VSRS Sodba X Ips 58/2025

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Novi Gorici, III U 72/2022 z dne 9. 4. 2025 se spremeni tako, da se glasi:

Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je sklep Službe Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, št. 4300-2/2021/9 z dne 21. 1. 2022, nezakonit.

II. Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene stroške upravnega spora v znesku 1.262,55 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1Upravno sodišče Republike Slovenije, oddelek v Novi Gorici (v nadaljevanju Upravno sodišče), je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbo zoper sklep Službe Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko št. 4300-2/2021/9 z dne 21. 1. 2022, o zavrnitvi tožničine vloge za sofinanciranje projekta v okviru programa Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje. Tožnica je vlogo za sofinanciranje vložila na podlagi Javnega razpisa za sofinanciranje projektov v okviru programa Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje (Uradni list RS, št. 74/2021, v nadaljevanju Javni razpis), ki je bil objavljen na podlagi 106.i člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF), 22. člena Uredbe o izvajanju norveškega finančnega mehanizma in finančnega mehanizma Evropskega gospodarskega prostora v Republiki Sloveniji v obdobju 2014-2021 (Uradni list RS, št. 160/20, v nadaljevanju Uredba) in 19. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije.

2V obrazložitvi je pritrdilo toženki, da tožnica ne izpolnjuje posebnega pogoja upravičenosti, ki ga je Priročnik za upravičence (v nadaljevanju Priročnik) v podpoglavju 3.4.4.1. poglavja 1.a določal za neposredni učinek "B.4.1. Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov", na katerega se je nanašal tožničin projekt. Pogoj je določal, da mora biti član projektnega partnerstva po Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) pristojen za upravljanje območja, na katerem se obnavlja površina območja. Tožnica je namreč prijavila projekt, s katerim bi rada obnavljala območje Krakovskega gozda, za upravljanje tega območja, ki sodi v območje Natura 2000, pa sta po ZON pristojna Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) in Zavod za gozdove Slovenije (v nadaljevanju ZGS), ki nista bila tožničina projektna partnerja. Upravno sodišče je presodilo, da določitev navedenega pogoja v Priročniku, ki je del razpisne dokumentacije, ni nezakonita. Javni razpis in razpisna dokumentacija, na katero se Javni razpis sklicuje, sta celota, pri čemer mora razpis vsebovati tiste elemente, ki jih predpisuje pravna podlaga za njegovo objavo, podrobnejši pogoji pa se lahko določijo v razpisni dokumentaciji. Po presoji Upravnega sodišča sporni pogoj tudi ni bil diskriminatoren. Upoštevaje pomen, cilje in režim posebnih varstvenih območij Natura 2000, je omejitev projektnih partnerjev vsebinsko razumljiva ter utemeljena na določbah Uredbe o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000), ZON in Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG). Podlaga za razlikovanje je bil torej po mnenju Upravnega sodišča s predpisi določen način upravljanja varovanega območja Natura 2000, cilj pa blaženje pomembnih sprememb in prilagajanje nanje.

3Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila predlog za dopustitev revizije, ki mu je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 87/2025 z dne 17. 9. 2025 delno ugodilo in revizijo dopustilo glede dveh vprašanj, in sicer:

- Ali je pravilno, zakonito in ustavnopravno skladno stališče Upravnega sodišča Republike Slovenije, da pogoj, ki določa, da mora biti obvezno član partnerstva za pridobitev sredstev na javnem razpisu (se pravi kot formalni pogoj za pridobitev sredstev) bodisi Zavod Republike Slovenije za varstvo narave bodisi Zavod za gozdove Slovenije, ni diskriminatoren in ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave?

- Ali je tak pogoj lahko določen tudi v razpisni dokumentaciji in ni treba, da je objavljen v javnem razpisu, objavljenem v Uradnem listu?

4Zoper navedeno sodbo Upravnega sodišča je revidentka na podlagi sklepa o dopustitvi revizije vložila revizijo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi, sodbo Upravnega sodišča spremeni tako, da tožbi ugodi in ugotovi, da sta sklepa Službe Vlade za razvoj in evropsko kohezijsko politiko nezakonita. Uveljavlja tudi povračilo stroškov upravnega spora.

5Tožena stranka v odgovoru na revizijo navaja, da se je obdobje razpisa in črpanje razpoložljivih sredstev izteklo. Ker je s tem odpadla pravna podlaga za novo odločanje o dodelitvi sredstev, naj bi odpadla tudi pravovarstvena potreba revidentke (njen pravni interes), da s pravnim sredstvom zasleduje spremembo odločitve o zavrnitvi svoje vloge. Iz procesne previdnosti pa na revizijske navedbe odgovarja tudi po vsebini.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

Glede pravnega interesa

7Z izpodbijano sodbo je Upravno sodišče presojalo skladnost vsebine oziroma pogoja Javnega razpisa z zakonom in drugimi upoštevnimi pravnimi podlagami. Presodilo je, da sta zakonita tako sporni pogoj, na katerega se nanaša prvo dopuščeno pravno vprašanje, kot njegova umestitev v razpisno dokumentacijo in ne v Uradnem listu objavljeno besedilo Javnega razpisa, na kar se nanaša drugo dopuščeno pravno vprašanje.

