VSL Sodba II Cp 1088/2024

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti 1.521 EUR stroškov pritožbenega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po izteku roka za prostovoljno plačilo.

1Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožnica od toženke zahtevala plačilo 485.402,88 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 30. 12. 2020 dalje do plačila (I. točka izreka). Glede pravdnih stroškov je odločilo, da jih je tožnica dolžna povrniti toženki, pri čemer bo o njihovi višini in roku za plačilo odločeno s sklepom, izdanim po pravnomočnosti sodbe (II. točka izreka).

2Zoper sodbo se tožnica pritožuje iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena ZPP.¹ Pritožbenemu sodišču predlaga, da sodbo spremeni (v celoti ugodi tožbenemu zahtevku), oziroma podredno, jo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, v obeh primerih s stroškovno posledico v toženkino breme.

Trdi, da je izpolnjevala pogoje za odobritev in izplačilo nepovratnih sredstev. Sodišče se ni opredelilo do njene trditve, da je bilo toženkino ravnanje v nasprotju z določbami Uredbe 907/2014/EU² in Uredbe 809/2014/EU.³ Pogoji za odobritev nepovratnih sredestev in pogoji na njihovo izplačilo so natančno določeni. Sodišče je obe fazi zmotno obravnavalo kot celoto. Tožničinemu zahtevku ni bilo ugodeno, čeprav pravnomočno gradbeno dovoljenje ni bilo opredeljeno kot pogoj za uveljavljanje zahtevka na izplačilo nepovratnih sredstev. Javni razpis za ukrep 121 je med pogoji, ki jih mora upravičenec izpolnjevati ob vložitvi zahtevka za izplačilo sredstev, navajal le uporabno dovoljenje.

Sodišče je spregledalo, da se je tožnica znašla v brezizhodnem položaju. Toženka je namreč od nje zahtevala pridobitev gradbenega dovoljenja za objekt, katerega legalnost je potrdila z izdajo uporabnega dovoljenja. Izplačilo nepovratnih sredstev je pogojevala z nemogočim pogojem. Nastala absurdna situacija je vplivala tako na tožničino kmetijsko dejavnost kot tudi na njeno družino.

Protipravnost ravnanja državnih organov je širok pojem, sodišče pa ga je razlagalo izrazito ozko. Javnopravna odškodninska odgovornost ne izključuje izravnalne pravičnosti. Država je odškodninsko odgovorna tudi v primeru, ko je zatrjevana kršitev posledica objektivnega dejstva ali stanja zadeve. Sodišče se ni opredelilo do očitane sistemske nepravilnosti. Situacija, ko država od posameznika zahteva pridobitev gradbenega dovoljenja za objekt, katerega legalnost je potrdila z uporabnim dovoljenjem, nato pa zaradi nepridobitve gradbenega dovoljenja (ki ga sploh ni mogoče pridobiti) zavrne zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, ustreza definiciji sistemske nepravilnosti.

3Toženka v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

4Pritožba ni utemeljena.

5Tožnica od toženke zahteva plačilo odškodnine za premoženjsko in nepremoženjsko škodo zaradi protipravnega ravnanja Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: agencija). Trdi, da je agencija v nasprotju z razpisnimi pogoji in veljavnimi predpisi zavrnila njen zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev za sofinanciranje iz ukrepa 121 - „Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za naložbe mladih prevzemnikov kmetij“ v zvezi z novogradnjo hleva, ter da sodišča ob odločanju o pravnih sredstvih te napake niso sanirala.

6Odškodninska odgovornost države za protipravno ravnanje upravnega organa ima podlago v prvem odstavku 26. členu Ustave,⁴ ki določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Za presojo odškodninske odgovornosti države ne zadoščajo klasična pravila civilne odškodninske odgovornosti za drugega, pač pa je treba pri presoji posameznih predpostavk odgovornosti države, zlasti pri presoji osrednje odškodninske predpostavke – protipravnosti, upoštevati posebnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave njenih organov, funkcionarjev in uslužbencev.⁵ V sodni praksi⁶, ki se pri presoji protipravnosti ravnanja upravnih organov pri izdaji posamičnih upravnih aktov opira na izhodišča, uporabljena pri odločanju o odškodninski odgovornosti države za ravnanje sodnika, so se izoblikovala stališča, (1) da nezakonitosti upravne odločbe ni mogoče enačiti s pojmom protipravnosti (gre za nujen, ne pa tudi zadosten pogoj za odškodninsko odgovornost), (2) da so ravnanja upravnih organov protipravna le v primeru kvalificirane stopnje napačnosti, oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne, (3) da je odločanje v upravnem postopku protipravno takrat, ko nosilec oblasti prekorači okvir svojega zakonitega delovanja, in to v taki meri, da tega ni mogoče upravičiti z značilnostmi upravnega ali pravnega sistema,⁷ in (4) da je poudarjena značilnost odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost subsidiarnost tega varstva.

