UPRS Sodba in sklep IV U 61/2022-25

I. Tožbi zoper II. točko izreka odločbe Upravne enote Velenje št. 330-1110/2020-37 z dne 15. 11. 2021 in IV. točko izreka odločbe Upravne enote Velenje št. 330-1110/2020-6255-44 z dne 24. 12. 2021 se ugodi. Odločbi se v izpodbijanem delu odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožba zoper 1. in 2. točko izreka odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 33008-64/2022/3 z dne 25. 3. 2022 se zavrže.

Glede poteka upravnega postopka

1Upravna enota Velenje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 330-1110/2020-37 z dne 15. 11. 2021 (v nadaljevanju odločba z dne 15. 11. 2021) v izpodbijanem delu odobrila pravni posel med A. A., B. B. in C. C., katerega predmet sta solastniškega deleža na nepremičnini s parcelno številko 179/2, k. o. ...¹ (II. točka izreka).

2Iz odločbe z dne 15. 11. 2021 izhaja, da so tožnik, C. C. in D. D. podali vloge za odobritev pravnega posla kot sprejemniki ponudbe za prodajo solastniškega deleža na več nepremičninah, med drugim tudi na nepremičnini s parcelno številko 179/2, ki je opredeljena kot kmetijsko zemljišče. Prvostopenjski organ je predkupnega upravičenca ugotavljal v skladu s 23. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) in ugotovil, da nobeden od sprejemnikov ponudbe ni predkupni upravičenec; C. C. ni predložil nobenih dokazil, s katerimi bi izkazal predkupno pravico, tožnik in D. D. pa nista izkazala, da sta v letu 2019 pridobila pomemben del dohodka iz kmetijske dejavnosti skladno z določili 24. člena ZKZ, ki je za leto 2019 znašal 14.028,00 EUR. Ker nihče od sprejemnikov ponudbe ni izpolnjeval pogojev za prednostnega upravičenca, je bila odločitev o izbiri kupca prepuščena prodajalcema, ki sta kot kupca izbrala C. C.

3Zoper odločbo z dne 15. 11. 2021 je tožnik vložil pritožbo, na podlagi katere je prvostopenjski organ v skladu s prvim odstavkom 242. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal odločbo št. 330-1110/2020-6255-44 z dne 24. 12. 2021 (v nadaljevanju odločba z dne 24. 12. 2021). Izrek odločbe z dne 24. 12. 2021 je bil vsebinsko enak izreku odločbe z dne 15. 11. 2021, prvostopenjski organ pa je v dodani točki zavrnil zahtevo sprejemnika ponudbe - tožnika, za odobritev pravnega posla za solastniška deleža na nepremičnini s parcelno številko 179/2, last prodajalcev A. A. in B. B. (IV. točka izreka) ter odločil, da se s to odločbo nadomesti odločba z dne 15. 11. 2021 (V. točka izreka).

4Kot izhaja iz obrazložitve odločbe z dne 24. 11. 2021, je prvostopenjski organ pri obravnavi pritožbe zoper odločbe z dne 15. 11. 2021 ugotovil, da je bil v postopku tožnikov zahtevek za odobritev pravnega posla v celoti obravnavan, iz izreka odločbe pa je izpadla odločitev o delu tožnikovega zahtevka, ki se nanaša na solastniška deleža na nepremičnini s parcelno številko 179/2. V preostalem delu je bila obrazložitev odločbe z dne 24. 11. 2021 enaka obrazložitvi odločbe z dne 15. 11. 2021.

5Zoper odločbo z dne 24. 12. 2021 sta tožnik in C. C. vložila ločeni pritožbi, ki ju je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ, tudi toženka) obravnavalo skupaj in z odločbo št. 33008-64/2022/3 z dne 25. 3. 2022 odločilo, da se pritožba tožnika zoper IV. točko izreka odločbe z dne 24. 12. 2021 zavrne (1. točka izreka), da se pritožbi C. C. in tožnika zoper točke I, II in III odločbe z dne 15. 11. 2021 delno ugodi in se odločba z dne 24. 12. 2021 v točkah I, II, III, V in VII odpravi (2. točka izreka), da se pritožba C. C. zoper odločbo z dne 15. 11. 2021 zavrne (3. točka izreka) in da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

