VSRS Sklep I Up 212/2025

I. Pritožba zoper I. in III. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrne in se izpodbijani sklep v tem delu potrdi.

II. Pritožba zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrže.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1Z izpodbijanim sklepom je Upravno sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper 29. člen in 21. alinejo prvega odstavka 47. člena Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2025 (v nadaljevanju novela Uredbe, I. točka izreka) in s to tožbo povezan predlog za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka). Odločilo je še, da vsaka stranka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka).

2V obrazložitvi je navedlo, da izpodbijani določbi novele Uredbe nista akt, izdan v obliki predpisa, ki bi urejal posamična razmerja, v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj gre za predpis tudi po vsebini. Neposredno sicer posegata v pravni položaj tožnikov, vendar pa to še ne pomeni, da urejata posamična razmerja. Iz 1. in 192. člena Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2025 (v nadaljevanju Uredba) namreč izhaja, da ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb (tožnike), temveč vzpostavljata pravilo za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti (javne zavode in koncesionarje), ki izvajajo ambulanto družinske medicine in imajo znotraj teh ambulant tudi laboratorij. Zaradi zavrženja tožbe je Upravno sodišče zavrglo tudi predlog tožnikov za izdajo začasne odredbe.

3Tožniki (v nadaljevanju pritožniki) so zoper izpodbijani sklep vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov ter zaradi kršitve človekovih pravic. Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. Navajajo, da izpodbijani določbi nanje neposredno učinkujeta in posegata v njihov pravni položaj, saj omejujeta storitve, za katere so od Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) upravičeni zahtevati povrnitev stroškov. Presoja Upravnega sodišča, da ne opredeljujeta pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, je v nasprotju s stališči Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 9/2018 in I Up 200/2021 ter Ustavnega sodišča v zadevah U-I-53/10 in U-I-286/00. Izpodbijani določbi namreč urejata posamična razmerja med izvajalci programov storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja in ZZZS, konkretno plačilo laboratorijskih storitev v ambulantah družinske medicine, s čimer se nanašata na določen in določljiv zaprt krog teh ambulant. Veljata samo za leto 2025 in ne urejata splošnega pravnega režima za nedoločen čas oziroma za nedoločeno število bodočih primerov. Pritožniki izpodbijanemu sklepu očitajo tudi neobrazloženost in kršitev pravice do sodnega varstva.

4Toženka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka

5Pritožba zoper I. in III. točko izreka izpodbijanega sklepa ni utemeljena.

6Po 63. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju se ZZZS, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, vsako leto dogovorijo o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje, in določijo obseg sredstev. V dogovoru določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter zasebnimi zdravstvenimi delavci (prvi odstavek). Če dogovora ne sklenejo najpozneje do konca novembra za naslednje koledarsko leto oziroma v primeru resnih motenj, ki ogrožajo stabilnost zdravstvenega sistema, lahko vsebino dogovora določi Vlada Republike Slovenije (četrti odstavek). Za leto 2025 je Vlada Republike Slovenije to storila z Uredbo, ki jo je nato spremenila in dopolnila še z novelo Uredbe, katere 29. člen in 21. alinejo prvega odstavka 47. člena pritožniki izpodbijajo s tožbo v tem upravnem sporu.

7Člen 29 novele Uredbe določa, da se v 192. členu v drugem odstavku prvi stavek spremeni tako, da se glasi: "Za stroške tujega laboratorija izvajalci poročajo o opravljenih laboratorijskih preiskavah iz Priloge 17 te uredbe na podlagi plačanih računov drugim laboratorijem. O stroških za tuji laboratorij izvajalci poročajo zavodu v skladu z njegovimi navodili.". V tretjem odstavku se za kratico "LZM" dodata vejica in besedilo "in preiskav, vključenih v ceno pregleda". Drugi in tretji odstavek 192. člena Uredbe se tako po spremembi glasita: "Za stroške tujega laboratorija izvajalci poročajo o opravljenih laboratorijskih preiskavah iz Priloge 17 te uredbe na podlagi plačanih računov drugim laboratorijem. O stroških za tuji laboratorij izvajalci poročajo zavodu v skladu z njegovimi navodili. Izvajalci poročajo o stroških preiskav v svojem in tujem laboratoriju v ambulantah družinske medicine, pri čemer ne upoštevajo preiskav, ki jih Zavodu zaračunajo kot LZM in preiskav, vključenih v ceno pregleda." Po 21. alineji prvega odstavka 47. člena novele Uredbe se ta uporablja za storitve, opravljene ali obračunane od 1. januarja 2025, iz spremenjenega drugega odstavka 192. člena uredbe.

