UPRS Sodba II U 337/2022-15

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Maribor, št. 06182-644/2022/4 z dne 8. 4. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je inšpektorica Inšpektorata RS za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, Območne enote Maribor, odločila, da se inšpekcijskima zavezancema (v tem upravnem sporu tožnika, opredeljena skupaj tudi kot tožeča stranka) z dnem vročitve odločbe prepove nadaljnje odlaganje odpadkov na zemljišču s parc. št. 550, 551 in 555, vse k.o. A. (1. točka izreka), da morata inšpekcijska zavezanca kot solastnika teh zemljišč zaradi ugotovljenih nepravilnosti do 1. 8. 2022 odstraniti s tega zemljišča odpadni gradbeni material v ocenjeni količini cca 150 m3 in odpadni asfalt v ocenjeni količini cca 50 m3 ter jih predati pooblaščenemu zbiralcu, predelovalcu ali odstranjevalcu tovrstnih odpadkov ter končno dispozicijo odpadkov izkazati s kopijo evidenčnega lista (2. točka izreka), da morata po odpravi nepravilnosti obvestiti inšpektorja (3. točka izreka), da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpektorica po uradni dolžnosti uvedla postopek inšpekcijskega nadzora pri inšpekcijskih zavezancih in na inšpekcijskem pregledu 10. 3. 2022 ugotovila, da so na zemljišču s parc. št. 550, 551 in 555, vse k.o. A^.1, katerega solastnika sta inšpekcijska zavezanca vsak do 1/2, nezakonito odloženi odpadki - odpadni gradbeni material v ocenjeni količini cca 150 m3 in odpadni asfalt v ocenjeni količini cca 50 m3. Povzeta je tudi njuna izjava glede navedb iz zapisnika, in sicer da je na navedeni nepremičnini res odložen gradbeni material, vendar ta ne predstavlja odpadkov. Material je namreč sestavljen iz masivnih opečnih zidakov, iz katerih se bo v prihodnosti izdelala letna kuhinja, asfalt pa bo drugi tožnik odpeljal v obrat za predelavo B., d.o.o. Ugotovljeno je še, da zavezanca ne razpolagata z nobenim potrdilom o vpisu v evidenco, da ima navedeno zemljišče s parc. št. 550, 551 in 555 status kmetijskega zemljišča brez trajnih nasadov in da to zemljišče ni zbirni center ali prostor za začasno skladiščenje, predhodno skladiščenje, skladiščenje odpadkov in da so odpadki odloženi v okolju. Pri svoji odločitvi se sklicuje na Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki v 5. točki prvega odstavka 3. člena opredeljuje pojem odpadek, v 9. členu pa odgovornost povzročitelja obremenitve za odpravo vira čezmernega obremenjevanja okolja in njegovih posledic, ter pravila ravnanja z odpadki iz 3., 4., 9., 10., 17., 19. in 24. člena Uredbe o odpadkih².

3Zoper izpodbijano odločbo sta inšpekcijska zavezanca vložila pritožbo, ki jo je organ druge stopnje kot neutemeljeno zavrnil. V obrazložitvi je povzel pritožbene navedbe in pritrdil ugotovitvam organa prve stopnje, da odpadna opeka, kamenje, kosi betona, pesek, kosi asfalta, ipd., ki sta jih tožnika nedovoljeno odložila na obravnavanih zemljiščih, predstavljajo gradbene odpadke v smislu 17. točke klasifikacijskega seznama odpadkov, ki je priloga iz člena 7 Direktive 2008/98/ES, in da je skladno s 17. členom Uredbe o odpadkih prepovedano odpadke puščati v okolju, jih odmetavati ali z njimi nenadzorovano ravnati. Kot napačno je ocenil njuno stališče, da lahko gradbene odpadke (tj. opeko in odpadni asfalt) na predmetnih zemljiščih odlagata iz razloga, ker nameravata ta material kasneje uporabiti pri izgradnji letne kuhinje oziroma zmleti asfalt pri nasutju dostopne poti. Glede na to jima je pravilno odrejeno, da morata predmetne odpadke oddati pooblaščenemu zbiralcu ali izvajalcu obdelave gradbenih odpadkov. Inšpektorica tudi ni bila dolžna ugotavljati natančne količine nedovoljeno odloženih gradbenih odpadkov in odpadnega asfalta, temveč je bistvena ugotovitev, da odloženi material na zemljiščih parc. št. 550, 551 in 555 predstavlja gradbeni odpadek v ocenjeni količini cca 150 m3 in kose odpadnega asfalta v ocenjeni količini cca 50 m3. Te odpadke sta dolžna tožnika oddati pooblaščenemu zbiralcu odpadkov.