6Drugostopenjski organ je izpostavil, da določba 242. člena ZUP ni namenjena odpravi tehničnih pomanjkljivosti izreka odločbe, ampak drugačni odločitvi o pravici ali obveznosti stranke. Nadomestnega odločanja zato ne gre enačiti z dopolnilno odločbo, ki jo ureja 220. člen ZUP. Po vsebini točke 4 izreka odločbe z dne 24. 12. 2021 je prvostopenjski organ dejansko izdal dopolnilno odločbo. Pomanjkljivost je drugostopenjski organ saniral tako, da je odpravil sporne točke (I., II., III., V. in VII. točka izreka odločbe z dne 24. 12. 2021), v nadaljevanju pa je odločil o pritožbi tožnika zoper IV. točko odločbe z dne 24. 12. 2021, ki je ostala o veljavi, o pritožbi tožnika zoper II. točko odločbe z dne 15. 11. 2021 ter o pritožbi C. C. zoper I. in III. točko odločbe z dne 15. 11. 2021.

7Drugostopenjski organ je v svoji odločbi, kolikor se ta nanaša na pritožbo tožnika, pojasnil, da je nepremičnina s parcelno številko 179/2 po namenski rabi kmetijsko zemljišče. Predkupne upravičence in njihov vrstni red določa 23. člen ZKZ. Tožnik je predkupno pravico uveljavljal po ZKZ kot drug kmet, C. C. pa predkupne pravice ni uveljavljal. Drugostopenjski organ je ugotovil, da tožnik ob sprejemu ponudbe ni zatrjeval statusa kmeta po četrti alineji 24. člena ZKZ, ki določa, da je kmet (tudi) fizična oseba, ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobila, da bo iz kmetijskih dejavnosti na teh zemljiščih pridobivala pomemben del dohodka in da izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena. Za primer zatrjevanja predkupnega upravičenja in v tej zvezi za zatrjevanje statusa kmeta ne velja, da lahko prijavitelji svoje predkupno upravičenje zatrjujejo tekom prvostopenjskega postopka. Vlagatelji morajo pogoje za priznanje statusa kmeta izpolnjevati že ob podaji izjave o sprejemu ponudbe, saj se predkupna pravica izčrpa z nakupom kmetijskega zemljišča. Okoliščine, ki so podlaga za obstoj predkupne pravice, morajo obstajati že v času sklenitve kupne pogodbe, zato bi moral tožnik status kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ zatrjevati že ob sprejemu ponudbe.

8Po povedanem je drugostopenjski organ pritrdil zaključku prvostopenjskega organa, kadar nihče od vlagateljev ne izpolnjuje pogojev za prednostno upravičenje, se odločitev o izbiri prepusti prodajalcu, ki je v tej zadevi kot kupca nepremičnine s parcelno številko 179/2 izbral C. C.

9Drugostopenjski organ je po izdaji drugostopenjske odločbe izdal še popravni sklep št. 33008-64/2022/4 z dne 15. 4. 2022, tako da se v 1. točki izreka drugostopenjske odločbe popravi št. odločbe prvostopenjskega organa št. 330-1108/2020-45, tako da se pravilno glasi št. 330-1110/2020-44.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

10Tožnik je pri tukajšnjem sodišču vložil tožbo, iz katere izhaja, da izpodbija 1. in 2. točko izreka drugostopenjske odločbe, II. točko izreka odločbe z dne 15. 11. 2021 in IV. točko izreka odločbe z dne 24. 12. 2021.

11Tožnik najprej navaja, da je v postopku prišlo do bistvene kršitve postopka, saj se drugostopenjska odločba ne more preizkusiti. V delu odločbe drugostopenjski organ najprej navaja, da obravnava odločbo št. prvostopenjskega organa 330-1108/2020-45, v pravnem pouku pa, da se pritožba lahko vloži zoper odločbo z dne 15. 11. 2021. Drugostopenjska odločba je tako sama s seboj v nasprotju, tožnik pa ne ve, na kaj se odločba dejansko nanaša.