8V tem pritožbenem postopku je sporno, ali sta v citirani 29. člen in 21. alineja prvega odstavka 47. člena novele Uredbe akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja in o zakonitosti katerega odloča sodišče v upravnem sporu. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča gre za tak akt, če sicer izpolnjuje pogoje za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, torej da gre za javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, oblikovan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe.¹

9Upravno sodišče je v izpodbijanem sklepu pritrdilo pritožnikom, da imata izpodbijani določbi, izdani v obliki predpisa, neposredni učinek in da posegata v njihov pravni položaj. Ob tem pa je s sklicevanjem na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča² in na 24. člen Zakona o Ustavnem sodišču pravilno pojasnilo tudi, da navedeni okoliščini sami zase še ne utemeljujeta dovoljenosti tožbe na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če hkrati ne gre tudi za posamični in konkretni (upravni) akt (9. točka obrazložitve izpodbijanega sklepa). Presojo, da v obravnavanem primeru ne gre za tak akt, je Upravno sodišče oprlo na ugotovitev, da izpodbijani določbi ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma na določen krog oseb, temveč vzpostavljata pravilo za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti (javne zavode in koncesionarje), ki izvajajo ambulanto družinske medicine in imajo znotraj teh ambulant tudi laboratorij (10. točka obrazložitve).

10Pritožniki ugotovitve, da izpodbijani določbi veljata za vse izvajalce ambulant družinske medicine ne izpodbijajo. Nasprotno, uporabijo jo kot ključni poudarek, zakaj naj bi šlo za posamični in konkretni akt. To pa kaže na očitno nerazumevanje, kaj po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča pomeni, da se norma nanaša na "določen ali določljiv krog oseb". Vrhovno sodišče je v tej zvezi že pojasnilo, da so naslovniki predpisa določeni splošno, če v njihovi opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost naslovnika kot povsem konkretno določene osebe, to je na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika konkretizira (individualizira) npr. z navedbo imena in priimka (pri fizičnih osebah) ali firme (pri gospodarskih družbah). Uporaba splošnih pojmov (kot je določitev kroga ljudi iz posameznih dejavnosti, npr. trgovine, nepremičninskega posredovanja, izobraževanja, ...) tega kroga ne vzpostavlja, ampak določa brezimen (nedoločen) krog, to je množico.³

11Pritožnica ima sicer prav, da je ambulante družinske medicine, ki v določenem časovnem trenutku delujejo na območju Republike Slovenije, teoretično mogoče identificirati, a spregleda, da nič drugače ne velja tudi za naslovnike drugih predpisov. Tako se na primer Zakon o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1) uporablja za delovna razmerja med delodajalci, ki imajo sedež ali prebivališče v Republiki Sloveniji, in pri njih zaposlenimi delavci (prvi odstavek 3. člena ZDR-1). Tako delodajalce, ki imajo sedež v Republiki Sloveniji, kot tudi pri njih zaposlene delavce, bi bilo na določen dan mogoče individualizirati, pa ZDR-1 zato še ni upravni akt. Pri razmejitvi predpisov od posamičnih aktov je namreč ključno, da so naslovljenci predpisov označeni z ustrezno tipsko lastnostjo, ki se razteza zdaj na večji, zdaj na manjši krog pravnih subjektov. Širina kroga ni poglavitna, poglavitno je, da je nedoločeno samo število pravnih naslovljencev, ki jih tipska lastnost lahko zajame.⁴

12Kot je v 10. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno pojasnilo Upravno sodišče, je iz prvega odstavka 192. člena Uredbe, po katerem morajo ambulante družinske medicine, vključno z ambulanto specializanta družinske medicine, dokazati namenskost porabe sredstev za laboratorij, očitno, da je v obravnavnem primeru takšna tipska lastnost ambulanta družinske medicine. Povedano drugače, s tem, ko izpodbijani določbi vzpostavljata pravila za vse ambulante družinske medicine, vključno z ambulantami specializantov družinske medicine, se nanašata na katerikoli subjekt, ki bo v letu 2025 opravljal navedeno dejavnost oziroma storitve v Republiki Sloveniji, pa naj ambulanto družinske medicine že ima ali pa jo bo šele odprl. To pa pomeni, da je število pravnih naslovljencev izpodbijanih določb nedoločeno, izpodbijani določbi pa pravni akt splošne narave.