7Dejstvena podlaga, na kateri sloni materialnopravna presoja sodišča prve stopnje, da v ravnanju agencije ni najti elementov protipravnosti, zato ni izpolnjena predpostavka za odškodninsko odgovornost države, je sledeča:

Upravna enota Kranj je 13. 2. 2013 tožnici izdala gradbeno dovoljenje za novogradnjo stavbe za rejo živali. Istega dne je tožnica pri agenciji vložila vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev. Agencija je z odločbo z dne 2. 8. 2013 tožnici vlogo odobrila (odobrena so ji bila sredstva v višini 422.137 EUR). Upravna enota Kranj je (na predlog tožnice z dne 16. 6. 2015) 29. 6. 2015 izdala odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja (z njo je bilo osnovno gradbeno dovoljenje deloma nadomeščeno), dan kasneje pa uporabno dovoljenje. Tožnica bi morala drugi zahtevek za izplačilo sredstev (405.937 EUR) vložiti do 30. 6. 2015, vendar ji je agencija na njen predlog rok podaljšala do 31. 8. 2015. Tožnica je zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev vložila 2. 7. 2015. Pristojno ministrstvo je 14. 10. 2015 na podlagi zahteve inšpektorata za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici razveljavilo odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja. Odločbo ministrstva je tožnica neuspešno izpodbijala v upravnem sporu – upravno sodišče je (v sodbi z dne 31. 3. 2016) pritrdilo naziranju upravnega organa, da je z gradnjo prišlo do spremembe lokacijskih pogojev, zato bi bilo treba izdati novo gradbeno dovoljenje (zaradi predlaganih sprememb gradbenega dovoljenja bi moralo biti izdano novo gradbeno dovoljenje in ne zgolj sprememba osnovnega gradbenega dovoljenja), ter zavzelo stališče, da bo morala tožnica, če bo želela legalizirati gradnjo, vložiti zahtevo za izdajo novega gradbenega dovoljenja. Agencija je 23. 10. 2015 prekinila postopek v zvezi z drugim zahtevkom za izplačilo sredstev do ponovne presoje upravnega organa o zakonitosti gradbenega dovoljenja. Glede vprašanja (ne)izplačila sredstev je s tožnico izvedla dva sestanka (31. 5. 2016 in 16. 12. 2016), na katerih ji je pojasnila svoja stališča, da je novogradnja brez ustreznega gradbenega dovoljenja nelegalna, da je pogoj za izplačilo legalno zgrajen objekt in da obstoječi objekt nima veljavnega gradbenega dovoljenja, izdano uporabno dovoljenje pa temelji na (v času izdaje dovoljenja veljavni, kasneje pa razveljavljeni) odločbi o spremembi gradbenega dovoljenja. Tožnica ni vložila zahteve za izdajo novega gradbenega dovoljenja. Agencija je z odločbo z dne 29. 12. 2016 zavrnila njen zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev, ker tožnica ob odločanju o njem ni razpolagala z veljavnim gradbenim dovoljenjem za naložbeni objekt. Tožnica je zavrnilno odločbo neuspešno izpodbijala v upravnem sporu; upravno sodišče je (v sodbi z dne 19. 12. 2017) pritrdilo agenciji, da presoja ob izplačilu vključuje presojo o dovoljenosti gradnje (kar je razpisni pogoj), ter pojasnilo, da bi bile trditve, da spremembe pri gradnji niso terjale izdaje novega gradbenega dovoljenja, v tem upravnem sporu upoštevne le, če bi tožnica z njimi uspela v postopku po nadzorstveni pravici (oziroma v upravnem sporu, ki je sledil). Vrhovno sodišče je zavrnilo tožničin predlog za dopustitev revizije, Ustavno sodišče pa njene ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo.

8Postopek in pogoji za pridobitev sredstev, za katera je kandidirala tožnica, so bili določeni v Uredbi PRP⁸ in javnem razpisu za ukrep 121.⁹ Ker gre za financiranje skupne kmetijske politike EU, predstavljajo relevantno pravno podlago, z določbami o potrebnosti ukrepov za zaščito finančnih interesov EU, tudi Uredba 1290/2005/E¹⁰ Uredba 907/2014/EU in Uredba 809/2014/EU. Postopek za pridobitev nepovratnih sredstev je skladno s 53. in 56. členom ZKme-1¹¹ potekal v dveh fazah: v prvi je agencija na podlagi tožničine vloge za dodelitev nepovratnih sredstev, kateri je bilo skladno z razpisnimi pogoji priloženo veljavno gradbeno dovoljenje, izdala odločbo o pravici do sredstev, v drugi pa je na podlagi zahtevka za izplačilo, ki mu je tožnica, prav tako skladno z razpisnimi pogoji, priložila uporabno dovoljenje, izdalo zavrnilno odločbo, in sicer z utemeljitvijo, da tožnica ne izpolnjuje pogojev iz Uredbe PRP in javnega razpisa za ukrep 121. Tožbeni očitek o napačnosti ravnanja upravnega organa je temeljil na tezi, da je bila s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem pogojena pravica do odobritve nepovratnih sredstev, ne pa tudi pravica do izplačila teh sredstev, zato se agencija ob odločanju o zahtevku za izplačilo že odobrenih sredstev ne bi smela ponovno ukvarjati z vprašanjem veljavnosti gradbenega dovoljenja.

9Pritožbeno sodišče soglaša s presojo sodišča prve stopnje o nedokazanosti tožbenih trditev, da se je tožnica zaradi zahteve po pridobitvi novega gradbenega dovoljenja znašla v brezizhodnem položaju. Njeno prepričanje, da ne potrebuje novega gradbenega dovoljenja, ki jo je očitno vodilo k odločitvi, da ne začne postopka za izdajo takšnega dovoljenja, ni temeljilo na nasvetih (zagotovilih) uslužbencev, zaposlenih pri različnih upravnih organih (agenciji, Upravni enoti Kranj in Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije¹²). Presoji, da ni dokazala, da ji uradniki niso znali svetovati oziroma ji pojasniti situacije, pritožnica v pritožbi niti ne nasprotuje. Tudi agencija je pred izdajo sporne odločbe na skupnih sestankih jasno izražala svoja naziranja. Ravnala je procesno korektno - s prekinitvijo postopka je tožnici omogočila, da bi v dani situaciji (glede na razveljavitev odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja) začela postopek za izdajo novega gradbenega dovoljenja.

10Sodišče prve stopnje se je v okviru razlogov izpodbijane sodbe dovolj jasno opredelilo do tožbene navedbe, da je agencija od tožnice zahtevala nemogoče (saj ob pravnomočnem gradbenem dovoljenju in pridobljenem uporabnem dovoljenju ne bi več mogla zaprositi za izdajo novega gradbenega dovoljenja za isti objekt). Drugačen pritožbeni očitek ni utemeljen. Ker tožnica ni vložila vloge za izdajo novega gradbenega dovoljenja, oziroma ker pristojni upravni organ o takšni vlogi ni odločal (ni mogel odločati), je šteti, da tožnica ni dokazala, da sploh ne bi mogla pridobiti novega gradbenega dovoljenja. Povedano drugače: ni dokazala, da bi agencija izplačilo nepovratnih sredstev pogojevala z nemogočim pogojem. S tem, ko ni vložila zahteve za izdajo novega gradbenega dovoljenja in preizkusila pravilnosti argumentacije upravnega organa in upravnega sodišča (da lahko konkretno nelegalno gradnjo sanira le v postopku za izdajo novega gradbenega dovoljenja), je tožnica nase prevzela tveganje za nastanek škode. Za obravnavani primer tudi ni mogoče uporabiti argumenta sodne prakse, oprtega na (v spornem obdobju veljavni) 73. člen ZGO-1¹³, da v primeru izvršene gradnje na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja in že izdanega uporabnega dovoljenja, sprememba gradbenega dovoljenja ni možna.