8Iz odgovora na revizijo je razvidno prepričanje tožene stranke, da revidentka nima pravnega interesa za odločitev o reviziji zoper to sodbo, ker je obravnavani razpis za dodelitev sredstev zaključen, zaradi česar je odpadla podlaga za novo odločanje o dodeljevanju sredstev po tem Javnem razpisu. Vendar pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane sodbe izhaja (39. točka), da je revidentka glede na potek Javnega razpisa že v pripravljalni vlogi z dne 15. 1. 2024 svoj tožbeni predlog spremenila tako, da je sodišču predlagala, naj nezakonitost izpodbijanih sklepov ugotovi. Tudi v reviziji Vrhovnemu sodišču predlaga izdajo ugotovitvene sodbe. Da revidentka "svoj pravni položaj" lahko varuje z zahtevkom za ugotovitev nezakonitosti, tožena stranka v odgovoru na revizijo tudi sama navaja. Vrhovno sodišče pa temu pritrjuje.¹

Bistvo revizijskih navedb

9Revidentka glede prvega dopuščenega vprašanja meni, da je stališče Upravnega sodišča materialnopravno in ustavnopravno zmotno in da je pogoj za prijavo projekta na Javni razpis projektno partnerstvo ZRSVN ali ZGS diskriminatoren in krši načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Zaradi spornega pogoja naj bi se izbirni postopek zgodil že pred prijavo na Javni razpis, saj je izpolnjevanje vstopnega pogoja odvisno od tega, ali ZRSVN in ZGS dasta ali ne dasta soglasja k partnerstvu k projektu. Glede na to, da sta oba zavoda javna zavoda, katerih ustanoviteljica je Vlada, naj bi šlo za očitno nasprotje interesov. Glede na pristojnosti obeh javnih zavodov pa naj bi šlo za nesmiselno in arbitrarno zahtevo, da je član partnerstva upravni organ. Meni, da se ugodno stanje vrst in habitatnih tipov na območjih Natura 2000 v Sloveniji lahko zagotavlja s sektorskimi načrti in ukrepi upravljanja naravnih virov ter s primernim prostorskim načrtovanjem. Ker ukrepe za varstvo narave izvajajo javne službe in posamezniki, bi bil nediskriminatoren pogoj z vidika ohranjanja narave in izvajanja varstvenih ukrepov pogoj, da je član partnerstva nekdo, ki ima znanja s področja ohranjanja narave in je sposoben izvesti ukrepe za varstvo narave. To naj bi njena vloga izpolnjevala s projektnima partnerjema A. in B., d. o. o. Sklicuje se na drugačne načine reševanja vprašanj v zvezi z ohranjanjem narave pri drugih javnih razpisih. Javnemu razpisu glede spornega pogoja očita tudi nejasnost, saj naj bi bila s tem, da bi bil lahko član partnerstva tudi ZGS, seznanjena šele s sklepom Službe vlade o zavrnitvi njene pritožbe. Navaja še, da sta oba javna zavoda povabilo k partnerstvu zavrnila, pisma podpore k projektu pa sta dali dve območni enoti ZGS in Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije.

10Glede drugega dopuščenega vprašanja, tj. ustreznosti objave spornega pogoja, se sklicuje na 4. točko drugega odstavka 106.i člena ZJF, 219. člen Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije ter na 23. člen Uredbe. Vsi navedeni predpisi naj bi določali, da morajo biti pogoji za upravičenost do sredstev določeni v javnem razpisu, ki je javno objavljen. Navaja, da so pogoji za nosilce projektov in projektne partnerje določeni že v 7.2. členu Uredbe in da se morebitne spremembe določijo v Sporazumu o programu, če jih odobri Ministrstvo za zunanje zadeve Kraljevine Norveške. Ker omenjeni sporazum omejitev glede upravičenosti nosilcev projektov in projektnih partnerjev ne določa, meni, da določitev posebnih pogojev za določitev partnerjev ni dovoljena. Navaja, da tudi Javni razpis med splošnimi pogoji za upravičenost predlagateljev takega pogoja ne določa in da je ta pogoj naveden v Podpoglavju 3.4.4.1. dela 1.a Priročnika, ki pa je umeščeno v poglavje 3.4., to pa se nanaša na opis področij razpisa in ne na pogoje za prijavitelje in partnerje. Stališče Upravnega sodišča, da je določitev tega pogoja v Priročniku, naj bi pomenilo obid zakonskih in podzakonskih določb, po katerih morajo biti že iz objavljenega javnega razpisa razvidni pogoji in merila za kandidiranje.

