VSRS Sklep X Ips 1/2023

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1259/2021-16 z dne 4. 4. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper sklep Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, št. 11064-51422/2021-7 z dne 21. 7. 2021. Navedeni organ je s tem sklepom kot prepozno zavrgel tožničino vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo na podlagi Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUOP).

2Kot izhaja iz obrazložitve sodbe, je tožnica delavca na čakanje napotila 1. 6. 2021, vlogo pa je vložila šele 28. 6. 2021, to je po poteku osemdnevnega roka iz prvega odstavka 45. člena ZDUOP. Določbo drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZDUOP je po presoji Upravnega sodišča treba razlagati tako, da je v primeru podaljšanja ukrepa s sklepom vlade (drugi odstavek 40. člena ZDUOP) vloga vložena pravočasno, če je vložena v roku osem dni od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Skrajni rok pa je bil 30. 6. 2021. Po tem datumu pravice ni bilo mogoče uveljavljati, tudi če se osemdnevni rok še ni iztekel. Na drugačno odločitev ne vplivajo tožbene navedbe, da sta bila delavca dejansko napotena na čakanje že 16. 11. 2020, saj je bila tudi v tem primeru tožničina vloga očitno vložena po izteku materialnega prekluzivnega roka. Ker zakon ne razlikuje med novimi in kontinuiranimi napotitvami na čakanje, je sodišče zavrnilo tudi tožbeni ugovor, da osemdnevni rok ne velja za dalj časa trajajoče napotitve. Ni pa se opredelilo do tožničinih navedb v drugi pripravljalni vlogi, saj so bile podane po poteku prekluzivnega roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1 in so bile torej prepozne.

3Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 246/2022-5 z dne 14. 9. 2022 dopustilo revizijo zaradi odgovora na vprašanje, ali je Upravno sodišče v nasprotju s sodno prakso vseh sodišč in v nasprotju z določbo tretjega odstavka 284. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) štelo, da je tožnica z navedbami v drugi pripravljalni vlogi, kjer se sklicuje na sodno prakso in navaja, da gre za nejasno določbo zakona, ki je v skladu s sodno prakso ni mogoče šteti v škodo stranke, prepozna.

4Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in kršitev človekovih pravic. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje istemu sodišču. Priglaša stroške revizijskega postopka.

5Toženec na vročeno revizijo v roku ni odgovoril.

K I. točki izreka

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Relevantno procesno dejansko stanje zadeve

8Kot je mogoče razbrati iz izpodbijane sodbe, je revidentka v drugi pripravljalni vlogi v zvezi z določbo drugega odstavka 45. člena ZDUOP navajala, da gre za nejasno določbo, ki je v skladu s sodno prakso ni mogoče šteti v škodo stranke.

9Upravno sodišče je v izpodbijani sodbi v zvezi s to navedbo pojasnilo, da jo je tožnica podala šele v drugi pripravljalni vlogi, vloženi po poteku prekluzivnega roka za vložitev tožbe, zato je ni upoštevalo. Pri tem je pojasnilo, da je treba v skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUS-1 tožbo vložiti v 30-ih dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek in v njej navesti vsa relevantna dejstva in predlagati dokaze, s katerimi se ta dejstva ugotavljajo.