12V nadaljevanju tožnik pojasnjuje, da prvostopenjski organ ni upošteval zakonskih določb glede statusa kmeta in obveznosti zatrjevanja tega statusa. Odločba o priznanju statusa kmeta je deklaratorne narave, učinek pa ima od tedaj, ko je pravno relevantno dejstvo nastalo. Prvostopenjski organ bi lahko tožnika pozval oziroma ugotavljal status kmeta. Poudarja, da aktivno opravlja kmetijsko dejavnost in da želi s pridobitvijo nepremičnin povečati obseg svoje kmetije. V primeri višinskih kmetij je skoraj nemogoče doseči 2/3 letne povprečne plače, s pridobitvijo sporne parcele pa bi se lahko temu približal, saj bi povečal celoto svojih kmetijskih zemljišč.

13Pravni posel za nepremičnino s parcelno številko 179/2 bi se moral odobriti tožniku, ki opravlja kmetijsko dejavnost in izpolnjuje vse pogoje za status kmeta, razen doseganja najmanj 2/3 letne povprečne plače. Treba je upoštevati, da je bil pravni posel odobren osebi, ki ni kmet, zato bi odobritev posla C. C. izničila osnovni namen ZKZ. Odločitev prodajalcev bi morala biti usmerjena v to, da se izreče med dvema kmetoma, oziroma bi moral prvostopenjski organ ugotoviti, kdo je bližje izpolnjevanju pogojev po drugih kriterijih in dohodku iz kmetijstva. Višino dohodka iz kmetijske dejavnosti pa je smiselno upoštevati, če si konkurirajo kmetje.

14V pripravljalni vlogi z dne 20. 9. 2022 je tožnik poudaril še, da je namen vrstnega reda predkupnih upravičencev v zaokrožanju kmetijskih gospodarstev ter v zagotavljanju lažje in bolj ekonomične obdelave. S tem bi se kmetije ekonomsko in dejansko okrepile, za to pa je treba pridobiti kmetijska zemljišča. To je pomembno predvsem za kmete, ki nimajo dovolj zemljišč in se jim ob takšnem tolmačenju onemogoča njihova pridobitev. Namen usmerjanja prometa s kmetijskimi zemljišči je v tem, da se kmetijska zemljišča ohranijo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Jasno je, da bi lahko zgolj tožnik, ki se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo in je dejansko kmet, lahko prispeval k cilju in namenu ZKZ.

15Toženka je sodišču hkrati z upravnim spisom posredovala tudi odgovor na tožbo, v katerem navaja, da je tožba neutemeljena že iz razlogov iz drugostopenjske odločbe. Dodatno pojasnjuje, da lahko status kmeta po 24. členu ZKZ pridobi oseba, ki se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo ali bi se želela ukvarjati s kmetijsko dejavnostjo, je za opravljanje kmetijske dejavnosti ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti ustvarja pomemben del svojega dohodka oziroma dokaže, da bo ustvarila pomemben del dohodka. Prvostopenjski organ po uradni dolžnosti preveri obstoj statusa kmeta pri vlagateljih, ki ta status zatrjujejo, vlagatelj pa mora pogoje za priznanje statusa kmeta izpolnjevati že ob podaji izjave o sprejemu ponudbe. Tožnik sam priznava, da ne izpolnjuje vseh pogojev, saj dejstvu, da ne dosega predpisanega dohodka iz kmetijske dejavnosti, ne nasprotuje.

16Tožnik statusa kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ ni zatrjeval ob sprejemu ponudbe. Prijavitelj lahko svoje predkupno upravičenje zatrjuje tekom prvostopenjskega postopka, kar ne velja za primer zatrjevanja predkupnega upravičenja in v zvezi s tem za zatrjevanje statusa kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Vlagatelji morajo te pogoje izpolnjevati že ob podaji izjave o sprejemu ponudbe. To pomeni, da bi moral tožnik status kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ zatrjevati ob sprejemu ponudbe. Odločitev prvostopenjskega organa, da se odločitev o izbiri kupca prepusti prodajalcu, je zato bila utemeljena. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno

17Sodišče je tožbo posredovalo tudi prizadetim strankam A. A., B. B., C. C. in D. D., ki nanjo niso odgovorili in tudi v nadaljevanju tega postopka niso aktivno sodelovali.

