VSRS Sodba U 36/99

Tožbi se ugodi in se odpravita 11. sklep Sodnega sveta Republike Slovenije s 140. seje z dne 3.6.1999 in odločba Sodnega sveta Republike Slovenije št. ... z dne 3.6.1999.

Z izpodbijanim sklepom in izpodbijano odločbo z dne 3.6.1999 je tožena stranka zavrnila tožnikovo kandidaturo kot okrožnega sodnika na Okrožnem sodišču v ... na mesto predsednika Okrožnega sodišča v ... V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka navedla, da je pri ponovnem obravnavanju in presoji, ali tožnik kot kandidat izpolnjuje zakonske kriterije za mesto predsednika Okrožnega sodišča v ..., sledila navodilom Vrhovnega sodišča iz sodbe z dne 26.5.1999 v zvezi s stališči, ki se tičejo postopka, ni pa mogel slediti pravnemu mnenju sodišča, ker to ni bilo sprejeto. Tožena stranka ves čas postopka v zvezi s kandidaturo A.Z. za mesto predsednika Okrožnega sodišča v ... šteje, da kandidat izpolnjuje kriterij po 7. točki 1. odstavka 29. člena Zakona o sodniški službi (ZSS). Iz ocene personalnega sveta Višjega sodišča v ... z dne 11.11.1994, sledi, da tožnik zaradi izjemno hitrega napredovanja na vodstveno mesto ni imel dovolj priložnosti, da bi se izkazal kot razpravljajoči sodnik, je pa z uspešnim opravljanjem različnih vodstvenih funkcij na tako velikem sodišču, kot je Temeljno sodišče v ..., nedvomno dokazal, da izpolnjuje vse pogoje za opravljanje funkcije sodnika. Sodni svet tudi sprejema oceno sodniške službe istega personalnega sveta z dne 28.8.1995, po kateri ima kandidat vse sposobnosti, ki so potrebne za opravljanje nalog vodstvenega mesta. Tožena stranka tudi ugotavlja, da podatki o delu kandidata od vstopa v sodniško funkcijo do 2.7.1995, to je v obdobju, ki je relevantno za oceno, ali izpolnjuje pogoje za razpisano prosto mesto, pa tudi njegovi kasnejši delovni rezultati, ki jih je navedel v svojih nalogah, kažejo na primerno delavnost kandidata. Zakon o sodiščih (ZS) v 2. odstavku 62. člena določa, da je za predsednika sodišča lahko imenovan le sodnik. Po določbi 1. odstavka 62. člena tega zakona predsednika sodišča imenuje minister, pristojen za pravosodje, to je predstavnik izvršilne oblasti. Pomembno je zato, da so kandidati za mesto predsednika sodišča že uveljavljeni kot sodniki oziroma da imajo ustrezne sodniške izkušnje. Visoka strokovnost sodnika, ki jo ta pridobi in izkaže z izvrševanjem sodne funkcije, je eno od pomembnih jamstev za njegovo dejansko neodvisnost in samostojnost tudi na mestu predsednika sodišča. Tako bo bolj zavarovan pred nevarnostjo prilagajanja interesom izvršne oblasti, takšen sodnik ne bo imel želje po uveljavitvi zgolj z izvajanjem predsedniške funkcije, saj bo iz svojih izkušenj in prakse lahko upošteval zahteve sodniške službe. Kriterij, kaj je moč šteti kot ustrezno izkušenost sodnika, je postavil Zakon o sodniški službi, ki določa pogoje za vstop v sodniško službo in ureja kariero sodnika. Temeljni princip sodniške kariere oziroma napredovanja po navedenem zakonu je seniorstvo - čas opravljanja sodniške službe - povezan z ocenjevanjem sodniškega dela (3. oddelek Zakona o sodniški službi - Sodniško napredovanje). Osnovno napredovanje sodnika je napredovanje v višji plačilni razred vsaka tri leta pod pogojem, da je z oceno sodniške službe ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za napredovanje. Napredovanje v višji plačilni razred na istem sodniškem mestu je pogoj za napredovanje na višje sodniško mesto (27. člen ZSS). Večkratno napredovanje ali določena starost in ocena, da sodnik izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, je pogoj za pridobitev položaja svetnika (2. in 3. odstavek 27. člena ZSS). Nov položaj sodnika v sodnem sistemu, izbira predsednikov sodišč izmed sodnikov (po prejšnjem Zakonu o sodiščih so bili predsedniki sodišč voljeni ne kot sodniki, temveč kot predsedniki sodišč) in sistem sodniške kariere, uzakonjen v Zakonu o sodniški službi, narekujeta tako po teleološki kot sistemski razlagi sklep, da sodnik, ki je šele vstopil v sodniško službo ali sodnik, ki je šele napredoval na višje sodniško mesto in ki na prvem ali novem sodniškem mestu niti še