11Tožena stranka v odgovoru na revizijo glede prvega vprašanja navaja, da Javni razpis temelji na pravnih podlagah, ki kompleksno in večnivojsko določajo strukturo programa, vloge posameznih organov, način oblikovanja razpisnih pogojev in postopkovno ureditev izbire projektov. Pojasnjuje, da je bil sporni pogoj določen kot formalni pogoj za dopustnost vloge in da je bil oblikovan zaradi zakonskih pristojnosti ZRSVN in ZGS, narave projektnih aktivnosti, ki posegajo v območje Natura 2000, potrebe po zagotovitvi strokovne utemeljenosti predlaganih ukrepov, zagotavljanja skladnosti projektov s cilji finančnih mehanizmov in nacionalnimi obveznostmi. Tako navaja, da je "ratio" spornega razpisnega pogoja "zagotoviti zakonitost, strokovnost in izvedljivost projektov ter preprečiti financiranje aktivnosti, ki bi bile v nasprotju s pristojnimi organi ali brez njihovega sodelovanja neizvedljive". Meni, da obravnavani pogoj ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj je razlikovanje med prijavitelji stvarno utemeljeno v naravi projektnih aktivnosti na območjih Natura 2000. Zavrača revizijske navedbe, da se na podlagi takega pogoja opravi arbitrarna selekcija projektov že v predprijavni fazi, saj oba zavoda kot nosilca javnih pooblastil nimata vloge pri oceni ali izboru projektov. Morebitna neutemeljena zavrnitev njunega sodelovanja je po mnenju toženke lahko predmet "ločenega očitka oziroma samostojnega pravnega varstva" in naj ne bi vplivala na zakonitost razpisnega pogoja. Navaja tudi, da so naravovarstveni ukrepi po svoji naravi javnopravni posegi, ki jih lahko izvaja le pristojna organizacija, zato milejši ukrepi, kot so izjava o podpori, posvet ali posredna vključenost ne morejo nadomestiti zakonske pristojnosti za izvajanje ukrepov. Zavrača očitek o nasprotju interesov in v zvezi s tem pojasnjuje ločenost pravne subjektivitete ter pristojnosti med toženo stranko in obema zavodoma. Meni, da očitki o nejasnosti razpisnega pogoja presegajo okvir dopuščenega vprašanja, tudi sicer pa naj bi bil neutemeljen.

12Glede drugega dopuščenega vprašanja pa navaja, da je bila razpisna dokumentacija pripravljena zakonito, da je bila dostopna in izrecno navedena v besedilu Javnega razpisa. Trdi, da noben izmed upoštevanih predpisov ne vzpostavlja zahteve, po kateri bi morali biti vsi formalni pogoji za upravičenost v celoti in izčrpno navedeni izključno v besedilu, ki je bilo javno objavljeno v Uradnem listu. Meni, da je zmotno tudi stališče, da bi moral biti tak pogoj določen že v programskem sporazumu ali v uredbah donatorjev. Sklicevanje revizije na določbo 7. člena zavrača s pojasnilom, da se ta ne nanaša na upravičenca oziroma nosilca projekta, temveč na sestavo projektnega partnerstva. Sklicevanja na drugi dve uredbi pa zavrača s pojasnilom, da v Republiki Sloveniji ne ustvarjata pravnih učinkov "erga omnes", ker sta ju sprejeli organi donatorjev. Ne strinja se z očitkom, da je umestitev pogoja v 1.a del Priročnika neustrezna.

Presoja spornega razpisnega pogoja

13Dopuščeno revizijsko vprašanje se nanaša na zakonitost in ustavno skladnost razpisnega pogoja, po katerem vloga prijavitelja (v obravnavanem primeru revidentke) za sofinanciranje projekta za rezultat "B.4: Izboljšano upravljanje ekosistemov pod pritiskom zaradi podnebnih sprememb" v okviru programa 4.b) "Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje" ni dopustna, ker ta kot projektnega partnerja ne vključuje bodisi ZRSVN bodisi ZGS.

14Iz razpisne dokumentacije je razvidno, da je bil rezultat B.4 obravnavanega Javnega razpisa usmerjen v obnovo ekosistemov na območjih Natura 2000.² Namen področja razpisa pa je bil predvsem spodbujati nove pristope upravljanja, ki so prilagojeni podnebnim spremembam in v procesih načrtovanja in odločanja upoštevajo ekosistemske storitve, ter ohranjati ekosisteme, ki imajo pomembno vlogo pri blaženju podnebnih sprememb in prilagajanju nanje. Rezultat naj bi bil dosežen s sofinanciranjem projektov, ki prispevajo k neposrednemu učinku B.4.1: Boljša usposobljenost za upravljanje ekosistemov. Za navedeni rezultat so bili opredeljeni kazalniki po ciljnih vrednostih programa in navedeni posebni pogoji upravičenosti. Tako je moral projekt prispevati k doseganju vseh omenjenih kazalnikov, prijavitelj je moral opisati tudi pričakovane učinke projekta na zmanjševanje emisij toplogrednih plinov in njegove dolgoročne vplive, član projektnega partnerstva pa je moral biti pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja.