Glede izvedbe glavne obravnave

18V skladu s prvim odstavkom 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno. Kot je razvidno iz obrazložitve te sodbe, je sodišče obravnavalo zgolj materialnopravna vprašanja, ki se nanašajo na tožnikov status kmeta po prvem odstavku 24. člena ZKZ in posledično na obstoj njegove predkupnega upravičenja kot drug kmet po 4. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ. Tudi stranki, ki sta aktivno sodelovali v postopku, v svojih navedbah v delu, ki je ob upoštevanju narave in vsebine izpodbijanih aktov, relevanten za odločitev v tej zadevi, nista posebej navajali nobenih pravno pomembnih dejanskih okoliščin, ki bi bile zmotno ali nepopolno ugotovljene. Glede na navedeno je sodišče odločilo brez naroka in je navedbe strank upoštevalo v pisni obliki (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K točki I izreka

19Tožba zoper II. točko odločbe z dne 15. 11. 2021 in IV. točko odločbe z dne 24. 12. 2021 je utemeljena.

20Predmet nadaljnje presoje v tem upravnem sporu je odločitev prvostopenjskega organa, da se pravni posel za nakup nepremičnine s parcelno številko 179/2 odobri C. C., vsebovana v II. točki izreka odločbe z dne 15. 11. 2021, in s tem povezana odločitev, da se zavrne zahteva tožnika za odobritev pravnega posla za nakup iste nepremičnine, vsebovana v IV. točki izreka odločbe z dne 24. 12. 2021.

21Med strankama ni sporno, da so izjave o sprejemu ponudbe in vlogo za odobritev pravnega posla za nakup nepremičnine s parcelo številko 179/2, ki je po namenski rabi kmetijsko zemljišče, v postavljenem roku podali tožnik, D. D. in C. C., da takrat ni nihče uveljavljal predkupne pravice in da sta tožnik ter D. D. po pozivu prvostopenjskega organa izjavila, da uveljavljata predkupno pravico kot drug kmet, in predložila dokazila o uveljavljanju predkupne pravice. Sporno pa je, ali je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa kmeta in da zato ne more uspešno uveljavljati predkupnega upravičenja kot drug kmet.

22Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd, ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Upravna enota po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca priporočeno s povratnico o tem, kdo je sprejel ponudbo v roku iz četrtega odstavka prejšnjega člena (drugi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ).

23Prvi odstavek 23. člena ZKZ določa, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, če ni z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik, 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj, 4. drug kmet, 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdne dejavnosti, 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo.

24Kmet v smislu ZKZ je fizična oseba: (-) ki je lastnica, zakupnica oziroma drugačna uporabnica kmetijskega zemljišča, to zemljišče obdeluje sama ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljena in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka, (-) ki je družinski član osebe iz prejšnje alineje, če opravlja kmetijsko dejavnost na kmetiji kot edino oziroma glavno dejavnost in je za to ustrezno usposobljena, (-) ki je iz kmetijske dejavnosti na kmetiji pridobivala pomemben del dohodka, pa zaradi starosti ali delovne nezmožnosti ne opravlja kmetijske dejavnosti na kmetiji, če poskrbi za obdelavo kmetijskih zemljišč, (-) ki da izjavo na zapisnik pri upravni enoti, da bo sama ali s pomočjo drugih obdelovala kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobila, da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobivala pomemben del dohodka in izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena. Za kmetijsko dejavnost se šteje vse kmetijske dejavnosti po predpisih o standardni klasifikaciji dejavnosti (prvi odstavek 24. člena ZKZ). Kot pomemben dohodek iz kmetijske dejavnosti se po tem zakonu šteje vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, vključno s prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in iz naslova državnih pomoči v gospodarskem letu pred ugotavljanjem pogojev, ki dosega najmanj 2/3 letne poprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v istem obdobju (drugi odstavek 24. člena ZKZ). Šteje se, da je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če ima strokovno izobrazbo najmanj IV. stopnje kmetijske smeri ali katerokoli smer izobrazbe najmanj IV. stopnje in opravljen preizkus znanja po veljavnem programu kmetijskih poklicnih ali srednjih šol s področja kmetijske dejavnosti, ki jo opravlja ali jo namerava opravljati ali če pridobi nacionalno poklicno kvalifikacijo za področje kmetijstva v skladu z zakonom, ki ureja nacionalne poklicne kvalifikacije (tretji odstavek 24. člena ZKZ). Ne glede na navedeno skladno z 111. členom ZKZ šteje, da je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če je starejši od 30 let in ima od 15. leta starosti dalje najmanj pet let delovnih izkušenj na kmetiji ali v posamezni kmetijski dejavnosti.

25V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso mora dejstvo, na katerega predkupni upravičenec opira predkupno pravico, obstajati ob sprejemu ponudbe.² Odločba o statusu kmeta je ugotovitvene narave (z njo se zgolj ugotavlja stanje, saj se status kmeta ne ustanavlja ali podeljuje šele z izdajo odločbe) in učinkuje ex tunc. Velja, da pravno učinkuje od tedaj, ko so nastala dejstva, ki so po zakonu pomembna za nastanek določenega pravnega stanja ali pravnega razmerja. V postopku za odobritev pravnega posla pa je lahko vprašanje, ali kateri od sprejemnikov ponudbe šteje za kmeta, predhodno vprašanje, o katerem UE odloča ob podanih pogojih iz šestega odstavka 24. člena ZKZ.³ Kot izhaja iz izpodbijanih aktov, je prvostopenjski organ preverjal status kmeta pri vlagateljih, ki sta ta status zatrjevala.

Glede statusa kmeta po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ

26Eden izmed pogojev za ugotovitev statusa po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ je, da fizična oseba iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka. V zvezi s tem sodišče po vpogledu v izpodbijana akta in upravni spis ugotavlja, da je tožnik v postopku pred prvostopenjskim organom predložil dokazilo o dohodku iz kmetijske dejavnosti, na podlagi katerega je prvostopenjski organ ugotovil, da tožnik ne dosega dohodkovnega cenzusa in s temi ugotovitvami tudi seznanil tožnika. V postopku pred prvostopenjskim organom in v obravnavani tožbi je tožnik tudi sam navajal, da ne izpolnjuje dohodkovnega cenzusa. Ne glede na tožnikove navedbe, da bi se lahko dohodkovnemu cenzusu približal s povečanjem kmetijskih zemljišč, pa prvostopenjski organ naknadnega povečanja dohodka iz kmetijske dejavnosti na kmetijskem zemljišču, ki je bil predmet obravnavanega pravnega posla, ni bil dolžan upoštevati, saj bi moral tožnik dohodkovni cenzus dosegati že v trenutku sprejema ponudbe. Prvostopenjski organ je zato po ugotovitvi, da tožnik iz kmetijske dejavnosti sicer prejema dohodek, ki pa v času sprejema ponudbe ni dosegal zakonsko določenega cenzusa, pravilno sklenil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa kmeta po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ.

Glede statusa kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ

27Za izpolnitev pogoja za status kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ mora sprejemnik ponudbe, kot že povzeto, podati izjavo z določeno vsebino: 1. da bo sam ali s pomočjo drugih obdeloval kmetijska zemljišča, za katera izkaže, da jih bo pridobil, 2. da bo iz kmetijske dejavnosti na teh zemljiščih pridobival pomemben del dohodka in 3. da izpolnjuje pogoje glede usposobljenosti iz tretjega odstavka tega člena. Sodišče je v svoji dosedanji praksi ob upoštevanju zgoraj pojasnjenega stališča upravnosodne prakse, v skladu s katerim mora dejstvo, na katerega predkupni upravičenec opira predkupno pravico, obstajati ob sprejemu ponudbe, presojalo, da mora sprejemnik ponudbe za uspešno uveljavljanje predkupne pravice takšno izjavo podati hkrati s sprejemom ponudbe.⁴ V sodbi II U 407/2019-25 z dne 15. 4. 2022 pa je sodišče odstopilo od ustaljene sodne prakse in zavzelo stališče, da je izjava po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ, dana po vložitvi sprejema ponudbe, pravočasna. Vrhovno sodišče je nato v sodbi X Ips 15/2023 z dne 5. 2. 2025, s katero je odločilo o reviziji zoper navedeno sodbo, zavzelo stališče, da iz določb ZKZ, ki urejajo sprejem ponudbe, ne izhaja, da bi bilo uveljavljanje predkupne pravice del formalno popolne vloge za odobritev pravnega posla oziroma da bi bilo treba predkupno upravičenje uveljavljati ob sprejemu, zato lahko sprejemnik ponudbe v postopku odobritve pravnega posla prednostno upravičenje uspešno uveljavlja z izjavo na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ tudi po sprejemu ponudbe oziroma tekom upravnega postopka odobritve pravnega posla.⁵ To pomeni, da lahko sprejemnik ponudbe poda izjavo po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ do odločitve prvostopenjskega organa in na ta način uspešno uveljavlja svoje predkupno upravičenje.