ne izpolnjuje pogoja za prvo napredovanje, tudi ne izpolnjuje pogoja za mesto predsednika sodišča. Tožena stranka je pri prvem pozivu oziroma razpisu za zasedbo prostih mest predstojnikov vseh okrajnih s odišč ter predsednikov vseh okrožnih in višjih sodišč v Sloveniji po novi zakonodaji leta 1995 še posebej upoštevala prav to okoliščino. Sistem sodne oblasti po novi zakonodaji se je s tem v praksi šele vzpostavljal in je bilo zato še toliko bolj pomembno, da se v samem začetku uresničevanja nove zakonodaje sprejemajo odločitve v skladu z zakonskimi cilji. Po podatkih, ki jih je ob svoji kandidaturi predložil tožnik in ki so potrjeni z ocenami personalnih svetov, je bil tožnik izvoljen za sodnika 30.10.1989 in je bil 1.1.1990 razporejen na vodjo Enote v D., kjer je delal tudi kot sodnik na pravdnem oddelku. Dne 1.6.1991 je bil razporejen na funkcijo vršilca dolžnosti predsednika Temeljnega sodišča v ... in je bil dne 21.11.1991 izvoljen za predsednika Temeljnega sodišča v ... V obdobju od 1.1.1990 do 31.5.1991 je tožnik reševal pravdne in nepravdne zadeve ter R zadeve. Tako je v obdobju od 1.1.1990 do 31.5.1991 rešil 189 P zadev, 42 R zadev, 18 Ikz zadev in 3 N zadeve. V letu 1995 je rešil 31 Pp zadev (pri tem ni posebej ugotovljeno, koliko teh zadev je rešil do 2.7.1995). Po določbi 10. člena ZSS (pred spremembo zakona, Uradni list RS, št. 8/96 z dne 12.2.1996) je bila lahko izvoljena na sodniško mesto na okrožnem sodišču oseba, če je uspešno opravljala sodno prakso kot strokovni sodelavec v trajanju najmanj 6 let ali sodniško funkcijo v trajanju najmanj treh let. Tožnik, ki je bil za okrajnega sodnika izvoljen 30.10.1989 in je, kot je navedel v svoji prijavi, sodniško funkcijo začel opravljati 1.1.1990, v času do 2.7.1995 ko je potekel razpis za mesto predsednika Okrožnega sodišča v ..., še ni izpolnjeval pogojev za prvo napredovanje na mestu okrožnega sodnika, to je za napredovanje v višji plačilni razred na tem mestu (26. člen ZSS). Tožena stranka tako ob upoštevanju navedene razlage Zakona o sodiščih in Zakona o sodniški službi ugotavlja, da kandidat ne izpolnjuje pogoja ustrezne sodniške izkušenosti za mesto predsednika okrožnega sodišča, ki jo tako mesto zahteva. Pri tem je tožena stranka upoštevala tako število zadev, ki jih je tožnik kot kandidat reševal v obdobju od 1.1.1990 do 2.7.1995 kot čas njegove sodniške službe, katerega je po določbah ZSS moč šteti kot službo na mestu okrožnega sodnika. Temeljnega pogoja za mesto predsednika sodišča, ki izhaja iz navedene razlage ZS in ZSS, to je pogoj, da ima kandidat vse sodniške izkušnje, ki omogočajo prvo napredovanje na določenem sodniškem mestu, ne morejo nadomestiti še tako izjemne organizacijske in vodstvene sposobnosti, pa naj imajo te posebej izkazan rezultat v boljšem delu sodišča ali ne. Drugačna razlaga navedenih zakonov bi lahko privedla do položaja, v katerem bi minister za pravosodje lahko imenoval za predsednika sodišča sodnika začetnika oziroma sodnika brez sodniških izkušenj na sodišču, katerega predsednik bi bil. Tožena stranka tožniku kot kandidatu s svojo odločitvijo ne odreka kvalitet, ki so pogoj za sodnika oziroma za opravljanje sodniške funkcije in mu ne zapira sodniške kariere, katere nadaljevanje je lahko tudi predsedniška, ampak ocenjuje, da bi imenovanje kandidata za predsednika pomenilo odstop od sistema, ki ga Zakon o sodniški službi in Zakon o sodiščih uzakonjata kot sodniško kariero in način napredovanja, v katerem je iz sistematike zakonov jasno razvidno, da je mesto predsednika lahko le nadaljevanje in ne začetek sodniške kariere. Tudi okoliščina, da je kandidat svojo sodniško kariero začel z vodstvenim mestom in jo na takih mestih do obravnavane kandidature tudi nadaljeval, ne more spremeniti ugotovitev in ocene glede sodniških izkušenj oziroma opravičevati izjeme, ki bi jo imenovanje kandidata na mesto predsednika Okrožnega sodišča v ... pomenilo v primerjavi s predsedniki drugih okrožnih in višjih sodišč. Ob upoštevanju navedene razlage zakona in dejstev je tožena stranka kandidaturo tožnika na mesto predsednika Okrožnega sodišča v ... zavrnila.