15Javni razpis je predvideval in opredeljeval ne le upravičenega prijavitelja, temveč tudi upravičenega partnerja v projektu (točke 7.1 in 7.2 Javnega razpisa). Določal je, da prijavitelj (v primeru odobritve projekta za sofinanciranje) prevzame vlogo nosilca projekta in njegovo odgovornost za izvedbo projekta. Splošni pogoj za upravičenega partnerja je bila njegova pravna subjektiviteta zasebnega ali javnega prava, ustanovljena ali v Republiki Sloveniji ali v eni od držav donatoric, ali pa status mednarodne organizacije ali organa ali agencije v njihovem okviru, ki je dejavno vključena v izvajanje projekta in k njemu učinkovito prispeva. V Javnem razpisu je bilo navedeno še, da projektni partnerji sodelujejo pri razvoju in izvedbi projekta (zadnji odstavek 4. točke Javnega razpisa). Kot poseben pogoj upravičenosti pa je bilo v Priročniku določeno, da mora biti član projektnega partnerstva za projekt, ki se nanaša na rezultat B.4, pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja (sporni pogoj).

16Med strankama ni sporno, da je v Priročniku, ki je del razpisne dokumentacije, v podpoglavju 3.4.4.1. dela 1.a kot poseben pogoj upravičenosti določeno, da mora biti član projektnega partnerstva pristojen za upravljanje območja po ZON, na katerem se obnavlja površina območja. Prav tako ni sporno, da je revidentka prijavila projekt obnavljanja površin na območju Natura 2000 in da je kot projektna partnerja navedla A. in B., d. o. o., ki nista pristojna za upravljanje z območjem, na katerega se projekt nanaša. Revidentka tudi ne zatrjuje, da ZRSVN in ZGS ne bi bila pristojna za upravljanjem z območjem, na katerega se je nanašal projekt, ki ga je prijavila na Javni razpis. Sporno je stališče, po katerem sta bila projektna partnerja projektov, ki so se nanašali na območja Natura 2000, lahko le ZRSVN in ZGS.

17Glede na to, da med strankama ni sporno, da sta ZRSVN in ZGS upravljavca območja po ZON, na katerega se je nanašal revidentkin projekt, se Vrhovno sodišče ne spušča v presojo pravilnosti te ugotovitve Upravnega sodišča. Pri presoji pravilnosti stališča, da zahtevano projektno partnerstvo upravljavcev zavarovanih območij izhaja iz določb ZON, pa je Vrhovno sodišče moralo izhajati iz zakonsko opredeljenih nalog upravljavcev po ZON in položaja ZRSVN. Če sta položaja ZRSVN in ZGS glede razpisnega pogoja enaka, čeprav ZON položaja ZGS ne omenja (presoja pravilnosti tega stališča bi presegla okvir dopuščenega vprašanja), je presoja spornega pogoja z vidika zahtevanega projektnega partnerstva ZGS nujno enaka presoji glede zahtevanega partnerstva ZRSVN.

18Sodelovanje na Javnem razpisu je torej s spornim pogojem onemogočeno prijaviteljem oziroma njihovim projektom, h katerim upravljavec zavarovanega območja po ZON ne želi pristopiti kot partner. Na ta način je vzpostavljena neenakost med prijavitelji projektov, ki se nanašajo na območje Natura 2000, s partnerstvom ZRSVN ali ZGS in prijavitelji projektov, ki teh dveh projektnih partnerjev ne vključujejo.

19Dopuščeno vprašanje pa terja odgovor, ali je taka neenakost v neskladju z načelom enakosti po drugem odstavku 14. člena Ustave. Vrhovno sodišče soglaša s toženko, da splošno načelo enakosti pred zakonom ne prepoveduje različnega obravnavanja enakih položajev, mora pa za tako razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari, pri čemer mora biti razlikovanje tudi sorazmerno ugotovljeni različnosti položajev. Ne zadošča torej, da je izbrani kriterij razlikovanja v razumni povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi uporaba izbranega kriterija mora prestati preizkus razumnosti tako, da do konca izpelje logiko, ki upravičuje razlikovanje.³

20Načelo enakosti se v postopkih dodeljevanja sredstev iz proračuna odraža v spoštovanju načela enakopravnega obravnavanja prijaviteljev na javni razpis za dodelitev sredstev. Dodeljevanje sredstev ureja ZJF, ki je bil tudi podlaga za obravnavani Javni razpis.⁴ Tretji odstavek 106.f člena tega zakona pa določa, da morajo biti zahteve in merila za dodelitev sredstev ne le objektivno utemeljena, temveč tudi, da morajo biti določena na način, ki subsidiarno upošteva načela zakona, ki ureja javna naročila. Prvi odstavek 3. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3) pa med temi načeli določa tudi enakopravno obravnavo ponudnikov in sorazmernost. Člen 7 ZJN-3, ki opredeljuje načelo enakopravne obravnave ponudnikov, v prvem odstavku določa, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki na vseh stopnjah postopka javnega naročanja in glede vseh elementov ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev naročnika glede na predmet naročila. Drugi odstavek tega člena pa določa, da mora naročnik zagotoviti, da ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo diskriminacijo. Načelo sorazmernosti iz 8. člena ZJN-3 pa terja, da se javno naročanje izvaja sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve uporabe pogojev, zahtev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročanja.