Revizijske navedbe

10Revidentka taki razlagi Upravnega sodišča nasprotuje. Kot bistveno navaja, da je podano stališče o prekluziji arbitrarno, brez ustrezne obrazložitve in v nasprotju s sodno prakso, po kateri lahko stranke pravna naziranja podajajo ves čas. Poudarja, da so bile vse sodne odločbe, na katere se je sklicevala v drugi pripravljalni vlogi, izdane po vložitvi tožbe in se zato nanje prej sploh ni mogla sklicevati,¹ poleg tega pomeni sklicevanje na sodno prakso v primerljivih zadevah pravno naziranje in ne podajanje novih dejstev in dokazov. Navaja, da ker ZUS-1 ne določa ničesar o prekluziji pravnih naziranj in tudi ne ničesar o prekluziji novih dejstev in dokazov, ki niso podani v tožbi, mora Upravno sodišče upoštevati določbe tretjega odstavka 284. člena in 286. člena ZPP. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča X DoR 246/2022 z dne 14. 9. 2022, v katerem je pojasnilo, da je bilo stališče, da tožnik po poteku prekluzivnega 30-dnevnega roka iz 28. člena ZUS-1 izgubi pravico do nadaljnjih tožbenih navedb, v sodni praksi Upravnega sodišča uveljavljeno do novele ZPP- E, ki je na novo uredila razmerje med procesnima zakonoma, ki se uporabljata v upravnem sporu, to je ZUS-1 in ZPP. Meni, da bi se zato Upravno sodišče moralo opredeliti do pravočasnih in relevantnih tožničinih navedb, ker pa se ni, je neustavno in nezakonito poseglo v tožničino pravico do enakega varstva pravic in v pravico do sodnega varstva.

Revizijska presoja

11Osrednje vprašanje v obravnavani zadevi torej je, ali se določbe ZPP o prekluzijah glede na spremenjeno določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo tudi v upravnem sporu, ter ob tem še, ali omejitve iz 286. člena ZPP za navajanje pravnih stališč in naziranj strank v pripravljalnih vlogah ne veljajo.

O prekluzijah in razmerju med ZUS-1 in ZPP

12Kot na to pravilno opozarja revidentka, je bilo stališče, da tožnik po poteku prekluzivnega 30-dnevnega roka iz 28. člena ZUS-1 izgubi pravico do nadaljnjih tožbenih navedb, v sodni praksi Upravnega sodišča uveljavljeno do novele ZPP- E,² ki je na novo uredila razmerje med procesnima zakonoma, ki se uporabljata v upravnem sporu, to je ZUS-1 in ZPP.

13Vrhovno sodišče je že razložilo, da so določbe ZUS-1 v razmerju do ZPP posebne (specialne) določbe in kot take izključujejo uporabo pravil pravdnega postopka (določajo drugače) v zvezi z istim procesnim vprašanjem oziroma določenim postopkovnim institutom. Tako lahko ZUS-1 npr. drugače ureja postopek v primeru, če je z njegovo določbo izrecno izključena uporaba katere od določb ZPP oziroma določenega instituta pravdnega postopka, ali če posamezna vprašanja oziroma institute ureja drugače, kot to izhaja iz določb ZPP, bodisi izrecno bodisi na način, ko je z razlago določb ZUS-1 mogoče ugotoviti, da je z njimi določeno vprašanje postopka urejena različno kot v pravdnem postopku, zaradi česar ne pride do uporabe ZPP.³

14ZUS-1 vprašanja podajanja pravnih naziranj strank ne ureja, zato je treba v konkretnem primeru uporabiti določbe ZPP.

15V ZPP so prekluzije urejene v določbah 286. in 286. b člena, na te določbe pa se je Vrhovno sodišče v upravnem sporu v svojih odločitvah že sklicevalo.⁴ Tretji odstavek 284. člena ZPP določa, da lahko stranke podajajo tudi svoja pravna naziranja, ki se nanašajo na sporni predmet. Glede pripravljalnih vlog strank, ki vsebujejo pravna naziranja oziroma se sklicujejo na stališča sodne prakse (kot je bilo v obravnavani zadevi), pa je v pravni teoriji in sodni praksi zastopano stališče, da zanje omejitve iz 286. člena ZPP ne veljajo.⁵

16Poleg tega je Vrhovno sodišče že navedlo, da so v upravnem sporu novote v tožbi upravičene, če drugostopenjski upravni organ spremeni materialnopravno podlago odločitve, ali če se v času po izdaji izpodbijanega upravnega akta oblikuje sodna praksa, ki je upravni organ ni mogel poznati. Podobno stranka ne more biti omejena s prepovedjo podajanja novot niti kasneje, to je med samim upravnim sporom, če se z njimi odziva na navedbe nasprotne stranke, na rezultat dokaznega postopka ali na nova pravna stališča sodišča oziroma nasprotne stranke kot pravne podlage za odločitev. V teh okoliščinah gre za položaje, ki jih stranka ni mogla predvideti in ji za pozne navedbe ni mogoče pripisati krivde, zato jih je treba dopustiti zaradi zagotavljanja pravice do izjavljanja.⁶