Tožnik v tožbi navaja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe sama s seboj v nasprotju. Tožena stranka najprej navaja, da ni ugotavljala, koliko Pp zadev je tožeča stranka rešila v obdobju do 2.7.1995 (točka 12 obrazložitve), zatem pa zatrjuje, da je upoštevala število rešenih zadev v obdobju od 1.1.1990 do 2.7.1995 (točka 13 obrazložitve). Tožena stranka očitno ni ugotavljala niti podatkov za obdobje od 1.6.1991 do 31.12.1994, zato je izpodbijano odločbo odprla na očitno nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. V upravnih spisih se namreč nahaja le podatek o rešenih zadevah v obdobju od 1.1.1990 do 31.5.1991 in o rešenih zadevah v letu 1995, 1996 in 11 mesecih leta 1997. Kljub temu je tožena stranka število rešenih zadev kot merilo poklicne izkušenosti opredelila s "primerno delavnostjo" (točka 8 obrazložitve). S tem je ponovno zašla v protislovje glede na ugotovitev, "da tožeča stranka ne izpolnjuje pogoja ustrezne sodniške izkušenosti, upoštevaje število rešenih zadev" (točka 13 obrazložitve). Obrazložitev izpodbijane odločbe pa ni v nasprotju le sama s seboj, pač pa tudi z izrekom odločbe. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sodbi U ... terjalo podrobno razčiščevanje konkretnih okoliščin glede kriterijev, ki jih določa ZSS za ugotovitev, ali kandidat ima sposobnost opravljanja nalog vodstvenega mesta, če je sodnik imenovan na takšno mesto (7. točka 1. odstavka 29. člena ZSS). Tožena stranka je v 7. točki obrazložitve izpodbijane odločbe izrecno navedla, da "sodni svet ves čas postopka v zvezi s kandidaturo A.Z. za mesto predsednika Okrožnega sodišča v ... šteje, da kandidat izpolnjuje kriterij po 7. točki 1. odstavka 29. člena ZSS". Tožena stranka je glede na navedeno izpolnjevanje tega kriterija ugotovila, ni pa tožeče stranke predlagala v imenovanje. Taka odločitev je nezakonita, saj je tožena stranka sama določila opis kriterija iz 7. točke 1. odstavka 29. člena ZSS na 44. seji dne 14.12.1995 in ga vezala tudi na ugotovitev o sodniški izkušenosti in dolžini sodniške službe. S tem, ko je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe izrecno ugotovila, da tožeča stranka izpolnjuje kriterij iz 7. točke 1. odstavka 29. člena ZSS, je ugotovila, da ima tožeča stranka potrebne in zadostne sodniške izkušnje in službeno dobo. Izrek izpodbijane odločbe je zato v popolnem nasprotju z njeno obrazložitvijo, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka. V izpodbijani odločbi je tožena stranka tudi napačno uporabila zakon. Tožena stranka se sklicuje na povsem novo stališče, ki nima podlage niti v ZS, ZSS, obeh sodbah vrhovnega sodišča, niti v dosedanjih, sicer nezakonitih, odločbah Sodnega sveta. Tožena stranka zatrjuje, "da tako po teleološki kot po sistemski razlagi ZSS sodnik, ki je šele vstopil v sodniško službo ali sodnik, ki je šele napredoval na višje sodniško mesto in, ki na prvem ali novem sodniškem mestu niti še ne izpolnjuje pogoja za prvo napredovanje, tudi ne izpolnjuje pogoja za mesto predsednika sodišča" (točka 10 obrazložitve izpodbijane odločbe). "Temeljnega pogoja za mesto predsednika sodišča, ki izhaja iz navedene razlage ZS in ZSS, to je pogoj, da ima kandidat vse sodniške izkušnje, ki omogočajo prvo napredovanje na določenem sodniškem mestu, ne morejo zagotoviti še tako izjemne organizacijske in vodstvene sposobnosti, pa naj imajo te posebej izkazan