28Po vpogledu v upravni spis sodišče ugotavlja, da je tožnik po pozivu prvostopenjskega organa, da naj se izjasni, ali v postopku uveljavlja predkupno pravico, v nadaljnjih vlogah v postopku pred prvostopenjskim organom med drugim zatrjeval, da predkupno pravico uveljavlja kot drug kmet, da kmetuje že 15 let, da je strokovno usposobljen ter ima vso mehanizacijo za obdelovanje in upravljanje, da je njegov cilj doseči prag za priznanje statusa kmeta, skliceval pa se je tudi na zasledovanje temeljnih ciljev ZKZ. Tožnik sicer ni izrecno navedel, da podaja izjavo na podlagi četrte alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ, vendar ga kot stranko upravnega postopka zavezujeta le trditveno in dokazno breme iz 140. člena ZUP, organ pa je tisti, ki mora v skladu z načelom zakonitosti svojo odločitev opreti na ustrezno materialno podlago in to v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP tudi navesti v obrazložitvi svoje odločbe. Sodišče zato ocenjuje, da bi moral prvostopenjski organ po ugotovitvi, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz prve alineje prvega odstavka 24. člena ZKZ (ker ne izpolnjuje dohodkovnega cenzusa), glede na siceršnjo vsebino tožnikovih navedb njegov status kmeta presojati še po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ oziroma, če bi ocenil, da je njegova izjava nejasna, tožnika v skladu z 9. členom ZUP pozvati k dodatni izjasnitvi. Organ je tudi ob upoštevanju načela varstva koristi strank tem dolžan pomagati, da pravice učinkovito zavarujejo oziroma jih uveljavijo. S tem v zvezi sodišče pojasnjuje, da je glede na dejstvo, da je tožnik uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet, dolžnost organa, da opozori stranko, da lahko uveljavi svoje pravice - tudi tako, da poda izjavo po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ.⁶ Nenazadnje sodišče pripominja, da mora organ zaradi uresničevanja namena ZKZ (to je zagotoviti prednost pri nakupu kmetijskih zemljišč osebam, ki se ukvarjajo s kmetijstvom⁷) z dolžno skrbnostjo preveriti, ali ima kateri od sprejemnikov ponudbe, ki zatrjujejo, da se ukvarjajo s kmetijstvom, predkupno upravičenje na podlagi določb ZKZ. Tega prvostopenjski organ ni storil, temveč je v nadaljevanju kupca ugotavljal na podlagi četrtega odstavka 23. člena ZKZ⁸. Tudi če sodišče obrazložitev drugostopenjske odločbe, da bi moral tožnik izjavo podati že ob sprejemu ponudbe, šteje kot razširitev razlogov iz izpodbijanih aktov, za kar ima drugostopenjski organ sicer podlago v tretjem odstavku 248. člena ZUP, pa je tudi takšno naziranje toženke ob upoštevanju zgoraj povzetega stališča Vrhovnega sodišča RS napačno.

29V takšnih okoliščinah se sodišče ni posebej opredeljevalo še do tožbenih navedb o neustavnosti določbe četrtega odstavka 23. člena ZKZ.