13Čeprav ta velja zgolj za leto 2025, to v nasprotju s prepričanjem pritožnikov ne pomeni, da učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru, temveč, nasprotno, vzpostavljata pravilo za nedoločeno število bodočih primerov, v okviru katerih bodo izvajalci ambulant družinske medicine v letu 2025 od ZZZS uveljavljali povrnitev stroškov laboratorijskih storitev. Glede na vse navedeno Vrhovno sodišče pritrjuje stališču Upravnega sodišča, da izpodbijani določbi zaradi pomanjkanja lastnosti posamičnosti in konkretnosti po vsebini nista akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, ampak gre za podzakonski predpis s splošnimi normami, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov na področju ambulant družinske medicine.⁵

14Kakršnokoli drugačno stališče ne izhaja niti iz zadev Vrhovnega sodišča I Up 9/2018 in I Up 200/2021, na katere se sklicuje pritožba. Z obravnavano prav tako nista primerljivi zadevi Ustavnega sodišča U-I-53/10 in U-I-286/00. V prvi je Ustavno sodišče kot akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 spoznalo spremenjen odlok o koncesiji, ki je izrecno določal, da je koncesionarka pobudnica, v drugi pa odredbo, ki je enostransko spreminjala določila Sporazuma o meji gojitvenega lovišča med ustanoviteljem lovišča in pobudnico.

15Že v tej obrazložitvi povzeta stališča izpodbijanega sklepa o tem, zakaj izpodbijani določbi novele Uredbe nista akt iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, očitno kažejo na to, da preizkus odločitve v zvezi s tem vprašanjem pritožnikom ni bil onemogočen. Upravno sodišče se je v 10. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa opredelilo tudi do tožbenih navedb o časovno utemeljeni omejeni veljavnosti izpodbijane uredbe in navedlo, da ta ne more spremeniti ugotovitve, da v opredelitvi naslovnikov 192. člena Uredbe povsem očitno ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnikov kot povsem konkretno določenih oseb, na način, ki je lasten upravnim aktom. Zato je pritožbeni očitek zgolj "pavšalno" obrazložene sodne odločbe, s katerim pritožniki uveljavljajo absolutno bistveno kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in kršitev 22. člena Ustave po presoji Vrhovnega sodišča neutemeljen.

16Neutemeljeni so tudi pritožbeni ugovori, ki se nanašajo na kršitev pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Kot je pravilno pojasnilo že Upravno sodišče, podzakonskih predpisov ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, ampak le pred Ustavnim sodiščem (160. člen Ustave), ki je svojo izključno pristojnost za tako presojo potrdilo v odločbi U-I-327/2020-16 z dne 20. 1. 2022. Upravno sodišče tako podlage za presojo izpodbijanih predpisov nima že zato, ker je pri odločanju vezano na Ustavo (125. člen Ustave).⁶

17Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo zoper I. in III. točko izreka izpodbijanega sklepa (zavrženje tožbe in s tem povezano odločitev o stroških postopka) kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep v tem delu potrdilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

18Začasno odredbo v upravnem sporu je mogoče izdati le do izdaje pravnomočne odločbe (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Ker je Vrhovno sodišče zavrnilo pritožbo pritožnikov zoper I. točko izreka izpodbijanega sklepa, je ta postala pravnomočna. S tem pa je prenehala potreba za izdajo začasne odredbe, katere namen je zagotoviti učinkovito sodno varstvo. Glede na navedeno pritožniki ne izkazujejo več pravnega interesa za pritožbo zoper sklep, s katerim je bila zavrnjena zahteva za izdajo začasne odredbe. Vrhovno sodišče je zato pritožbo zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrglo (četrti odstavek 343. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

K III. točki izreka

19Ker pritožniki s pritožbo niso uspeli, po kriteriju uspeha strank iz prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sami trpijo svoje stroške pritožbenega postopka.

¹ Primerjaj npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 212/2023 in I Up 220/2023, oba z dne 18. 10. 2023, 10. točka obrazložitve in tam citirano sodno prakso.
² Glej sklepe Vrhovnega sodišča, ki jih Upravno sodišče navaja v opombi 3 na 4. strani izpodbijanega sklepa, pa tudi sklepa I Up 173/2021 z dne 9. 2. 2022 (10. točka obrazložitve) in sklep I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022 (14. in 15. točka obrazložitve).
³ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 189/2021 z dne 17. 11. 2021, 12. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa. Primerjaj tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, 12. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa.
⁴ M. Pavčnik, Teorija prava, prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 127.
⁵ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 173/2021 z dne 9. 2. 2022, 13. in 15. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa. Enako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 197/2021 z istega dne.
⁶ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, 13. in 15. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa.