UPRS Sodba in sklep III U 192/2022-30

I. Upravna spora, ki se vodita pod opr. št. III U 192/2022 in opr. št. III U 220/2023, se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se odslej oba vodita pod opr. št. III U 192/2022.

II. Tožbama se ugodi tako, da se odločba Upravne enote Tolmin, št. 140-2/2022-6251-7 z dne 17. 3. 2022, odpravi v zavrnilnem delu 1. točke izreka odločbe in se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek, odločba Upravne enote Tolmin, št. 140-31/2023-6251-9 z dne 21. 6. 2023, pa se odpravi v celoti in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 33,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Izpodbijani odločbi

O izpodbijani odločbi Upravne enote Tolmin, št. 140-2/2022-6251-7 z dne 17. 3. 2022

1Z odločbo, št. 140-2/2022-6251-7 z dne 17. 3. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba/2022), je Upravna enota Tolmin kot prvostopenjski organ odločila, da ima tožnik kot vojni invalid od 1. 1. 2022 dalje pravico do invalidskega dodatka v mesečnem znesku 534,03 EUR, tožnikov zahtevek za priznanje pravice do dodatka za samohranilce pa je zavrnila (1. točka izreka). Iz nadaljevanja izreka izhaja še, da se tožniku do izdaje nove odločbe o odmeri invalidskega dodatka v prihodnjem letu izplačuje invalidski dodatek kot akontacija v znesku iz decembra letošnjega leta (2. točka izreka), da je tožnik dolžan prvostopenjskemu organu prijaviti vsako spremembo, ki vpliva na uveljavljanje in prenehanje pravic (3. točka izreka), in da stroški postopka niso zabeleženi (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe/2022 izhaja, da je bil tožniku invalidski dodatek nazadnje priznan z odločbo prvostopenjskega organa, št. 140-27/2021/6 z dne 12. 8. 2021. Nato je tožnik 11. 1. 2022 pri prvostopenjskem organu podal vlogo, s katero je uveljavljal, da se mu na podlagi 45. člena Zakona o vojnih invalidih (v nadaljevanju: ZVojI) poleg invalidskega dodatka prizna še dodatek za samohranilce, za katerega izpolnjuje pogoje, saj živi in se preživlja sam. Kot je pojasnil, sta njegova edina dohodka invalidnina in invalidski dodatek. Drugega vrednejšega nepremičnega ali premičnega premoženja nima. Na naslovu ..., ..., kjer živi v samskem gospodinjstvu, je sicer prijavljena še ena oseba, ki pa z njim ni v sorodu, zakonski ali zunajzakonski zvezi. Ker ga prvostopenjski organ kljub vsakoletnemu ažuriranju podatkov ni seznanil s pravico do invalidskega dodatka, jo uveljavlja sam.

3Prvostopenjski organ nato pojasni, da dodatek za samohranilce iz 45. člena ZVojI ni samostojna pravica, temveč pripada vojnemu invalidu s priznano pravico do invalidskega dodatka. Glede na navedeno je tožnikovo vlogo štel kot del postopka odmere pravice do invalidskega dodatka. Ker znaša osnova za ugotavljanje pravice do invalidskega dodatka 45 % usklajene osnove iz januarja tekočega leta (42. člen ZVojI), je bilo treba o višini tožnikovega invalidskega dodatka znova odločiti, zato je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti uvedel postopek prevedbe invalidskega dodatka. V postopku je ugotovil, da je tožnik v preteklem letu živel sam in da ni imel nobenih drugih dohodkov ali prejemkov, ki bi se na podlagi 46. člena ZVojI upoštevali pri odmeri invalidskega dodatka. Glede na navedeno je invalidski dodatek skladno s 44. členom ZVojI enak osnovi za odmero invalidskega dodatka in od 1. 1. 2022 znaša 534,03 EUR ter se skladno s tretjim odstavkom 85. člena ZVojI do izdaje nove odločbe o odmeri invalidskega dodatka izplačuje v znesku iz decembra istega leta kot akontacija.

4Nato prvostopenjski organ citira 45. člen ZVojI, ki ureja dodatek za samohranilce, ter zaključuje, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za priznanje tega dodatka, saj ima ožjega družinskega člana, ki je v delovnem razmerju. V zvezi s tem še pojasni, da 45. člen ZVojI ne določa pogoja obstoja samostojne družinske skupnosti. Posledično je tožnikovo vlogo za priznanje dodatka za samohranilce zavrnil.

O izpodbijani odločbi Upravne enote Tolmin, št. 140-31/2023-6251-9 z dne 21. 6. 2023

5Z odločbo, št. 140-31/2023-6251-9 z dne 21. 6. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba/2023), je prvostopenjski organ odločil, da ima tožnik kot vojni invalid od 1. 1. 2023 dalje pravico do invalidskega dodatka v mesečnem znesku 589,03 EUR (1. točka izreka). Iz nadaljevanja izreka izhaja še, da se tožniku do izdaje nove odločbe o odmeri invalidskega dodatka v prihodnjem letu izplačuje invalidski dodatek kot akontacija v znesku iz decembra letošnjega leta (2. točka izreka), da je tožnik dolžan prvostopenjskemu organu prijaviti vsako spremembo, ki vpliva na uveljavljanje in prenehanje pravic (3. točka izreka) in da stroški postopka niso zabeleženi (4. točka izreka).

6Iz obrazložitve izpodbijane odločbe/2023 izhaja, da je prvostopenjski organ 23. 5. 2023 po uradni dolžnosti uvedel postopek prevedbe tožnikovega invalidskega dodatka za leto 2023. V postopku so bili pridobljeni podatki o družinski skupnosti upravičenca, o prejemkih iz distribucijskega modela, o premoženju iz E-davkov in podatki o pokojninskih prejemkih pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (ZPIZ). Prvostopenjski organ nato ugotavlja - kar potrjuje tudi tožnikova izjava z dne 9. 6. 2023 - da je tožnik v preteklem letu živel sam in da nima oziroma ni imel nobenih drugih dohodkov ali prejemkov, ki bi se na podlagi 46. člena ZVojI upoštevali pri odmeri invalidskega dodatka. Glede na navedeno je invalidski dodatek skladno s 44. členom ZVojI enak osnovi za odmero invalidskega dodatka in od 1. 1. 2023 znaša 589,03 EUR ter se skladno s tretjim odstavkom 85. člena ZVojI do izdaje nove odločbe o odmeri invalidskega dodatka izplačuje v znesku iz decembra letošnjega leta kot akontacija.

Tožbi in nadaljnji potek upravnega spora

Tožba zoper izpodbijano odločbo/2022 in nadaljnji tek postopka v zvezi s to odločbo

7Tožnik je zoper izpodbijano odločbo/2022 vložil pritožbo, o kateri drugostopenjski organ ni odločil niti po pozivu, naj izda odločbo v nadaljnjih sedmih dneh. Zato je tožnik na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) vložil tožbo zaradi molka drugostopenjskega organa iz razlogov nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo/2022 spremeni tako, da ima tožnik od 1. 1. 2022 pravico do invalidskega dodatka v mesečnem znesku 534,03 EUR, da se ugodi njegovi zahtevi za priznanje pravice do dodatka za samohranilce, ki mu pripada od 1. 1. 2022 v višini 50 % osnove, to je v mesečnem znesku 267,015 EUR, in da je toženka dolžna tožniku plačati znesek 2.403,135 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od v tožbi navedenih zneskov in datumov v letu 2022 do plačila, vse v roku osem dni, pod izvršbo. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in toženki naloži izdajo odločbe, s katero se ugodi pritožbi zoper izpodbijano odločbo/2022 tako, da se tožniku prizna pravica do dodatka za samohranilce od 1. 1. 2022 dalje v višini 50 % osnove, to je v mesečnem znesku 267,015 EUR.

8V tožbi pojasnjuje, da je invalid od otroštva in o tegobah, s katerimi se je srečeval, ker ga o pravicah, ki mu pripadajo, ni nihče obvestil. Njegov edini dohodek sta invalidnina in invalidski dodatek, s katerima pokriva življenjske stroške, z dodatkom za samohranilce pa bi mu bilo omogočeno boljše življenje, vključno z boljšimi možnostmi zdravljenja. Sedaj je, kljub občasni pomoči sina, ki je poročen in oče dveh mladoletnih otrok, za katere je dolžan skrbeti in mu torej ne more izdatno finančno pomagati, omejen na minimalne aktivnosti. Poudarja, da bi ga moral prvostopenjski organ kot prava neuko stranko v stiski skladno z načelom varstva pravic strank iz 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) opozoriti na njegove zakonske pravice. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča III U 117/2015 z dne 12. 2. 2016.

9Meni, da je po določbi prvega odstavka 45. člena ZVojI samohranilec, kdor kumulativno izpolnjuje dva pogoja, in sicer, da prejema invalidski dodatek in da se preživlja sam. V izpodbijani odločbi/2022 pa je izostala ugotovitev, ali se preživlja sam, kljub temu, da je v njej večkrat navedeno, da je v letu 2021 živel sam in da ni imel drugih dohodkov ali prejemkov.

10Določba drugega odstavka 45. člena ZVojI pa po mnenju tožnika ureja položaj, kdaj lahko samohranilec, ki se preseli k sorodnikom, dodatek za samohranilce obdrži. Ta zakonska določba namreč jasno določa, da je glavni razlog za priznanje dodatka za samohranilce samostojnost uživalca invalidskega dodatka, ki mora biti takšna, da uživalec biva sam zase, torej v ločenem gospodinjstvu. Če bi se status samohranilca razlagal tako strogo, kot ga razlaga upravni organ, da torej vojni invalid ne sme imeti živih sorodnikov, bi to pomenilo popolno nezmožnost uporabe zakona in posledično izvotlitev njegovega namena.

11Tožnik ponavlja, da prvostopenjski organ ni ugotavljal zakonskih pogojev za priznanje statusa samohranilca. Izpodbijana odločba je skopa in zgolj na kratko citira dejstva, ki ne podpirajo zaključka o neutemeljenosti njegove vloge, kar predstavlja kršitev iz 2. točke prvega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s 139. in 164. členom ZUP. V zadevi so bila kršena tudi pravila postopka, in sicer načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP, načelo varstva pravic strank in varstva javnih koristi iz 7. člena ZUP, načelo iskanja materialne resnice iz 8. člena ZUP in načelo proste presoje dokazov iz 10. člena ZUP, kar je konzultiralo v neuporabi 214. člena ZUP. Izrek in obrazložitev izpodbijane odločbe sta v neskladju, prvostopenjski organ pa je odločal rezultatsko.

12Tolmačenje, kot ga zavzema upravni organ, predstavlja sistematično diskriminacijo upravičencev. Za razumevanje zakonske ureditve statusa vojnih invalidov je treba upoštevati kronologijo sprejemanja ZVojI, ki jo tožnik v nadaljevanju opisuje. Poudarja, da če bi zakonodajalec imel namen generalno omejiti dodatek za samohranilce, bi to tudi storil. Edini razlog, da nekdo ne prejme tega dodatka, je torej bodisi, da ne izpolnjuje pogojev za prejemanje invalidskega dodatka bodisi da se ne preživlja sam. Na absurdnost drugačnega tolmačenja kaže tudi dejstvo, da lahko dodatek za samohranilce po določbah 69. člena ZVojI v zvezi s 57. in 67. členom istega zakona pod enakimi pogoji kot vojni invalid prejmejo tudi njegovi potomci.

13Tožnik navaja še, da ZVojI termin gospodinjstvo uporablja na več mestih, pri čemer se v postopku ugotavljanja dohodkov za priznanje invalidskega dodatka uporablja termin skupno gospodinjstvo. Tudi sedaj veljavni Družinski zakonik (v nadaljevanju: DZ) uporablja termin gospodinjstvo kot termin, ki definira širši segment sobivanja. Da je sklepanje upravnega organa nelogično, kaže tudi ureditev upoštevanja dohodkov iz 44. člena ZVojI. Če bi namreč tožnik bil član druge družinske skupnosti ali gospodinjstva, bi se to odražalo v dohodkih, ki se upoštevajo pri izračunu invalidskega dodatka. Ker je v konkretnem primeru prvostopenjski organ ugotovil, da nima takšnih oseb, je nerazumljiv sklep, da obstaja družinski član, ki se očitno šteje (le) pri odmeri dodatka za samohranilce. Vse navedeno pomeni, da je njegovo gospodinjstvo enočlansko.

14Ureditev iz ZVojI je logična tudi upoštevajoč določbe družinske zakonodaje, na primer 185. člen DZ, ki ureja preživninsko dolžnost otrok do staršev v primeru, ko starš ni zmožen več skrbeti zase. Nasprotno razlogovanje bi pomenilo, da bi morali otroci za starše poskrbeti v vseh primerih in ti ne bi bili nikoli upravičeni do socialne pomoči. ZVojI zahteva le samostojnost upravičenca, kar skuša zagotoviti s svojimi ukrepi. Cilj zakona je torej pomagati invalidom, da so lahko samostojni.

15Tožnik še navaja, kako pojem gospodinjstva (zasebnega, družinskega in nedružinskega) razlaga Statistični urad RS ter dodaja, da je iz 45. člena ZVojI mogoče razumeti, da se pojem gospodinjstvo nanaša na življenjske primere, ko gre za dejansko ekonomsko, socialno in fizično skupnost oseb, ki prebivajo skupaj. Zakon ločuje element samohranilstva in skupnega gospodinjstva kot izključujoča se pojma. S statusom gospodinjstva se delno ukvarja tudi Zakon o prijavi prebivališča (v nadaljevanju: ZPPreb-1), iz katerega jasno izhaja, kdo je član nekega gospodinjstva. Če je prejemnik invalidskega dodatka v lastnem gospodinjstvu, potem ne more biti del drugega gospodinjstva. Določba tretjega odstavka 45. člena ZVojI ima smisel v primeru selitve samohranilca, ko ta ni več sposoben samostojne skrbi. Tu pa se konkretizira zakonska določba 185. člena DZ, saj ZVojI napotuje na ureditev iz DZ na način, da preprečuje, da bi zaradi bolezni, starosti ali onemoglosti za invalida skrbel nekdo drug, ta pa bi hkrati prejemal dodatek za samostojno skrb.