11Uporabno dovoljenje je odločba, s katero upravni organ, ki je izdal gradbeno dovoljenje, na podlagi opravljenega tehničnega pregleda dovoli začetek uporabe uporabe objekta (11. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Predloženo uporabno dovoljenje je temeljilo na gradbenem dovoljenju in spremenjenem gradbenem dovoljenju, pri čemer je bilo slednje po nadzorstveni pravici organa druge stopnje razveljavljeno. Na podlagi presoje, da je zaradi pravnomočne razveljavitve spremembe gradbenega dovoljenja odpadla predpostavka za izdajo uporabnega dovoljenja, je upravni organ v obnovitvenem postopku uporabno dovoljenje z dne 30. 6. 2015 najprej razveljavil, ob drugem odločanju pa ga je, upoštevajoč usmeritev pritožbenega upravnega organa, da sta ob izdaji uporabnega dovoljenja veljala tako gradbeno dovoljenje kot tudi odločba o njegovi spremembi, pustil v veljavi (priloga A10).

12V izhodišču odločanja agencije in upravnega sodišča ob preizkusu pravilnosti odločbe agencije, je bilo stališče, da se mora gradbeno dovoljenje nanašati na stanje naložbe v času vložitve zahtevka, zato je veljavno gradbeno dovoljenje pogoj, ki mora biti izpolnjen tudi v času vložitve zahtevka za izplačilo nepovratnih sredstev, oziroma ob odločanju o njem. Razpisni pogoj, da uporabno dovoljenje šteje kot dokazilo o dokončanju naložbe v novogradnjo pred oddajo zadnjega zahtevka (točka 4.4.1.1. javnega razpisa za ukrep 121), predpostavlja, da uporabno dovoljenje temelji na veljavnem gradbenem dovoljenju. Pritožnica se sklicuje na pravne podlage, iz katerih pa ne izhaja, da je odločba o pravici do sredstev (z dne 2. 8. 2013) ovira za preizkus, ali ima objekt, ki bo financiran z nepovratnimi sredstvi, veljavno gradbeno dovoljenje (oziroma ali izdano uporabno dovoljenje temelji na veljavnem gradbenem dovoljenju). Nasprotno, iz Uredbe PRP, ki je izvedbeni predpis Uredbe 1290/2005/ES, izhaja, da mora za izvedbo naložbe, ki zahteva pridobitev gradbenega dovoljenja, vlagatelj pridobiti gradbeno dovoljenje, iz katerega je razvidna namembnost objekta, ki mora biti v skladu z dejavnostjo prijavljene naložbe (tretji odstavek 120. člena Uredbe PRP) in da morajo biti gradbena dela opravljena v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov (prvi odstavek 121. člena Uredbe PRP). Določba prvega odstavka 121. člena Uredbe PRP je tudi razpisni pogoj ki ga mora upravičenec v zvezi s predmetom podpore izpolnjevati od izdaje odločbe o pravici do sredstev do zaključka naložbe (točka 4.3. javnega razpisa za ukrep 121). Argumentacijo sodišča prve stopnje podpirajo tudi evropske uredbe, vsebina katerih je (v relevantnem delu) povzeta v 9. točki obrazložitve izpodbijane sodbe. Bistvo povzetih določb je, da mora biti v okviru postopka dodeljevanja nepovratnih sredstev vzpostavljen učinkovit nadzorni mehanizem, v okviru katerega pristojna agencija upravičenost zahtevkov preverja pred odločitvijo o izplačilu.

13Poseg v pravni interes (tožnica je gradnjo financirala v pričakovanju odobrenih, nato pa neizplačanih sredstev) še ne pomeni protipravnosti. Stališče, da je izkazana dovoljenost gradnje pogoj tudi za izplačilo, ne le za odobritev nepovratnih sredstev, je tudi po presoji pritožbenega sodišča znotraj argumentacije v pravu¹⁴ (znotraj okvira pravne dopustnosti). Z njim upravni organ ni nerazumno, arbitrarno ali celo namerno odstopil od jasne materialnopravne določbe - ravnanje agencije z izdano odločbo ni preraslo v protipravno ravnanje. Posledično je neutemeljen tudi očitek, naslovljen na ravnanje upravnega sodišča ob preizkusu odločitve agencije.