Navedbe strank v upravnem sporu

4Tožnika se z odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo v upravnem sporu zaradi napačne uporabe materialnega prava ter nepopolno in napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlagata, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter postopek ustavi, ali pa izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne inšpekcijskemu organu v nov postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5V tožbi sta navedla, da bi bil v konkretni zadevi namesto izpodbijane odločbe primeren ukrep opozorilo v skladu z drugim odstavkom 33. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Inšpektor jima je določil izredno kratek tri dnevni rok za podajo izjave in zaradi preuranjenega postopanja ni zadostno raziskal dejanskega stanja, ampak izdal odločbo, ki je ni mogoče izvršiti na način, kot se glasi.

6Tožnika vztrajata pri trditvah, da gradbeni material, ki je bil odložen na njunih nepremičninah, ne predstavlja odpadkov. Upravni in pritožbeni organ se nista izjavila, zakaj sta masivne opečnate zidake označila kot odpadke, čeprav to niso. Prezrla sta določilo drugega odstavka 4. člena Uredbe o odpadkih, da je snov ali predmet, ki je uvrščen na seznam odpadkov, odpadek le, če ustreza opredelitvi odpadka iz zakona, ki ureja varstvo okolja. ZVO-1 pa v 3. členu določa, da je odpadek snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže, namerava zavreči ali mora zavreči. Tožnika masivnih opečnatih zidakov nista zavrgla, jih nista nameravala zavreči, saj si z njimi nameravata sezidati letno kuhinjo. Iz inšpekcijske odločbe niti iz ureditve pa ne izhaja, da bi te zidake morala zavreči. Kupa z masivnimi opečnatimi zidaki sta bila na zemljišča v neposredni bližini, kjer tožnika stanujeta, odložena le začasno, dokler se ne bi ti zidaki prebrali, očistili in se ne bi uredila predpriprava v smislu urejanja okolice doma tožnikov.

7Glede na zakonsko ureditev nobena snov ali predmet ni odpadek sam po sebi, temveč to postane šele skozi dejanje, namen ali pravno obveznost imetnika. Tožnika sta ves opozarjala na ponovno uporabo masivnih opečnatih zidakov. Zatrjujeta tudi, da imajo tudi tržno vrednost. Z označitvijo masivnih opečnatih zidakov kot odpadke je inšpektor nepravilno uporabil materialno pravo.

8Masivnih opečnatih zidakov, ki so sedaj zloženi na paletah, ob ogledu 7. 9. 2022 inšpektor ni več štel kot odpadek, čeprav se nahajajo neposredno ob delu, ki je bil obravnavan in jih je inšpektor zagotovo zaznal.

9Vztrajata tudi pri navedbah, da je bil asfalt ob obnovi in vgradnji novega asfalta nedolgo pred uvedbo inšpekcijskega postopka odstranjen z dvorišča stanovanjske hiše tožnikov, ki se nahaja v neposredni bližini in je bil odložen na zadevne nepremičnine le začasno, tožnik pa ga je nameraval odpeljati na družbo B., d.o.o., kjer bi se lahko zmlel in bi bil ponovno uporaben za ureditev dovozne poti, tožnik bi z njim lahko tudi zaslužil. Po izdaji izpodbijane odločbe je prebral in očistil opečnate zidake, ves ostali material, vključno z asfaltom pa je odstranil in predal družbi B., d.o.o.

10Tožnika nasprotujeta ugotovitvam o ocenjenih količinah gradbenega materiala 150 m3 in asfalta 50 m3, saj se niti okvirno ne približujejo dejanskemu stanju. Čeprav sta pritožbi priložila slike in opravljene meritve, se tega ni presojalo. Lahko se strinjata z ugotovitvijo pritožbenega organa, da inšpektorica ni bila dolžna ugotavljati natančne količine materiala, vendar bi se ocena te količine morala gibati v nekih mejah, ki tožnikoma v primeru sanacije zagotavlja, da se postopanje inšpektorja proti njima ustavi. Tako pa je inšpektorica ocenjene vrednosti najprej izrazito nepravilno ocenila, sedaj pa ju, kljub temu, da sta material ustrezno sanirala, poziva, da predložita še manjkajoč evidenčni list. V tožbi predstavita tudi s primerjavo in izračunom, zakaj je pretirana ocena o skupaj 200 m3 materiala, pač pa je šlo za največ 40 m3 materiala oz. 19 m3 masivnih zidakov in 14 m3 asfalta. Tožnika sta ves zadevni material že odstranila.

11Tožnika še opozarjata, da v izpodbijani odločbi zadevne nepremičnine niso označene pravilno, saj se je material dejansko nahajal na nepremičninah parc. št. 549 in 552, ki so v skrajnem južnem delu nepremičnin 550, 551, 555, na katere mejijo. Prav tako ni pravilna ugotovitev organa, da imajo nepremičnine status kmetijskega zemljišča brez trajnih nasadov, pač pa je namenska raba površine podeželjskega naselja, le dejanska raba je delno še vpisana kot kmetijsko zemljišče. Tožnika imata namen te nepremičnine podariti hčerki, da si bo lahko tu zgradila stanovanjsko hišo.

12Tožnika pojasnita še glede realizacije odločbe, da sta asfalt in gradbeni material odstranila in predala družbi B., d.o.o., masivne opečnate zidake pa prebrala in zložila na palete. Inšpekcijski postopek pa se vodi še naprej, saj je inšpektor 23. 8. 2022 nanju naslovil poziv za izjavo glede predmeta nadzora, sicer bo izdan sklep o dovolitvi izvršbe; 7. 9. 2022 je opravil ogled in ugotovil, da so na zadevnih nepremičninah še vedno odloženi odpadki, iz priloženih fotografij pa je razvidno, da je ves material že odstranjen, na dveh fotografijah pa sta fotografirana dva kupa peska, ki ga pred tem ni fotografiral in ne štel za del materiala, nad katerim se opravlja inšpekcijski postopek niti jima ni predočil, da bi se nad tem opravljal inšpekcijski postopek. Prav tako je v okviru preverjanja realizacije odločbe ocenil količino materiala bolj realno, a je bila ta ob izdaji izpodbijane odločbe izrazito napačna.

13Tožena stranka je po pozivu sodišča predložila upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

K I. točki izreka

14Tožba je utemeljena.

15Sodišče v tem upravnem sporu presoja zakonitost inšpekcijske odločbe, s katero je inšpektorica, pristojna za okolje, tožnikoma izrekla ukrep odstranitve nezakonito odloženih odpadkov iz njunih nepremičnin, predaje pooblaščencu zbiralcu predelovalcu ali odstranjevalcu tovrstnih odpadkov in izkaz končne dispozicije odpadkov s kopijo evidenčnega lista ter prepovedala nadaljnje odlaganje odpadkov na teh zemljiščih.

16Podlago za odločanje, torej za izrek inšpekcijskega ukrepa, predstavlja 1. točka prvega odstavka 157. člena ZVO-1 v zvezi s prvim odstavkom 156. člena ZVO-1, ki inšpektorju za okolje nalaga dolžnost, da odredi, da se v določenem roku odpravijo nepravilnosti v primeru, ko ugotovi kršitev zakona ali drugega predpisa. Omenjena določba daje inšpekciji, pristojni za varstvo okolja, splošno pooblastilo za ukrepanje v primerih kršitev obveznosti, ki jih subjektom nalagajo predpisi s področja varstva okolja.

17Po prvem odstavku 9. člena ZVO-1 je povzročitelj obremenitve odgovoren za odpravo vira čezmernega obremenjevanja okolja in njegovih posledic v skladu s tem zakonom. Gre za splošno načelo odgovornosti povzročitelja. Čezmerna obremenitev okolja je obremenitev, ki presega mejne vrednosti emisije, standarde kakovosti okolja, pravila ravnanja ali dovoljeno rabo naravne dobrine (kar je opredeljeno v točki 6.1. prvega odstavka 3. člena ZVO-1). Po prvem odstavku 17. člena Uredbe o odpadkih je odpadke prepovedano puščati v okolju, jih odmetavati ali z njimi nenadzorovano ravnati.

