UPRS Sodba I U 1882/2023-8

Tožbi se ugodi, odločba Centra za socialno delo Ljubljana št. 1410-83/2022-31984/5 z dne 7. 11. 2022, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1Prvostopenjski organ je na podlagi 20. in 21. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA) in Pravilnika o osebni asistenci (Pravilnik) odločil, da tožnica nima pravice do osebne asistence. V obrazložitvi se sklicuje na izvedensko mnenje in na določbe ZOA, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije. Ta pa je ugotovila, da vlagateljica ne izpolnjuje pogoja za pridobitev pravice do osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur.

2Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil, v obrazložitvi pa se sklicuje na novo izvedensko mnenje, ki ga je izdelal v skladu z devetim odstavkom 20. člena ZOA.

3Tožnica izpodbija odločba organa in navaja, da sposobnosti njenega telesa zaradi diagnoze multiple skleroze upadajo, sama pa ne zmore več in nima nikogar, ki bi ji bil v konsistentno oporo in pomoč. Občasno lahko prosi za pomoč najbližje prijatelje in sestro, ki pa imajo tudi svoje življenje in svoje probleme. Meni, da njeno stanje v postopku s strani komisije in pravilno ugotovljeno in izpostavlja nikoli in nikdar ni izjavila, da se sprehaja zunaj doma po terenu dve uri in dopušča možnost, da je v komunikaciji prišlo do šuma, ker slabše razume in artikulira. Meni, da tudi komisiji enourni obisk na njenem domu ni mogel dati konkretnega, temeljitega vpogleda v realnost njenega življenja kot invalidne osebe. Ni res, da ji telo omogoča zadostno neodvisnost. Smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje sestavo strokovne komisije in poudarja, da je pri osebni asistenci pomemben funkcionalni del invalidnosti in ne medicinski. Odločba se izda na podlagi mnenja komisije, pri tem pa se uporablja standardiziran ocenjevalni obrazec in standardizirano orodje za oceno potreb po storitvah osebne asistence. Pri svoji odločitvi je organ v celoti sledil mnenju komisije.

5Tožba je utemeljena.

6Predmet upravnega spora je odločba organa, s katero je organ prve stopnje odločil, da tožnica nima pravice do osebne asistence, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

7Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja opravila, pri katerih bi potrebovala osebno asistenco, kar se razlikuje od mnenj strokovnih komisij, na katerih temeljita izpodbijana in drugostopenjska odločba.

8Postopek za uveljavljanje pravice do osebne asistence je urejen v VI. poglavju ZOA (členi 20.-22.a). Odločbo o pravici do osebne asistence izda pristojni CSD na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije (prvi odstavek 18. člena, četrti in peti odstavek 20. člena ZOA). Komisija izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence. Komisija je izvedenski organ, ki deluje v okviru Inštituta RS za socialno varnost (prvi in drugi odstavek 21 člena ZOA), mnenje pa izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem standardiziranem obrazcu, predpisanem s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA). V odločbi CSD določi obseg in vrsto storitev osebne asistence (peti odstavek 20. člena ZOA). Ministrstvo, ki odloča o pritožbi, lahko pridobi novo izvedensko mnenje (deveti odstavek 20. člena ZOA). V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (prvi odstavek 5. člena ZOA).

9Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) v prvem odstavku 9. člena določa, da mora upravni organ preden izda odločbo dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanja stranke). Organ mora tako pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Še več, organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe (četrti odstavek 146. člena ZUP).

10Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da je organ dolžan tožnika še pred izdajo odločbe seznaniti z mnenjem strokovne komisije in mu omogočiti, da se o njem v postopku izjavi. Seznaniti ga mora z vsemi podatki, ki lahko vplivajo na priznanje pravice do osebne asistence in na določitev števila ur osebne asistence, ter mu dati možnost, da se o njih izjavi. Enako velja za ocenjevalni obrazec, ki je bil podlaga za izdelavo mnenja.¹