16Tožnik obrazlaga še, da je invalidski dodatek socialni korektiv, urejen za specifično področje vojnih invalidov. Da sam ni del sinovega gospodinjstva, ni sporno, sin pa ni zavezan prevzemati večje skrbi zanj, dokler ta zmore skrbeti zase. Tožnik trdi, da zaradi starševstva ne sme biti diskriminiran z drugimi samohranilci. Ker je upravni organ dal zakonskim določbam drugačen pomen kot zakonodajalec, je kršil načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in četrti odstavek 153. člena Ustave v zvezi s 3. členom Ustave glede izvrševanja pravic iz 50. in 53. člena Ustave. S takšnim protipravnim ravnanjem mu je od 1. 1. 2022 dalje nastala škoda v višini 267,015 EUR mesečno, zato zahteva plačilo zneska v višini 2.403,135 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od zapadlosti posameznega mesečnega zneska do plačila. Glede na navedeno predlaga, da sodišče glede zavrnilnega dela izreka izpodbijane odločbe/2022 odloči v sporu polne jurisdikcije in v skladu s 67. členom ZUS-1 razsodi tudi o zatrjevani škodi v višini 2.403,135 EUR. Če meni, da pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije niso podani, pa naj izda odločbo v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1.

17Po pozivu sodišča, da mu predloži upravne spise zadeve in sporoči razlog, zakaj v zadevi še ni bilo odločeno, je toženka predložila upravne spise zadeve in odgovor na tožbo, v katerem je navedla, da je bilo o tožnikovi pritožbi odločeno z zavrnilno odločbo Ministrstva za obrambo, št. 130-212/2022-4 z dne 5. 10. 2022.

18Drugostopenjski organ v svoji odločbi najprej citira določbe 44. in 45. člena ZVojI in na tej podlagi ugotavlja, da dodatek za samohranilce pripada vojnemu invalidu, ki se preživlja sam. Da je vojnega invalida mogoče šteti za samohranilca, morajo biti torej izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 45. člena ZVojI. Drugi odstavek 45. člena ZVojI se nanaša na tistega prejemnika dodatka za samohranilce, ki se zaradi bolezni, starosti ali onemoglosti preseli k sorodnikom. Koga je mogoče šteti za samohranilca, pa je urejeno v tretjem odstavku 45. člena ZVojI, v katerem je edina razlaga pojma samohranilec v ZVojI. Tudi po vsebini določbe je mogoče ugotoviti, da se razlaga pojma samohranilec nanaša na upravičenca do dodatka za samohranilce na splošno, ne le na tistega, ki se preseli. Ne glede na vse navedeno pa je po določbi prvega odstavka 45. člena ZVojI treba ugotoviti, ali se tožnik preživlja sam. Ker ima tožnik ožjega družinskega člana - sina, je ta ne glede na to, ali živi s tožnikom v skupnem gospodinjstvu, po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih, dolžan preživljati očeta. Tožnik bi bil torej upravičen do dodatka za samohranilce šele, če ne bi imel ožjih družinskih članov, ki bi ga bili zmožni preživljati.

19Sodišče je nato tožnika z dopisom III U 192/2022-7 z dne 15. 11. 2022 na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUS-1 pozvalo, da sporoči, ali vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja tudi na odločbo drugostopenjskega organa, ter temu ustrezno prilagodi tožbeni zahtevek.

20Tožnik je v vlogi z dne 24. 11. 2022 pojasnil, da vztraja pri tožbi, tožbeni zahtevek pa je razširil tako, da zahteva še plačilo dveh zneskov po 267,015 EUR za čas od 3. 10. 2022 in od 2. 11. 2022 dalje. Navedel je še, da je stališče toženke, da prvi odstavek 45. člena ZVojI zgolj uvaja pojem, ki ga dopolnjuje tretji odstavek istega člena, zmotno tako z nomotehničnega vidika kot z vidika jezikovne razlage. Prvi odstavek 45. člena ZVojI je namreč tisti, ki uvaja pojem, ki ga je treba napolniti. Temu se upravni organ izmika z uporabo predpisov, ki z ZVojI nimajo neposredne povezave. DZ res ureja področje skrbi za starše, vendar so te situacije namenjene situacijam iz drugega odstavka 45. člena ZVojI in ne situacijam, ko je vojni invalid samostojen in se sam preživlja. Sam ni socialno ogrožen na način, da bi bil upravičen do socialne pomoči, tudi sicer pa namen ZVojI ni socialna pomoč, pač pa opolnomočenje invalidov in spodbujanje ter omogočanje pogojev za njihovo vključevanje v normalno družbo. Tudi v predlogu zakona je jasno navedeno, da je njegov namen zagotavljanje neodvisnega življenja invalidnih oseb in ne zagotavljanje minimalnih potreb, ki omogočajo preživetje, kot je na primer namen Zakona o socialnovarstvenih prejemkih (ZSVarPre). Drugačna razlaga bi pomenila, da zgolj zato, ker ima sina, ne bi bil upravičen niti do socialne pomoči po ZSVarPre, s čimer bi se izvotlil pomen vrste socialnih pravic in pojem socialne države.

21V vlogi z dne 28. 11. 2022 tožnik podrejeno predlaga, da sodišče drugostopenjsko odločbo odpravi, 1. točko izreka izpodbijane odločbe/2022 pa razveljavi v delu, s katerim se zahtevku za priznanje dodatka za samohranilce ne ugodi, ter toženki naloži, da je dolžna v roku 30 dni od izdaje sodbe izdati odločbo, s katero se ugodi njegovi vlogi za dodatek za samohranilce.