21Revidentka se na te določbe sklicuje in meni, da že samo to, da mora biti član partnerstva javni zavod, pomeni osebno diskriminacijo in kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pogoj naj bi omogočal arbitrarno izločitev prijaviteljev, ki niso všeč ZRSVN oziroma ZGS oziroma njunemu ustanovitelju. Pogoj naj torej ne bi bil določen vsebinsko glede znanja za varstvo narave oziroma možnosti izvedbe ukrepov varstva narave.

22Po mnenju toženke je očitek o kršitvi načela enakosti neutemeljen, ker naj bi sporni pogoj temeljil na stvarnih značilnostih projektnih aktivnosti na posebnem varstvenem območju - območju Natura 2000. Izpolnjevanje tega pogoja naj bi bilo nujno za izvajanje ukrepov po ZON. Pogoj naj bi bil sorazmeren z zasledovalnimi legitimnimi cilji, ker naj ne bi presegal tistega, kar je nujno potrebno za zagotavljanje zakonite ter strokovne izvedbe posegov, in ne privilegira ne ZRSVN ne ZGS.

23Vprašanje torej je, ali iz določb ZON, ki določajo pristojnosti ZRSVN, in ZG, ki urejajo javno službo ZGS, izhaja, da lahko projekte na območjih Natura 2000 zakonito izvajata le navedena zavoda, kot to zatrjuje toženka in čemur pritrjuje izpodbijana sodba.

Presoja glede na določbe ZON

24Po presoji Upravnega sodišča sporni pogoj ni diskriminatoren. Pri tej presoji se sklicuje na cilj neposrednega učinka, za katerega je revidentka prijavila svoj projekt, tj. okrepiti razumevanje pomena za obnovo ekosistemov, ki so utrpeli veliko škodo zaradi podnebnih sprememb; pritisk teh podnebnih sprememb na habitate in vrste pa naj bi se v prihodnosti še povečal. Ob upoštevanju tega cilja in režima varovanja območja Natura 2000 Upravno sodišče sodi, da je omejitev projektnih partnerjev, ki lahko sodelujejo pri izvajanju projekta, vsebinsko razumljiva in utemeljena na določbah Uredbe Natura 2000, ZON in ZG.

25Tudi toženka določitev spornega pogoja utemeljuje s sklicevanjem na določbe ZON in ZG, ki pa med pravnimi podlagami za izvedbo Javnega razpisa sploh nista navedena. Glede na to, da se obravnavani del Javnega razpisa nanaša na upravljanje ekosistemov, je seveda tudi pri projektih, ki se nanašajo na te vsebine, treba upoštevati določbe ZON.

26Toženka navaja tudi, da je ZRSVN edina državna institucija za izvajanje naravovarstvenih ukrepov na vseh Natura 2000 območjih v državi. Pri tem se sklicuje na naloge, ki jih ZON naloga ZRSVN, kot osrednji strokovni instituciji za ohranjanje narave na ozemlju Republike Slovenije. Med zakonsko določenimi nalogami poleg nalog upravljavca zavarovanih območij izpostavlja izvajanje javne službe ohranjanja sestavin biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot, pripravo strokovnih podlag, varstvenih usmeritev in naravovarstvenih smernic, nadzor in usmerjanje izvajanja ukrepov na območju Natura 2000 ter sodelovanje pri pripravi in izvajanju upravljavskih načrtov za območja Natura 2000.

27Vrhovno sodišče dopušča možnost, da se vsebina projekta nanaša na vsebino nalog javne službe upravljavca zavarovanega območja, saj je to glede na obravnavano vsebino Javnega razpisa celo logično. Vendar to ne pomeni, da s tem prijavitelj, tj. nosilec izbranega projekta, prevzema pristojnosti upravljavca zavarovanega območja. Nenazadnje bi bil ob taki razlagi Javni razpis v delu, ki določa odgovornost nosilca projekta (tj. odgovornost za celotno izvedbo projekta), nezakonit, ali pa bi moral biti kot nosilec projekta določen upravljavec zavarovanega območja.

28ZON upravljanje zavarovanega območja v prvem odstavku 59. člena opredeljuje kot opravljanje nalog varstva naravnih vrednot in nalog, ki so potrebne za izpolnitev namena, zaradi katerega je bilo območje zavarovano, in so določene v aktu o zavarovanju. Tretji odstavek istega člena pa določa, da se upravljanje zavarovanega območja izvaja na podlagi načrta upravljanja zavarovanega območja, če je v aktu o zavarovanju tako določeno. Po 133. členu ZON upravljavec zavarovanega območja opravlja varstvene, strokovne, nadzorne in upravljavske naloge na zavarovanem območju (prvi odstavek). V drugem odstavku tega člena pa so v 20 točkah naštete naloge, ki jih upravljavec opravlja kot javno službo.