Odgovor na revizijsko vprašanje

17Odgovor na revizijsko vprašanje je torej pritrdilen. Upravno sodišče je v nasprotju s sodno prakso vseh sodišč in v nasprotju z določbo tretjega odstavka 284. člena ZPP štelo, da je revidentka z navedbami v drugi pripravljalni vlogi, kjer se sklicuje na sodno prakso in navaja, da gre za nejasno določbo zakona, ki je v skladu s sodno prakso ni mogoče šteti v škodo stranke, prepozna.

Presoja v konkretnem primeru

18Revidentka je poudarila, da so bile vse sodne odločbe, na katere se je sklicevala v drugi pripravljalni vlogi, izdane po vložitvi tožbe in se zato nanje prej sploh ni mogla sklicevati, čemur toženec ni oporekal, saj na revizijo sploh ni odgovoril. Iz revidentkinih navedb torej izhaja, da se je sklicevala na novo oblikovano sodno prakso v času po izdaji izpodbijanega upravnega akta, Upravno sodišče pa je te njene navedbe glede razlage prava, podane v drugi pripravljalni vlogi, neutemeljeno kot prepozne zavrnilo, ne da bi se opredelilo do razlogov, s katerimi revidentka utemeljuje svoja pravna naziranja. Upravno sodišče je pri tem napačno uporabilo procesno pravo, saj je zmotno štelo, da revidentkine navedbe predstavljajo navajanje dejstev in dokazov. Revidentka je namreč podala navedbe glede razlage prava in se sklicevala na sodno prakso, kar pomeni, da gre za podajanje pravnih naziranj.

19Glede na obrazložena že sprejeta stališča Vrhovnega sodišča, pa stranka ne more biti omejena s prepovedjo podajanja razlogov, s katerimi utemeljuje svoja pravna naziranja, v tožbi niti kasneje, to je med samim upravnim sporom, če se odziva na nova pravna stališča sodišča oziroma zatrjuje, da se je v času po izdaji izpodbijanega upravnega akta oblikovala sodna praksa, ki je upravni organ ni mogel poznati.

20Ker se Upravno sodišče ni vsebinsko opredelilo do teh ugovorov, je izpodbijana sodba obremenjena s kršitvijo določb postopka, za katero pa Vrhovno sodišče ocenjuje, da je (že glede na omejen obseg dopuščene revizijske presoje) v revizijskem postopku ne more odpraviti samo, zato je sodbo Upravnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1). V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče, upoštevaje stališča Vrhovnega sodišča iz tega sklepa, oceniti, ali so revidentkina pravna naziranja za odločitev pomembna in se do njih opredeliti ter pri tem oceniti, ali gre res za novo sodno prakso, saj se do pravne relevantnosti sodb, na katere se revidentka sklicuje, Vrhovno sodišče ni opredelilo. Oziroma, če bo Upravno sodišče tako ocenilo, mora pojasniti odstop od morebitne nove sodne prakse, oziroma zakaj te sodbe za obravnavani primer niso relevantne.

K II. točki izreka

21Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Glasovanje

22Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu sklepa. Odločitev je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

¹ Gre za sodbi Upravnega sodišča I U 1314/2021 z dne 2. 11. 2021 in I U 1282/2021 z dne 26. 10. 2021.
² Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 10/17.
³ Tako Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 33/2024 z dne 19. 3. 2025.
⁴ Npr. sklep X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, sodba X Ips 190/2017 z dne 13. 2. 2019, sodba I Up 56/2022 z dne 25. 5. 2022.
⁵ Tako A. Galič v: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, str. 608, in sodna praksa, npr. sodba VSL II Cp 1893/2011 z dne 20. 7. 2011, VSRS sodba II Ips 434/2011 z dne 28. 8. 2014.
⁶ Tako Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 33/2024 z dne 19. 3. 2025.