22Toženka v vlogi z dne 6. 12. 2022 vztraja pri razlogih iz obrazložitev obeh upravnih odločb in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. V vlogi z dne 31. 1. 2023 navaja še, da zaradi neobstoja temelja za priznanje dodatka za samohranilce višine le-tega ni ugotavljala. Ponavlja, da ima tožnik ožjega družinskega člana, ne glede na to, ali živita v skupnem gospodinjstvu, zato je ta po predpisih o zakonski zvezi in družinskih razmerjih nosilec preživninske obveznosti. Vojni invalid pa lahko prejme dodatek za samohranilce le, če nima ožjih družinskih članov, ki bi ga bili zmožni preživljati, tega pa tožnik v postopku ni izkazal.

23Tožnik je v nadaljevanju podal več vlog (z dne 20. 2. 2023, 7. 6. 2023, 18. 10. 2023, 7. 12. 2023 in 3. 5. 2024), v katerih prereka navedbe toženke ter vztraja pri dosedanjih navedbah. Poudarja, da če bi veljalo stališče, da je odločilno, ali ima upravičenec do invalidskega dodatka ožje družinske člane, ki so ga dolžni preživljati, bi moral upravni organ opraviti poizvedbe o premoženjskem stanju tožnikovega sina. Namesto tega je zgolj sklenil, da ga je dolžan preživljati sin, čeprav je v postopku zatrjeval drugače. V zadevi je tako ostalo nepojasnjeno, kako sta upravna organa prišla do zaključka o sinovi zmožnosti preživljanja. Pri tem predhodno ni bil seznanjen s takšnim tolmačenjem predpisa, zato v upravnem postopku tudi ni mogel predložiti dokazov o sinovi nezmožnosti preživljanja. S tem je upravni organ kršil vsa načela zakonitega postopka, saj ni ugotavljal dejstev, potrebnih za odločitev.

24Čeprav meni, da tega ni dolžan dokazovati, tožnik nato navaja podatke, ki kažejo, da ga sin ne zmore preživljati, saj dohodki, ki jih prejema, ne zadoščajo niti za pokrivanje lastnih življenjskih stroškov, zato tudi ne morejo biti obremenjeni po določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ) ter tam določenih omejitvah v zvezi z izvršbo na denarne prejemke. V sodni praksi (sodba Vrhovnega sodišča II Ips 187/2018 z dne 20. 12. 2018) je že bilo zavzeto stališče, da je za preživljanje treba upoštevati individualne in ne le minimalne ekonomske zahteve. Upravna organa tako nista ugotavljala niti, ali je njegov sin zmožen preživljanja niti katera sredstva so zadostna za preživljanje, temveč sta zgolj sklenila, da obstoj potomca zadošča za njegovo zakonsko preživninsko obveznost. Zato izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Tožnik poudarja še, da ima sinova preživninska obveznost do njegovih otrok prednost pred preživninsko obveznostjo do njega.

25Meni, da mu upravni organ samovoljno oziroma arbitrarno jemlje zakonsko pravico, prav tako pa tudi drugim invalidom, kar predstavlja kršitev 6., 8., 13. in 14. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP) ter 22. člena Ustave, četrtega odstavka 153. člena Ustave v zvezi s 3. členom Ustave pri izvrševanju pravic iz 50. in 53. člena Ustave. Kršena mu je bila tudi pravica iz 19. člena Konvencije o pravicah invalidov, ki Republiki Sloveniji (RS) nalaga, da invalidom omogoči pogoje za možnost izbire stalnega prebivališča in izbire, kje in s kom bodo živeli.

26Status samohranilca je treba obravnavati celostno in v skladu z jezikovno ter zgodovinsko razlago. Ob tem tožnik izpostavlja tretji odstavek 11. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1), po katerem za gospodinjstvo šteje tudi enočlansko gospodinjstvo. Ponavlja, da dodatek za samohranilce ni socialna pomoč ter da je besedilo ZVojI jasno in zahteva ugotovitev, ali se invalid preživlja sam.

27Tožnik še pojasni, da je bil z dnem 22. 10. 2023 sprejet v dom upokojencev in da iz odločbe Centra za socialno delo (CSD) Severna Primorska, enota Tolmin, št. 1233-835/2023-31968/9 z dne 5. 10. 2023, izdani v zadevi oprostitve plačila institucionalnega varstva, izhaja, da ga sin ni dolžan preživljati. Sklicuje se tudi na sodno poravnavo Okrožnega sodišča v Novi Gorici, P 60/2000 z dne 8. 9. 2000, ki sta jo sklenila z nekdanjo zakonsko partnerico. V zvezi s tem pojasnjuje, da od 17. 5. 1997 ni bil udeležen pri vzdrževanju in preživljanju sina. Stika dolga leta nista imela, šele, ko je sin odrasel, sta ponovno vzpostavila vez. Ne samo da tožnik sina ni preživljal, pač pa je sin pomagal njemu tako s finančnimi kot z materialnimi dobrinami, tudi pri ureditvi življenjskih razmer v času, ko je bil brezdomec, in pri selitvi v dom upokojencev, kjer živi sedaj. Po določbi 185. člena DZ pa preživninska obveznost otroka ni podana v razmerju do tistega starša, ki iz neupravičenih razlogov ni izpolnjeval svoje preživninske obveznosti do otroka. Ker ga je sin preživljal najmanj od leta 2006 naprej, torej štirinajst let, kar presega dobo, ko je on preživljal sina (od njegovega rojstva dne 22. 10. 1983 do sodno ugotovljenega prenehanja zakonske zveze dne 17. 5. 1997), po mnenju tožnika ne obstoji sinova preživninska obveznost.