29ZRSVN je bil ustanovljen na podlagi 115. člena ZON, kot zavod za varstvo narave, ki opravlja naloge organizacije, pristojne za ohranjanje narave. Te naloge ZON opredeljuje v 117. členu in sicer naloge javne službe (naštete v 23 točkah prvega odstavka 117. člena) in naloge na podlagi javnega pooblastila (naštete v 5 točkah drugega odstavka 117. člena). Med nalogami, ki jih opravlja kot javno službo, je v 12. točki prvega odstavka 117. člena navedeno tudi upravljanje z zavarovanimi območji, ki jih je ustanovila država, če je v aktu o zavarovanju tako določeno. Akt o zavarovanju območja, na katerega se je nanašal revidentkin projekt, je Uredba o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000).

30Glede na določbe ZON, ki opredeljujejo vlogo ZRSVN in drugih upravljavcev zavarovanih območij, je sodelovanje upravljavcev zavarovanih območij sicer potrebno pri vsakem posegu v tako območje, oblika in obseg tega sodelovanja pa sta odvisna od narave in teže posega. Nenazadnje ZON ureja tudi kdaj, v katerih postopkih in pod kakšnimi pogoji se presoja sprejemljivost posegov v naravo (33.a člena). ZON pa v 118. členu izrecno določa, da interese ohranjanja narave v upravnih in sodnih postopkih zastopa ZRSVN. To pomeni, da ne glede na naravo in težo posega, predvidenega s projektom, ta sam po sebi ne terja projektnega sodelovanja ZRSVN na Javnem razpisu za sofinanciranje projekta, ki vključuje tak poseg.

31Ni dvoma, da je območje Natura 2000 po ZON posebno varstveno območje (33. člen). Ta območja določi Vlada po predhodnem mnenju lokalnih skupnosti, določi pa tudi varstvene cilje na teh območjih ter predpiše varstvene usmeritve za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov ter zagotavlja njihovo varstvo z ukrepi varstva naravnih vrednot. Ohranjanje posebnih varstvenih območij se zagotavlja tudi z ukrepi po drugih predpisih, kamor se uvrščajo načrti trajnostnega gospodarjenja oziroma upravljanja dobrin. Tako je vlada sprejela že omenjeno Uredbo o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000), ki med drugim določa varstvene cilje Natura območij in pravila ravnanja za doseganje teh ciljev; v tem okviru pa predvideva tudi presojo sprejemljivosti posegov v naravo, oziroma določa, kdaj te presoje ni treba opraviti. V skladu s to uredbo je sprejela tudi Program upravljanja območij Natura 2000 (drugi odstavek 33. člena), s katerimi je določila ukrepe za doseganje varstvenih ciljev.

32Iz nobenega od teh predpisov torej ne izhaja zahteva, da lahko poseg v območje Natura 2000 izvaja le ZRSVN. To samo po sebi ne izhaja niti iz položaja upravljavca zavarovanega območja niti iz nalog ZRSVN, ki jih toženka navaja v zvezi z območji Natura 2000 (nadzor in usmerjanje izvajanja varstvenih ukrepov ter sodelovanje pri pripravi in izvajanju upravljavskih načrtov). Tudi sicer varstvenih ukrepov ne izvajajo le upravljavci zavarovanih območij, nedvomno so med temi vsaj lastniki zemljišč na zavarovanem območju in občinske javne službe. Zato pogojevanja sodelovanja tega zavoda pri projektih, ki se nanašajo na zavarovana območja, ni mogoče utemeljiti s trditvijo, da bi bil projekt brez projektnega sodelovanja ZRSVN nezakonit.

Glede stvarno upravičenega razloga za razlikovanje

33Navedeno pomeni, da trditve o nezakonitosti projektov brez sodelovanja tega zavoda, ne morejo utemeljiti razumnega, stvarno upravičenega razloga za razlikovanje med prijavitelji projektov, katerih projektna partnerja sta bodisi ZRSVN bodisi ZGS in prijavitelji projektov, katerih projektna partnerja nista navedena zavoda.

34Tudi ob upoštevanju, da gre za področje ohranjanja narave in sistem varstva naravnih vrednot, kot ga ureja ZON, je sporni pogoj zgolj navidezno stvarno povezan s predmetom urejanja. Utemeljevanje tega pogoja s položajem in pristojnostmi ZRSVN bi namreč pomenilo, da so lahko sredstva za sofinanciranje projektov na območjih Natura 2000 namenjena le projektom ZRSVN, kar pa ne izhaja ne iz Javnega razpisa ne iz njegovih pravnih podlag, ne iz ZON. Uredba sicer v 22. in 25. členu določa, da se sredstva pripadajoče slovenske udeležbe neposrednemu proračunskemu uporabniku (kar je glede na 127. člen ZON tudi ZRSVN) dodelijo za v naprej opredeljeni projekt, ki je v skladu z nameni finančnih mehanizmov in prispeva k ciljem programa, vendar morajo ta projekt potrditi države donatorice. V obravnavanem primeru pa gre za javni razpis iz 23. člena te uredbe, ki ne predvideva v naprej opredeljenih projektov.