18V obravnavani zadevi je sporno, ali odloženi material, ki ga je inšpektorica obravnavala na nepremičninah tožnikov, predstavlja odpadek.

19Po določbi 5. točke prvega odstavka 3. člena ZVO-1 je odpadek snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže, namerava zavreči ali mora zavreči.

20V izpodbijani odločbi je ugotovljeno, da gre za odpadni gradbeni material in odpadni asfalt. V odločbi organa druge stopnje pa je navedeno, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe pravilno izhaja, da predstavljajo gradbene odpadke odpadna opeka, kamenje, kosi betona, pesek, kosi asfalta, čeprav v obrazložitvi prvostopne odločbe to ni nikjer navedeno.

21Tožnika v tožbi vztrajata pri ugovorih, ki sta jih podala tekom inšpekcijskega postopka in v pritožbi, da obravnavani material, katerega sestave sicer ne izpostavljata kot sporne, gre pa za material, ki ga je inšpektorica fotografirala na ogledu 10. 3. 2022, fotografije pa so kot priloga zapisniku z dne 10. 3. 2022 bile posredovane tožnikoma v seznanitev in izjavo, ne predstavlja odpadkov v smislu ZVO-1. Sodišče ugotavlja, da o tem v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni ugotovljenih nobenih okoliščin. Prav tako na te ugovore tožnika ni odgovoril pritožbeni organ. Tovrsten material je sicer uvrščen v klasifikacijski seznam odpadkov, določen v 4. členu Uredbe o odpadkih³, kot pravilno poudarja pritožbeni organ, vendar je ta seznam zgolj vodilo, opredelitev za odpadek pa mora temeljiti predvsem na določilu 5. točke prvega odstavka 3. člena ZVO-1, torej izhaja predvsem iz imetnikovega ravnanja in iz pomena besede zavreči.

22Kot je pojasnjeno v sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 36/2019 z dne 3. 6. 2020, se besede zavreči in nato pojma odpadek ne sme razlagati ozko (obveznost široke razlage). Opredelitev pojma "odpadek" je odvisna predvsem od ravnanj imetnika in od pomena pojma "zavreči". Ta pojem tako lahko zajema vse predmete in snovi, ki jih imetnik zavrže, tudi če imajo gospodarsko vrednosti in se iz gospodarskih razlogov zbirajo za reciklažo, obnavljanje ali ponovno uporabo. Metoda obdelave ali način nadaljnje uporabe snovi nista odločilna glede tega, ali se ta opredeli kot odpadek ali ne, in da pojem odpadek ne izključuje snovi in predmetov, ki jih je mogoče gospodarsko ponovno uporabiti. Tudi iz same okoliščine, da se bo zadevni material ponovno uporabil, se ne sme sklepati, da ne pomeni odpadka.

23V konkretni zadevi konkretne okoliščine v okviru določila 5. točke prvega odstavka 3. člena ZVO-1 niso bile ugotovljene niti odgovorjeno na navedbe inšpekcijskih zavezancev, zato je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in je zaključek v izpodbijani odločbi, da gre za odpadke, preuranjen ter nepreverljiv.

24Prav tako je utemeljen tožbeni očitek o nepopolno ugotovljenih količinah materiala. Tudi ugotovitev o ocenjenih količinah materiala (cca 150 m3 odpadnega gradbenega materiala in cca 50 m3 odpadnega asfalta) ni mogoče preveriti. Kljub natančnim ugovorom tožnikov (z izračuni in primerjavami) glede napačne ugotovitve količin materiala, nanje ne v izpodbijani odločbi ne v odločbi pritožbenega organa ni odgovorjeno. Sodišče sicer lahko soglaša s pripombo pritožbenega organa, da inšpektorica ni bila dolžna ugotavljati natančne količine obravnavanih materialov. Vendar pa mora biti ocena preverljiva, na konkreten ugovor glede količine pa je treba podati konkreten odgovor. Četudi gre pri ugotovitvi količine za oceno oz. približek, pa mora biti ta tako določena, da je mogoče preveriti njeno izvršitev, sploh v primeru prisilne izvršitve. Navedena količina je namreč kot del opredelitve obveznosti tožnikov kot inšpekcijskih zavezancev določena v izreku odločbe. Ta pa mora biti jasen in določen, kot je to predpisano v 213. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Izrek odločbe je po stališču Vrhovnega sodišča določen, če je v njem konkretno opredeljeno ravnanje, ki je obvezujoče za zavezanca, kar pomeni, da mora biti opredeljeno, kaj natančno in v kolikšnem obsegu je dolžan storiti. Ker je inšpekcijski ukrep namenjen odpravi nezakonitosti, mora biti izrek inšpekcijske odločbe takšen, da se lahko z njegovo izvršitvijo doseže zakonito stanje.⁴