30Ker prvostopenjski organ tožnikovega predkupnega upravičenja ni presojal (tudi) po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ in ker je tudi toženka v drugostopenjski odločbi svojo odločitev oprla na napačno stališče glede pravočasnosti izjave po tem določilu, materialno pravo v upravnem postopku ni bilo pravilno uporabljeno. Ker sta zato odločbi z dne 15. 11. 2021 in z dne 24. 12. 2021 v izpodbijanem delu nezakoniti, ju je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskem organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku mora prvostopenjski organ ugotovljene kršitve odpraviti in ugotoviti, ali tožnik izpolnjuje pogoje za priznanje statusa kmeta po četrti alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ (in sicer da bo iz kmetijske dejavnosti na tem zemljišču pridobival pomemben del dohodka in izpolnjevanje pogojev glede usposobljenosti iz tretjega odstavka 24. člena ZKZ oziroma 111. člena ZKZ⁹). V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je toženka v ponovnem postopku vezana na pravno mnenje sodišča. Zaradi ponovnega postopka pred prvostopenjskim organom in v luči načela ekonomičnosti sodišče opozarja, da je treba, kadar je v zadevi udeleženih več strank z nasprotujočimi interesi, v skladu s prvim odstavkom 154. člena ZUP razpisati ustno obravnavo.

31V tej zadevi sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagal tožnik, saj zato niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Tožnik težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretne zadeve pa tudi ne zahteva odločanja sodišča o tožnikovi zahtevi. Sodišče dodaja še, da iz 2. člena ZUS-1 sledi, da odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le, kadar bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva.

K točki II izreka

32Tožba zoper 1. in 2. točko izreka drugostopenjske odločbe ni dovoljena.

33Tožnik v tožbi smiselno navaja, da izpodbija tudi 1. in 2. točko izreka drugostopenjske odločbe. V skladu z določbo 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Odločba organa druge stopnje, s katero ta zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev organa prve stopnje, ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva, in zato, glede na navedeno določbo ZUS-1, takšna odločba ne more biti predmet izpodbijanja v upravnem sporu.¹⁰ Na drugačno presojo ne more vplivati niti napačen pravni pouk v drugostopenjski odločbi, po katerem bi bila tožba v upravnem sporu mogoča zoper 2. točko drugostopenjske odločbe. Pravni pouk namreč stranki ne more dati več pravic, kot ji jih daje zakon.¹¹

34Sodišče tožnika ni posebej pozvalo, da naj odpravi pomanjkljivost tožbe tako, da v skladu z 2. členom ZUS-1 pravilno navede izpodbijani prvostopenjski akt. Ker je tožnik v tožbi izrecno navedel, da izpodbija tudi odločbo z dne 15. 11. 2021 in odločbo z dne 24. 12. 2021 kot prvostopenjska akta, ki sta bila predmet presoje drugostopenjske odločbe, je sodišče ocenilo, da dopolnitev oziroma poprava ni bila potrebna oziroma da opustitev takšnega poziva ne bi posegla v tožnikovo pravico do sodnega varstva.

35Ker drugostopenjska odločba v izpodbijanem delu ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo v tem delu na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo kot nedovoljeno.¹²

36Nobena stranka ni zahtevala povračila stroškov, zato je izrek o stroških odpadel.

¹ V nadaljevanju te sodbe sodišče v izogib ponavljanju ne bo navajalo katastrske občine.
² Sodba Upravnega sodišča RS I U 1519/2010 z dne 22. 6. 2011, sodba Upravnega sodišča RS I U 650/2012 z dne 27. 8. 2013, sodba Upravnega sodišča RS I U 572/2016-11 z dne 30. 3. 2017 in druge.
³ Sodba Upravnega sodišča RS I U 1426/2014 z dne 21. 4. 2015, sodba Upravnega sodišča RS I U 365/2009 z dne 13. 7. 2010 in druge.
⁴ Glej na primer sodbo Upravnega sodišča RS I U 449/2022-26 z dne 5. 2. 2024, sodbo Upravnega sodišča RS II U 70/2021-30 z dne 10. 10. 2023, sodbo Upravnega sodišča RS I U 513/2018-35 z dne 19. 12. 2019 in druge.
⁵ Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 15/2023 z dne 5. 2. 2025.
⁶ Sodba Upravnega sodišča RS II U 407/2019-25 z dne 15. 4. 2022.
⁷ Sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 6/2021 z dne 29. 11. 2023.
⁸ Ta določa, da, če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan s tem zakonom, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom tega zakona.
⁹ Glej sodbo Upravnega sodišča RS II U 407/2019-25 z dne 15. 4. 2022.
¹⁰ Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 661/2011 z dne 29. 2. 2012.
¹¹ Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017, sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 709/2024-3 z dne 16. 4. 2024 in druge.
¹² Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 162/2008 z dne 23. 4. 2008.