35Kot izhaja iz besedila Javnega razpisa, je bil njegov predmet financiranje izbranih projektov, tj. projektov, ki izkazujejo skladnost projektne intervencijske logike s planiranimi ciljnimi vrednostmi kazalnikov neposrednih učinkov programa. Pravni položaj in pristojnosti ZRSVN po določbah ZON in ZGS po določbah ZG pa sami po sebi ne utemeljujejo, da navedenih zahtev ne morejo doseči projekti brez njunega projektnega partnerstva.

36Prijavitelj projekta po tretjem odstavku 7.1. točke Javnega razpisa (v primeru odobritve projekta za sofinaciranje) prevzame vlogo nosilca projekta in nosi odgovornost za celotno izvedbo projekta. Glede na zadnji stavek 4. točke Javnega razpisa projektni partner "le" sodeluje pri razvoju in izvedbi projekta. Vloga projektnih partnerjev po splošni opredelitvi torej ni zagotavljanje zakonitosti in izvedljivosti ukrepov projekta, kot to zmotno navaja toženka v odgovoru na revizijo. To vlogo lahko opravi (ali celo mora opraviti) izbirna komisija že z izborom takih (tj. zakonitih in izvedljivih) programov. Nenazadnje tudi Uredba v 21. členu v sestavi izbirne komisije predvideva sodelovanje strokovnjakov, ne le strokovnjakov nosilcev programov, temveč tudi drugih strokovnjakov. Jasno pa je, da je njena naloga ne le preverjanje administrativne ustreznosti, temveč tudi izbor projektov, ki se jim dodelijo sredstva. Smisel take sestave komisije je namreč prav v tem, da je sposobna preverjati zakonitost in izvedljivost prijavljenih programov.

37Pogoj, tako kot je določen, celo privede do tega, da je ZRSVN subjekt, ki s tem, ko sprejme ali zavrne sodelovanje pri projektu, dejansko "odloča", kateri projekti bodo izpolnjevali vstopne pogoje za sodelovanje na Javnem razpisu, na kar utemeljeno opozarja revizija. Ne gre torej le za očitek o neprimernosti oziroma nesmotrnost razpisnega pogoja, temveč za vprašanje razumnosti tega vstopnega pogoja z vidika zahteve po možnosti enakopravnega sodelovanja prijaviteljev projektov.

38Toženka sicer v odgovoru na revizijo trdi, da bi bilo morebitno arbitrarno ali neutemeljeno zavrnitev sodelovanja zavodov predmet samostojnega pravnega varstva in da takšno ravnanje ne vpliva na presojo zakonitosti razpisnega pogoja. Presoja razlogov ZRSVN za zavrnitev projektnega partnerstva v okviru presoje zakonitosti spornega pogoja res ni mogoča. Izven tega postopka pa ni videti pravnih sredstev za izpodbijanje odločitve ZRSVN, ali bo sodeloval pri projektu ali ne, saj pri tej odločitvi ne gre za odločanje v upravnem postopku, čeprav sta oba zavoda javnopravna subjekta. V obravnavanem primeru namreč ne gre za izvajanje javnih pooblastil zavodov, ampak za odločanje o partnerskem sodelovanju pri projektu, za katerega prijavitelj uveljavlja sredstva iz Javnega razpisa.

39Vrhovno sodišče pripominja še, da spornega vstopnega pogoja ne bi izpolnjevala niti vloga prijavitelja za projekt s projektnim partnerjem iz države donatorice (2. točka prvega odstavka 7. člena Uredbe), če kot projektni partner ne bi sodeloval tudi ZRSVN. To pomeni, da sporni pogoj ne sledi cilju, ki ga javni razpis navaja v zadnjem odstavku 7.2 točke (Upravičenost partnerjev). Ta kot enega glavnih ciljev finančnih mehanizmov bilateralnega sodelovanja navaja spodbujanje sodelovanja in partnerstva med institucijami Republike Slovenije in državami donatoricami. Tako iz 11. točke Javnega razpisa (Izbirni postopek) izhaja, da je bilo tudi za projektne vloge (ki so izpolnjevale merila kakovosti) na rezultatu B.4 predvideno 5 točk, če je bil v projektno partnerstvo vključen partner vsaj iz ene države donatorice. Pogojevanje sodelovanja določenih partnerjev pa je privedlo prav do izključitve projektov s partnerji iz držav donatoric. Da bi tako izjemo predvidevale pravne podlage Javnega razpisa, Upravno sodišče ni ugotovilo, čeprav je presodilo, da v teh predpisih ni določb, ki bi izključevale ureditev, kot je ureditev upravljanja z območjem Natura 2000 v Sloveniji.

40Vse navedeno utemeljuje presojo, da sporni pogoj ni v razumni povezavi s predmetom Javnega razpisa, zato za razlikovanje med prijavitelji ni podan stvarno upravičen razlog. Odgovor na prvo dopuščeno revizijsko vprašanje je torej nikalen že zato, ker je v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Kolikor se načelo enakopravne obravnave ponudnikov po ZJN-3 (na katerega se sklicuje ZJF), ki vključuje tudi prepoved diskriminacije, kot jo opredeljuje drugi odstavek 7. člena ZJN-3, sklada z ustavnim načelom enakosti pred zakonom, je namreč odgovor na dopuščeno vprašanje nujno nikalen tudi glede nediskriminatornosti spornega pogoja.