25Tožnika navajata še ugovore v zvezi z označbo nepremičnin, s katerih morata odstraniti odpadke, pri čemer zanju sicer ni sporno, da je bil obravnavani material odložen na nepremičninah v njuni lasti, vendar sodišče na navedene ugovore ne odgovarja, saj vrača zadevo inšpekcijskemu organu v nov postopek, ta pa naj v ponovnem in dopolnjenem postopku poda obrazložitev tudi na ta ugovor.

26Ker je sodišče presodilo, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora, ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena in da je treba pravo dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku, ter je bilo posledično napačno uporabljeno materialno pravo, je tožbi na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem je skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. V ponovljenem postopku bo moral organ ugotoviti pravno relevantno dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, pri tem upoštevati tožnikove ugovore (prvi odstavek 8. člena ZUP), o zadevi ponovno odločiti ter svojo odločitev z dejanskega in pravnega vidika ustrezno obrazložiti.

27Sodišče še pojasnjuje, da je zaradi navedb tožnikov, da sta v celoti odstranila gradbeni material in asfalt, ki je bil predmet inšpekcijskega nadzora ter ga predala ustrezni instituciji, sodišče preverilo, ali imata tožnika sploh še pravni interes za tožbo, s katero izpodbijata inšpekcijsko odločbo kot temelj naložitve obveznosti. Odsotnost pravnega interesa, ki mora biti podan ves čas trajanja postopka, bi sicer narekovala zavrženje tožbe (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Ker pa sta navedla tudi, da se izpodbijana odločba, ki jima nalaga dolžnost odstranitve odpadkov z njunih nepremičnin, prisilno izvršuje v postopku upravne izvršbe ter da je sporno, ali sta sama odstranila vse odpadke, ob tem pa tudi, koliko je bilo tega materiala ter kateri gradbeni material je bil oz. ni bil predmet tega inšpekcijskega postopka, jima ni mogoče odreči interesa za izpodbojno tožbo v tem upravnem sporu, saj s samo izvršitvijo inšpekcijska odločba kot temelj naložitve obveznosti ne preneha učinkovati.⁵

28Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov bilo očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

29O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožnikoma glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena brez oprave glavne obravnave, tožnika pa v postopku nista imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se jima priznajo stroški v znesku 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika).

30Prisojeni znesek stroškov mora tožnikoma povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje tečejo zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

31Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo tožnikoma vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Vse parcele ležijo v katastrski občini A., zato sodišče v izogib ponavljanju v nadaljevanju izpušča navedbo katastrske občine.
² Uradni list RS, št. 37/15, 69/15 in 129/20.
³ Seznam odpadkov je določen v prilogi Odločbe Komisije z dne 3. maja 2000 o nadomestitvi Odločbe 94/3/ES o oblikovanju seznama odpadkov skladno s členom 1(a) Direktive Sveta 75/442/EGS o odpadkih in Odločbe Sveta 94/904/ES o oblikovanju seznama nevarnih odpadkov skladno s členom 1(4) Direktive Sveta 91/689/EGS o nevarnih odpadkih (UL L št. 226 z dne 6. 9. 2000, str. 3; Odločba 2000/532/ES), zadnjič spremenjene s Sklepom Komisije z dne 18. decembra 2014 o spremembi Odločbe Komisije 2000/532/ES o seznamu odpadkov v skladu z Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL L št. 370 z dne 30. 12. 2014, str. 44; Sklep 2014/955/EU).
⁴ Glej X Ips 37/2021.
⁵ Primerjaj sklep UPRS I U 1293/2021 z dne 18. 3. 2024.