14Pritožbeni preizkus je torej pokazal, da je sodišče prve stopnje popolno in pravilno ugotovilo vsa pravno odločilna dejstva, da je nanje oprlo pravilen materialnopravni zaključek in da pri tem ni zagrešilo (zatrjevanih ali uradoma upoštevnih) postopkovnih kršitev. Pritožbeno sodišče je zato pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

15Tožnica s pritožbo ni uspela, zato sama nosi stroške v zvezi z njo, toženki pa je na podlagi prvega odstavka 154. člena v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP dolžna povrniti njene pritožbene stroške, ki obsegajo 2500 točk za odgovor na pritožbo po tar. št. 22/1 OT,¹⁵ v zvezi s prvim odstavkom 8. člena ZDOdv,¹⁶ povečano za 1 % oziroma 2 % materialne stroške, kar ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR znaša 1.521 EUR. Toženka ni upravičena do priglašene nagrade za posvet s stranko (200 točk), saj v primeru vložitve pravnega sredstva ali odgovora nanj ne gre za samostojno storitev. Tožnica mora dolžni znesek plačati toženki v roku 15 dni od vročitve te sodbe (prvi in drugi odstavek 313. člena ZPP), v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izteka 15 - dnevnega paricijskega roka.

-------------------------------

¹ Zakon o pravdnem postopku, Ur. l. RS, št. 26/1999, s spremembami in dopolnitvami.
² Delegirana Uredba Komisije (EU) št. 907/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s plačilnimi agencijami in ostalimi organi, finančnim upravljanjem, potrditvijo obračunov, varščinami in uporabo eura
³ Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo
⁴ Ustava Republike Slovenije, Ur. l. RS, št. 33/1991, s spremembami in dopolnitvami.
⁵ Predpostavke odškodninske odgovornosti, ki se nominalno prekrivajo s predpostavkami civilne odškodninske odgovornosti (škoda, protipravno ravnanje in vzročna zveza med njima), je treba uporabljati s prilagoditvijo značilnostim pravnega razmerja posameznika z državo. Krivda, ki se vselej navezuje na konkretnega storilca, je tu absorbirana s protipravnostjo ravnanja. Tak pristop, ki pomeni razosebljanje odškodninske odgovornosti države, nujno vključuje tudi odgovornost za sistemske napake. Glej sodbi VS RS II Ips 47/2022 z dne 5. 10. 2022 (11. točka obrazložitve) in II Ips 34/2024 z dne 2. 10. 2024 (13. točka obrazložitve).
⁶Glej odločbe VS RS III Ips 114/2009 z dne 17. 12. 2012, II Ips 645/2009 z dne 17. 5. 2012, II Ips 49/2009 z dne 19. 5. 2011, II Ips 35/2015 z dne 8. 9. 2016, II Ips 220/2017 z dne 17. 1. 2019, II Ips 112/2021 z dne 21. 4. 2022, II Ips 47/2022 z dne 5. 10. 2022 in II Ips 34/2024 z dne 2. 10. 2024.
⁷ Protipravnost je podana v primerih nerazumnega odstopanja od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, neuporabe jasne določbe zakona ali namerne razlage predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, grobega kršenja pravil postopka, napak, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja.
⁸ Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007 – 2013 v letih 2011 - 2013
⁹ Javni razpis za ukrep 121 – Posodabljanje kmetijskih gospodarstev za leto 2013, za naložbe mladih prevzemnikov kmetij
¹⁰ Uredba Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike
¹¹ Zakon o kmetijstvu, Ur. l. RS, št. 45/2008, s spremembami in dopolnitvami.
¹² Sodišče prve stopnje je kot priči zaslišalo A. A. z Upravne enote Kranj in C. C. s Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije.
¹³ Zakon o graditvi objektov, Ur. l. RS, št. 110/2002, s spremembami in dopolnitvami. Po drugem odstavku 73. člena ZGO-1 je v primeru, če se po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev, investitor dolžan vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. V tem primeru se gradbeno dovoljenje lahko spremeni samo po enakem postopku, kot je bilo to dovoljenje izdano. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni potrebno izdati novega gradbenega dovoljenja.
¹⁴ Glej pritrdilno ločeno mnenje sodnika Tomaža Pavčnika k sodbi II Ips 19/2025 z dne 18. junija 2025, ki se mu pridružuje sodnica Katarina Parazajda (33. in 34. točka obrazložitve).
¹⁵ Odvetniška tarifa, Ur. l. RS, št. 24/2015, s spremembami in dopolnitvami.
¹⁶ Zakon o državnem odvetništvu, Ur. l. RS, št. 23/2017.