rezultat v boljšem delu sodišča ali ne" (točka 14 obrazložitve izpodbijane odločbe). Navedena razlaga nima nikakršne zakonske podlage in predstavlja primer grobe zlorabe prava. Pogoje za imenovanje predsednika sodišča določa ZS v 7. in 62. členu. ZS pri tem ne določa nobenih dodatnih pogojev, zlasti pa ne v smeri izpolnjevanja zakonskih pogojev za napredovanje z določeno predhodno dobo opravljanja sodniške službe. Uspešno opravljanje sodniške funkcije, točno določeno število let, je izrecno predpisani posebni pogoj v členih 9., 10., 11. in 12. ZSS. Za sodnika ali predsednika okrajnega, okrožnega, višjega ali vrhovnega sodišča je zato lahko izvoljen oziroma imenovan le kandidat, ki tak posebni pogoj izpolnjuje. Te pogoje lahko v skl adu z določilom 129. člena Ustave določa le zakon. Samo zakon lahko določa tudi, kdo in kako ugotavlja izpolnjevanje teh pogojev. ZSS takega pooblastila toženi stranki ne podeljuje. Imenovanje za predsednika sodišča tudi ni napredovanje v smislu določil ZSS. ZSS v 2. odstavku 24. člena izrecno določa, da napredovanje zajema napredovanje v plačilnih razredih, napredovanje na višje sodniško mesto in napredovanje na položaj svetnika. Imenovanje za predsednika sodišča ni uvrščeno v nobeno od navedenih kategorij. Tožena stranka si je ob tem privoščila tudi popolno ignoranco listin, ki bi jih morala presoditi, preden bi lahko ugotovila, ali tožeča stranka izpolnjuje pogoje, ki jih je sicer arbitrarno določila tožena stranka. V točki 12 obrazložitve izpodbijane odločbe je namreč tožena stranka navedla, da tožeča stranka "v času do 2.7.1995, ko je potekel razpis za mesto predsednika Okrožnega sodišča v ..., še ni izpolnjevala pogojev za prvo napredovanje na mestu okrožnega sodnika, to je za napredovanje v višji plačilni razred na tem mestu (26. člen ZSS)". Tožeča stranka kot dokaz prilaga odločbo tožene stranke z dne 30.11.1995, s katero je tožeča stranka kot okrožni sodnik napredovala v višji plačilni razred s 1.5.1995. V obrazložitvi te odločbe je zapisano, da je "z navedenim dnem tožeča stranka izpolnila pogoj potrebnega števila let sodniške službe za napredovanje v višji plačilni razred". Opravlja funkcijo vršilca dolžnosti oziroma predsednika sodišča od 1.6.1991 dalje, torej že deveto leto zapored. V celotnem navedenem obdobju je bil edini slovenski sodnik, ki mu je najprej minister za pravosodje, kasneje pa tudi zakonodajalec določil pravno področje, na katerem je bil in je še razporejen. Odloča o dovolitvah omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Obremenitve z reševanjem teh zadev so bile v letih 1991 do 1994 na meji obvladljivosti, kar je razvidno iz priloženega potrdila urada predsednika Okrožnega sodišča v ...(z dne 30.6.1999 o številu obravnavanih KprZ oziroma Pp zadev) in iz primerjave z merili tožene stranke o pričakovanem obsegu dela sodnikov. V tem obdobju je odločal o vseh primerih, ki jih od leta 1995 dalje sicer obravnava 11 okrožnih sodišč v Sloveniji (člen 150. Zakona o kazenskem postopku in naslednji) ter o predlogih ministra za notranje zadeve, ministra za obrambo, direktorja Varnostno informativne službe oziroma Slovenske obveščevalno-varnostne agencije in direktorja Obveščevalno-varnostne službe ministra za obrambo. Čeprav se je obseg zadev v delu od leta 1995 dalje znižal, še vedno predstavlja večjo obremenitev od tiste, ki jo je kot pričakovano določila tožena stranka.