Presoja v konkretnem primeru

41Po navedenem izpodbijana sodba Upravnega sodišča temelji na materialnopravno napačni presoji skladnosti obravnavanega razpisnega pogoja, z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ker je revizija utemeljena že zato, ker je že sam razpisni pogoj v neskladju z načelom enakosti, Vrhovno sodišče ni odgovarjalo na drugo dopuščeno vprašanje (tj. vprašanje glede zakonitosti določitve tega razpisnega pogoja v razpisni dokumentaciji in ne v javnem razpisu, objavljenem v Uradnem listu).

42Ker je revizija utemeljena že zaradi zmotne uporabe materialnega prava, na kateri temeljita tako odločitev tožene stranke kot sodba Upravnega sodišča, dejansko stanje, ki je ob pravilni uporabi materialnega prava pravno odločilno, pa med strankami ni sporno, je Vrhovno sodišče sledilo tožbenemu in revizijskemu predlogu in na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo Upravnega sodišča spremenilo tako, da je tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 ugotovilo nezakonitost izpodbijanega akta, saj je bilo z njim poseženo v pravico revidentke do enake obravnave na Javnem razpisu.

43Pri tem je Vrhovno sodišče upoštevalo, da je že Upravno sodišče, kljub revidentkinem tožbenem predlogu (ta se je nanašal tako na sklep, s katerim je bila zavrnjena revidentkina vloga, kot sklep, s katerim je bila zavrnjena njena pritožba) štelo, da je predmet tega upravnega spora prvostopenjski sklep, saj je bilo z njim odločeno o revidentkini prijavi na Javni razpis (42. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

K II. točki izreka

44Vrhovno sodišče je spremenilo tudi odločitev o stroških, saj je ta odvisna od končnega uspeha strank v postopku.

45Revidentka je z revizijo in s tožbo uspela zato je Vrhovno sodišče odločilo o stroških celotnega sodnega postopka (drugi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP).

46Stroški postopka s tožbo so priznani na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV (84,70 EUR) skupaj znaša 469,70 EUR.

47Stroške revizijskega postopka je Vrhovno sodišče odmerilo v skladu z 12. členom Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT), ki določa, da je stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila, povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji (drugi odstavek), in upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo. OT v tarifni številki 34 ne vsebuje določbe o nagradi za predlog za dopustitev revizije v upravnem sporu. Ker pa sta revizijska postopka v upravnem sporu in v pravdnem postopku enaka, se v skladu s šestim odstavkom 4. člena OT nagrada za predlog za dopustitev revizije odmeri po določbah OT, ki veljajo za pravdni postopek. Vrhovno sodišče je zato revidentki za predlog za dopustitev revizije ob uporabi 4. točke tarifne številke 22 v povezavi s 1. točko tarifne številke 34 OT priznalo 625 točk, za revizijo pa 437,5 točke (5. točka tarifne številke 34 v povezavi s 5. točko tarifne številke 22 OT, po kateri se 50 odstotkov nagrade za predlog za dopustitev revizije všteva v odvetniške stroške za izredno pravno sredstvo). Za revizijski postopek se tako, ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT), priznajo stroški v višini 637,5 EUR (1.062,5 točke) in 2 % oziroma 1 % zahtevanih materialnih stroškov v znesku 12,38 EUR (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj torej 649,88 EUR, povečano za 22 % DDV (142,97 EUR) pa 792,85 EUR.

48Stroški upravnega spora na obeh stopnja tako znašajo 1.262,55 EUR, ki jih je dolžna toženka revidentu povrniti v 15 dneh od vročitve te sodbe, od takrat dalje pa z zamudnimi obrestmi (378. člen v zvezi s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika).

Glasovanje

49Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Glej tudi 7. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Up-217/14 z dne 7. 2. 2018.
² Iz Javnega razpisa torej ne izhaja, da je bilo sofinanciranje omejeno na projekte izboljšanja upravljanja ekosistemov zgolj na območjih Natura 2000. To tudi iz razpisne dokumentacije ne izhaja. Nenazadnje niti sporni pogoj ne določa, da mora biti projektni partner ZRSVN kot upravljavec območij Natura 2000. Določa obvezno partnerstvo upravljavca zavarovanega območja po ZON, to pa ni nujno ZRSVN. Ta z zavarovanimi območji, ki jih je ustanovila država, upravlja, če je v aktu o zavarovanju tako določeno (12. točka prvega odstavka 117. člena ZON) in v primerih iz petega odstavka 130. člena ZON.
³ Tako Ustavno sodišče že v odločbi U-I-249/05 z dne 11. 1. 2007.
⁴ Javni razpis je bil objavljen na podlagi 106.i člena ZJF.