike, itd. Zato mora biti izgradnja različnih infrastrukturnih objektov v mestu še posebej usklajena med vsemi prizadetimi.

Kot izhaja iz spisov zadeve, se na celotnem obravnavanem kabelskem omrežju nadzemna struktura kabelskega sistema postopno nadomešča s podzemno, poleg tega se vzpostavljajo nove sekundarne povezave. V obravnavanem primeru gre torej le za majhen del oz. fazo tega projekta nadomeščanja enega omrežja z drugim. Zato ni mogoče reči, da gre za objekt, ki nima nobenih vplivov na okolico (po točki 1.10 prvega odstavka 2. člena ZGO-1) oz. da se vršijo zgolj vzdrževalna dela po citiranih določbah ZEKom.

V ostalem se sodišče, da ne bi prišlo do ponavljanja, sklicuje na razloge obeh upravnih organov v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur.list RS št 106/06).

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev upravnega organa zakonita, zato je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K 2. točki izreka:

Odločitev o zavrnitvi zahteve za povrnitev stroškov postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj tožnik v obravnavanem primeru v sporu ni uspel, zato je dolžan sam nositi stroške postopka.