Predlaga, da sodišče ugodi tožbi in odpravi izpodbijani sklep in izpodbijano odločbo z dne 3.6.1999, kot tudi, da se ga na podlagi javnega poziva, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 33/95 z dne 16.6.1995, predlaga ministru za pravosodje v imenovanje za predsednika Okrožnega sodišča v ...

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je svoje stališče obrazložila v izpodbijani odločbi, da vztraja pri svojih stališčih in predlaga, da sodišče zavrne tožbo.

Tožba je utemeljena.

Sodišče je že v svoji sodbi z dne 26.5.1999 sprejelo pravno stališče, ki se ga tožena stranka ni držala. Le s pavšalnimi navedbami, ne da bi bile podrobno razčiščene konkretne okoliščine glede kriterijev, ki jih določa ZSS za ugotovitev, ali kandidat ima strokovno znanje in sposobnosti za opravljanje sodniške službe oziroma izpolnjuje pogoje za napredovanje in za ugotovitev, ali ima sposobnost opravljanja nalog vodstvenega mesta, če je sodnik imenovan na takšno mesto (7. točka 1. odstavka 29. člena ZSS), v zvezi s tožnikovo kandidaturo za predsednika Okrožnega sodišča v ..., tožena stranka ne more samo na tej podlagi zavrniti to kandidaturo. Te navedbe tožena stranka nadaljuje tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe, in sicer: da tudi njegovi kasnejši delovni rezultati, ki jih je navedel v svojih vlogah, kažejo na primerno delavnost kandidata; da so kandidati za mesto predsednika sodišča že uveljavljeni kot sodniki oziroma da imajo ustrezne sodniške izkušnje; in da nov položaj sodnika v sodnem sistemu, izbira predsednikov sodišč izmed sodnikov in sistem sodniške kariere, uzakonjen v ZSS, narekujeta tako po teleološki kot sistemski razlagi sklep, da sodnik, ki je šele stopil v sodniško službo ali sodnik, ki je šele napredoval na višje sodniško mesto in ki na prvem ali novem sodniškem mestu niti še ne izpolnjuje pogoja za prvo napredovanje, tudi ne izpolnjuje pogoja za mesto predsednika sodišča.