11Tožnici je bilo prvo mnenje komisije vročeno šele z izpodbijano odločbo. V pritožbi je uveljavljala razloge glede same vsebine tega mnenja, do teh ugovorov pa se drugostopenjski organ ni opredelil, skliceval se je le na novo pridobljeno mnenje komisije, ki pa ga ponovno ni dal tožnici v izjasnitev pred izdajo odločbe. Ker organ tožnici še pred izdajo odločbe ni vročil vsega za odločitev relevantnega procesnega gradiva in ji omogočil, da se o njem izjavi, je s tem kršil pravico do izjave. S tem je storil bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. Navedeno kršitev je storil tudi drugostopenjski organ, ki novo izdelanega mnenja ni vročil tožnici in se v svoji odločbi ni opredelil do pritožbenih ugovorov glede potrebe do osebne asistence (drugi odstavek 237. člena ZUP v zvezi s 3. točko prvega odstavka 237. člena ZUP). Posledično izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, saj se sklicuje zgolj na mnenje strokovne komisije. Iz same odločbe pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so vodili organ pri njegovi odločitvi.

12Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa komisija tista, ki odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ CSD², ki mora svojo odločitev obrazložiti skladno s prvim odstavkom 214. člena ZUP. V prvem odstavku 214. člena ZUP je predpisano, kaj mora vsebovati obrazložitev odločbe. Obrazložitev odločbe mora tako poleg razložitve zahtevkov strank in njihovih navedb o dejstvih obsegati zlasti, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti.

13Sodišče ugotavlja, da sta se oba upravna organa v obrazložitvi sklicevala na izvedensko mnenje, iz same odločbe pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi, zakaj organ šteje, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za osebno asistenco. Odločba prvostopenjskega organa, razen sklicevanja na mnenje strokovne komisije, ne vsebuje nobene obrazložitve, glede katerih aktivnosti tožnica ne potrebuje pomoči. Drugostopenjski organ je v postopku reševanja pritožbe ponovno pridobil mnenje strokovne komisije, vendar ga tožnici ni posredoval v izjasnitev, s tem pa je tudi drugostopenjski organ storil bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. V obrazložitvi pa se ni opredelil tudi do tožničinih vsebinskih navedb o potrebah, ki so bile v nasprotju z mnenjem komisije.

14Razlaga določb 20. in 21. člena ZOA, da je naloga organa zgolj pridobiti mnenje komisije in mu slediti, je pravno zgrešena in ustavno nevzdržna. Določba petega odstavka 20. člena ZOA, po kateri CSD na podlagi mnenja komisije izda odločbo o pravici do osebne asistence, v kateri določi obseg in vrsto storitev osebne asistence, pomeni da CSD pred izdajo odločbe pridobi mnenje komisije. Enako velja velja za mnenje komisije, ki ga v pritožbenem postopku pridobi drugostopenjski organ. Ali bo organ mnenju komisije tudi sledil, pa mora presoditi glede na vse ostale navedbe in dokaze (razgovor, medicinska in druga dokumentacija, navedbe v pritožbenem postopku), zbrane v postopku. Glede toženkinega sklicevanja v odgovoru na tožbo na standardizirane obrazce in drugo standardizirano orodje, sodišče opozarja, da so to zgolj pripomočki, ki jih organ lahko uporablja pri obravnavi zahtev, ne more pa se nanje sklicevati kot na podlago za odločitev.

15O pravici do osebne asistence torej odloča pristojni upravni organ (na prvi stopnji CSD, na drugi pa ministrstvo, ki v tem upravnem sporu zastopa toženko). Svojo odločitev pa mora obrazložiti tako, da bo jasna, katera dejstva je ugotovil in kako jih je ugotovil ter zakaj iz njih sledi odločitev, ki jo je sprejel. Če pri tem ni sledil kakšni od navedb in dokazov, ki jih je podala stranka (vlagatelj), mora pojasniti, zakaj je tako ravnal.

16Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da so tako v prvostopenjski kot v drugostopenjski odločbi izostali razlogi, ki so organa vodili k njuni odločitvi. Poleg tega je bila tožnici kršena pravica do izjave. S tem so podane bistvene kršitve pravil postopka iz 3. in 7. točke prvega odstavka 237. člena ZUP.

17Tožena stranka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1) . Sodišče je v postopku odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, upravnih spisov in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1) .

¹ Tako npr. sodba I U 751/2021 z dne 25. 3. 2023, 14. točka obrazložitve.
² V odločbi CSD določi obseg in vrsto storitev osebne asistence (peti odstavek 20. člena ZOA).