Navedene ugotovitve pa nimajo v konkretnem primeru dejanske podlage v podatkih in listinah v upravnih spisih, na kar je sodišče opozorilo že v svoji citirani sodbi z dne 26.5.1999 in je zato toženi stranki natančno naložilo, kakšne okoliščine mora v ponovnem postopku podrobno razčistiti. Teh okoliščin namreč tožena stranka večinoma sploh ni razčiščevala, pač pa je že prejšnjim navedbam o tem, da naj bi tožnik kot kandidat za predsednika Okrožnega sodišča v ... ne izpolnjeval kriterijev, ki jih določa ZSS, dodala še nove, ne da bi se v celoti ukvarjala s konkretno vsebino teh kriterijev in okoliščin v zvezi s tožnikovo kandidaturo (na primer tudi glede reševanja PP zadev po tožniku do 2.7.1995). Že iz tega razloga je moralo sodišče izpodbijano odločbo odpraviti.

Zato naj tožena stranka, na podlagi napotil sodišča v njegovi citirani sodbi z dne 26.5.1999, ki jih ponavlja tudi v tej sodbi, v ponovnem postopku konkretno in podrobno razčisti okoliščine v zvezi s tožnikovo dopolnitvijo prijave na javni poziv z dne 3.12.1997 in njej posredovanega mnenja Personalnega sveta Okrožnega sodišča v ... z dne 9.12.1997 zaradi obravnavanja navedene tožnikove kandidature.

Prav tako naj tožena stranka v zvezi s tema dvema listinama oceni njuno vsebino v smislu od nje sprejetih meril za ugotavljanje pričakovanega obsega sodnikovega dela in sistemizacijo sodniških mest na njeni 77. seji z dne 12.12.1996 (glej tudi merila tožene stranke za ugotavljanje pričakovanega obsega sodnikovega dela in sistemizacijo sodniških mest z dne 3.6.1999 - stran 10 in 11), predvsem glede obravnave teh meril v zvezi z okrožnimi sodišči o PP zadevah (11. stran) in v zvezi z opredelitvijo v teh merilih (12. stran), da se med drugim predsedniku Okrožnega sodišča v Ljubljani lahko prizna do 75 % pričakovanega obsega sodnikovega dela.

Tožena stranka bo morala tudi presoditi ugotovitve v oceni personalnega sveta Višjega sodišča v Ljubljani, opr. št. Su .../95 z dne 28.8.1995, da je bilo dosedanje delo tožnika pri opravljanju vodstvenih nalog uspešno in da zato ustreza sodniški službi glede kriterija, določenega v 7. točki 1. odstavka 29. člena ZSS, kar v prejšnjem postopku ni storila v celoti.

Sodišče tudi ugotavlja, da tožena stranka ni izpolnila večine napotil sodišča, navedenih v njegovi sodbi z dne 26.5.1999, če je že v izpodbijani odločbi navedla, da je sledila navodilu Vrhovnega sodišča Republike Slovenije iz citirane sodbe z dne 26.5.1999, v zvezi s stališči, ki se tičejo postopka. Sodišče ugotavlja, da temu ni povsem tako. Ne drži tudi ocena tožene stranke, da ni mogla slediti pravnemu mnenju sodišča, ker to ni bilo zavzeto. Iz sodbe sodišča z dne 26.5.1999 namreč izhaja, da je to pravno mnenje bilo zavzeto (glej 8. in 9. stran te sodbe). Sicer pa je sodišče to pravno mnenje ponovilo v tej sodbi.

Po podrobni in konkretni obravnavi in razčiščenju vseh navedenih okoliščin naj tožena stranka ponovno presodi o tem, ali tožnik izpolnjuje navedene zakonske kriterije kot kandidat za predsednika Okrožnega sodišča v ...

Ker po 3. točki 1. odstavka 10. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 - ZUS) Vrhovno sodišče RS odloča v upravnih sporih, ki se nanašajo na odločitve sodnega sveta (tožene stranke), s katerimi se odloča o pravicah in obveznostih sodnikov in ker je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi izpodbijanega sklepa z istim datumom (3.6.1999) ter ker je sodišče presodilo, da tožena stranka ni ponovno razčistila navedenih okoliščin, je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani sklep ter izpodbijano odločbo na podlagi 2. točke 1. odstavka 60. člena ZUS.

V skladu s 3. odstavkom 60. člena ZUS mora tožena stranka izdati nov upravni akt v 60 dneh od dneva, ko je dobila sodbo. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, ki so navedena v tej sodbi.