28Tožnik je z navedenimi vlogami večkrat spremenil tožbeni zahtevek, zadnjič z vlogo z dne 7. 12. 2023, s katero zahteva plačilo zneska 3.204,12 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od zneska 267,01 EUR od tam navedenih datumov v letu 2022 do plačila, in plačilo zneska 3.534,12 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od zneska 294,51 EUR od tam navedenih datumov v letu 2023 do plačila, v roku osem dni od prejema sodbe, pod izvršbo. Hkrati predlaga, da mu toženka povrne stroške tega postopka.

Tožba zoper izpodbijano odločbo/2023 in nadaljnji tek postopka v zvezi s to odločbo

29Tudi tožbo zoper izpodbijano odločbo/2023, s katero je bil tožniku po uradni dolžnosti preveden invalidski dodatek za leto 2023, je tožnik v vlogi z dne 7. 12. 2023 vložil kot tožbo zaradi molka drugostopenjskega organa iz razlogov nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Kot uvodoma pojasni, je zoper odločbo/2023 vložil pritožbo, o kateri drugostopenjski organ tudi po pozivu, naj izda odločitev o pritožbi v nadaljnjih sedmih dneh, do dne vložitve tožbe ni odločil. Poudarja, da se dejansko stanje zadeve ni spremenilo, spremenila se je le višina invalidskega dodatka, ki za leto 2023 znaša 589,03 EUR. Glede na navedeno se v tožbi sklicuje na navedbe, podane v zadevi III U 192/2022, in predlaga združitev postopkov. Dodatno pojasnjuje, da je CSD Severna Primorska v zadevi oprostitve plačila institucionalnega varstva po uradni dolžnosti izdal odločbo, št. 1233-873/2023-31968/6 z dne 25. 10. 2023, s katero je prenehala veljati odločba tega CSD z dne 5. 10. 2023, in s katero je bil sin vceloti oproščen plačila storitev institucionalnega varstva zanj. To pomeni, da ga sin ni bil zmožen preživljati niti ob vložitvi tožbe zoper izpodbijano odločbo/2022, ko je bil zaposlen, niti pozneje, ko je bil brezposeln.

30V nadaljevanju tožbe zoper izpodbijano odločbo/2023 so tožbene navedbe enake navedbam v tožbi zoper izpodbijano odločbo/2022. Tožnik dodatno pojasni le, da je pred izdajo izpodbijane odločbe/2023 prvostopenjski organ seznanil, da sin ne živi z njim in biva v popolnoma drugem kraju s svojo družino, vendar so ti ugovori ostali neupoštevani. Poudarja še, da prvostopenjski organ tudi v izpodbijani odločbi/2023 ni ugotavljal zakonskih pogojev za priznanje statusa samohranilca.

31Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo/2023 spremeni tako, da ima od 1. 1. 2023 pravico do invalidskega dodatka v mesečnem znesku 589,03 EUR, da se ugodi njegovi zahtevi za priznanje pravice do dodatka za samohranilce, ki mu pripada od 1. 1. 2023 v višini 50 % osnove, to je v mesečnem znesku 294,51 EUR, in da mu je toženka dolžna plačati 3.534,12 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od v tožbi navedenih zneskov in datumov v letu 2023 do plačila, v roku osem dni po prejemu sodbe, pod izvršbo. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo/2023 odpravi ter drugostopenjskemu organu naloži, da je dolžan izdati odločbo, s katero se ugodi njegovi vlogi za dodatek za samohranilce, v roku 30 dni od izdaje sodbe. Še podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo/2022 spremeni v 1. točki izreka tako, da ima od 1. 1. 2022 pravico do invalidskega dodatka v mesečnem znesku 534,03 EUR, da se ugodi njegovi zahtevi za priznanje pravice do dodatka za samohranilce, ki mu pripada od 1. 1. 2022 v višini 50 % osnove, to je v mesečnem znesku 267,015 EUR, in da mu je toženka dolžna plačati znesek 3.204,12 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od v tožbi navedenih zneskov in datumov v letu 2022 do plačila, ter znesek 3.534,12 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od v tožbi navedenih zneskov in datumov v letu 2023 do plačila, vse v roku 8 dni, pod izvršbo. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo/2022 spremeni tako, da se odpravi v 1. točki izreka v delu, s katerim je bil zavrnjen njegov zahtevek za priznanje dodatka za samohranilce, in toženki naloži, da je dolžna izdati odločbo, s katero se zahtevku za priznanje dodatka za samohranilce ugodi, v tridesetih dneh od izdaje sodbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

32Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi/2023 ter navaja, da je po 41. členu ZVojI do invalidskega dodatka upravičena oseba, če (med drugim) delež prejemkov na družinskega člana ne dosega osnove za ugotavljanje pravice do invalidskega dodatka in za določanje njegove višine. Družinski člani se torej upoštevajo drugače, ko se ugotavlja višina invalidskega dodatka, kot v primeru, ko gre za ugotavljanje upravičenca do dodatka za samohranilce. Dodaja, da je proti koncu leta 2023 pri tožniku sicer nastala sprememba v zvezi z možnim virom preživljanja, ki pa bo upoštevana v nadaljnjih upravnih postopkih. Predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

33Po vložitvi tožbe je drugostopenjski organ o tožnikovi pritožbi zoper izpodbijano odločbo/2023 odločil z odločbo, št. 130-212/2022-18 z dne 5. 12. 2023. Drugostopenjski organ pritrjuje tožniku, da mora biti izvrševanje določb skladno z namenom zakona, v konkretnem primeru je to zagotavljanje nadomestila zaradi invalidnosti (invalidnina), socialna varnost (invalidski dodatek), izboljšanje ali vzdrževanje zdravstvenega stanja (zdravstveno varstvo, zdraviliško ali klimatsko zdravljenje) ter možnost ohranjanja vključenosti (rehabilitacija, invalidski pripomočki). Ne drži pa, da se s tozadevnim izvrševanjem določb ZVojI vojnemu invalidu namenja nižja skrb za njegovo socialno varnost, kot je to sicer poskrbljeno s socialnimi transferji in prejemki iz javnih sredstev. Okvir zmožnosti družinskih članov, da prispevajo k preživljanju, se ugotavlja pri vseh socialnih pravicah, tudi pri dodatku za samohranilce. Navedeno izhaja tudi iz odločbe, s katero je bil tožnikov sin oproščen doplačila plačila oskrbe v domu za starejše občane. Iz povedanega sledi, da so prejemki iz javnih sredstev, katerih podlaga je nedoseganje socialnega cenzusa, pogojeni z dejstvom, da upravičenec nima drugih možnosti za preživljanje. V ZVojI je ta omejitev upoštevana tako pri invalidskem dodatku, kjer se upoštevajo dohodki zakonca in vzdrževanih družinskih članov, kot pri dodatku za samohranilce, kjer se upošteva, ali ima vojni invalid zakonca, vzdrževanega družinskega člana ali preživninskega zavezanca. Dodaja, da pojasnilne določbe, koga šteti za samohranilca, prej veljavni Zakon o vojaških invalidih (Uradni list SRS, št. 38/74 in 5/90, ZVI) ni poznal, pač pa je bilo v slovensko zakonodajo vnesena z ZVojI, in sicer s tretjim odstavkom 45. člena tega zakona. Glede na to, da ta določba ureja vsebino pojma samohranilec, ki se v drugem odstavku tega člena ne pojavi, se izraz "po prejšnjem odstavku" lahko nanaša le na odstavek, v katerem se pojem samohranilec pojavi, torej na prvi odstavek 45. člena ZVojI. Ker ima tožnik ožjega družinskega člana (sina), ki je v delovnem razmerju, pogoji za dodelitev dodatka za samohranilce niso izpolnjeni.

34Sodišče je tožnika z dopisom III U 220/2023-7 z dne 19. 4. 2024 na podlagi drugega odstavka 39. člena ZUS-1 pozvalo, da sporoči, ali vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja tudi na odločbo drugostopenjskega organa, ter temu ustrezno prilagodi tožbeni zahtevek. Z vlogo z dne 3. 5. 2024 je tožnik navedel, da vztraja pri tožbi.

K I. točki izreka:

35Na podlagi določbe prvega odstavka 42. člena ZUS-1 lahko sodišče s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu.

36Kot izhaja iz predhodne obrazložitve te sodbe, nastopa v zadevah III U 192/2022 in III U 220/2023 isti tožnik, ki izpodbija upravna akta istega upravnega organa, ki temeljita na isti dejanski in materialnopravni podlagi. Posledično so v obeh navedenih zadevah enaki tako razlogi, s katerimi izpodbijani odločbi napada tožnik, kot razlogi, s katerimi svojo odločitev utemeljujeta upravna organa. Glede na navedeno so po oceni sodišča podani pogoji za združitev zadev po citirani določbi 42. člena ZUS-1, zato je sodišče odločilo, kot izhaja iz I. točke izreka tega sklepa.

K II. točki izreka:

37Tožbi sta utemeljeni.

38Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost zavrnilnega dela 1. točke izreka izpodbijane odločbe/2022, s katerim je bila zavrnjena tožnikova zahteva za priznanje dodatka za samohranilce, in zakonitost izpodbijane odločbe/2023, s katero je bilo po uradni dolžnosti odločeno o prevedbi tožnikovega invalidskega dodatka za leto 2023, pri čemer je prvostopenjski organ štel, da tožniku v okviru tega dodatka ne pripada (tudi) pravica do dodatka za samohranilce. Da je v okviru odmere invalidskega dodatka odločeno hkrati o (ne)upravičenosti do dodatka za samohranilce, izhaja tudi iz določb 44. člena in 45. člena ZVojI, ki sta obe uvrščeni v oddelek z naslovom "2. Odmera invalidskega dodatka", ter iz določbe 11. člena ZVojI, ki med pravice vojnega invalida izrecno uvršča le invalidski dodatek, saj očitno šteje, da je vanj vključen tudi dodatek za samohranilce (prim tudi sodbo Upravnega sodišča III U 117/2015 z dne 12. 2. 2016).

39Med strankama niso sporna naslednja dejstva, ki so bila podlaga za izdajo obeh izpodbijanih odločb: da je bil tožniku na podlagi odločbe Upravne enote Tolmin, št. 194-1/2002 z dne 18. 3. 2003, od 1. 8. 2002 dalje priznan status vojnega invalida - civilnega invalida vojne VII. skupine s 50 % invalidnostjo; da tožniku na podlagi te odločbe pripadata invalidnina in pravica do invalidskega dodatka, višino katerega za posamezno leto ugotavlja uradni organ po uradni dolžnosti v postopku prevedbe invalidskega dodatka; da je tožnik 11. 1. 2022 podal vlogo, da se mu poleg invalidska dodatka prizna dodatek za samohranilce, zato je prvostopenjski organ o tej vlogi odločal v okviru postopka prevedbe invalidskega dodatka za leto 2022, izpodbijana odločba/2023 pa je bila izdana v postopku prevedbe invalidskega dodatka za leto 2023, uvedenega po uradni dolžnosti; da za tožnika ni sporna v izpodbijanih odločbah ugotovljena oziroma določena višina invalidskega dodatka, pač pa je sporno, da mu ni priznan tudi dodatek za samohranilce; da je tožnik ob vložitvi zahteve za priznanje dodatka za samohranilce živel sam na naslovu ..., ..., in se je sam tudi preživljal, z dnem 22. 10. 2023 pa je bil nastanjen v dom za ostarele (Dom upokojencev Podbrdo, Enota Tolmin); da ima tožnik sina, A. A., rojenega ... 1983, ki ne živi s tožnikom, je poročen in oče dve mladoletnih otrok (roj. ... 2013 in ... 2017) ter je bil ob izdaji izpodbijanih odločb v delovnem razmerju, od 1. 9. 2023 dalje pa brezposeln, pri čemer mu je bila za čas od 1. 9. 2023 do 29. 2. 2024 z odl0čbo Zavoda RS za zaposlovanje, št. 1220-07-928-2023 z dne 5. 9. 2023, priznana pravica do denarnega nadomestila med brezposelnostjo.

40Sporno v tem upravnem sporu pa je materialnopravno vprašanje, ali sta upravna organa pravilno odločila, da tožniku ob invalidskem dodatku ne pripada tudi dodatek za samohranilce, ker ima polnoletnega zaposlenega sina. To stališče sta utemeljila na določbi tretjega odstavka 45. člena ZVojI, po kateri po njuni presoji za samohranilca šteje tisti uživalec invalidskega dodatka, ki nima družinskih članov, ki bi ga bili dolžni in zmožni preživljati. Tožnik nasprotno trdi, da se definicija samohranilca iz tretjega odstavka 45. člena ZVojI nanaša zgolj na situacijo iz drugega odstavka tega člena, torej na situacijo, ko se upravičenec do dodatka za samohranilce preseli. Samohranilec na splošno pa je oseba iz prvega odstavka 45. člena ZvojI, torej prejemnik invalidskega dodatka, ki se sam preživlja. Ali je vojni invalid, ki je prejemnik invalidskega dodatka, samohranilec, mora v vsakem posamezen primeru ugotoviti in obrazložiti upravni organ. V zadevi je torej sporna pravilna uporaba materialnega prava.

Sodna presoja

41Dodatek za samohranilce je urejen v 45. členu ZVojI. Ta v prvem odstavku določa, da upravičencu, ki prejema invalidski dodatek in se sam preživlja (v nadaljnjem besedilu: samohranilec) pripada poleg invalidskega dodatka dodatek za samohranilce v višini 50 % osnove. V drugem odstavku je nato določeno, da upravičenec do dodatka za samohranilce obdrži ta dodatek tudi v primeru, da se zaradi bolezni, starosti ali onemoglosti preseli k sorodnikom. V tretjem odstavku pa je določeno, da za samohranilca po prejšnjem odstavku šteje tisti uživalec invalidnine, ki nima ožjih družinskih članov in staršev, ki bi bili v delovnem razmerju ali v pokoju ali bi imeli kmetijsko zemljišče ali dohodek iz samostojne dejavnosti, in v svojem gospodinjstvu nima za delo zmožnih sorodnikov. Ker je povzeta določba nejasna in dvoumna, omogoča več možnih razlag.

42Sodišče ugotavlja, da je bil ZVojI objavljen 6. 11. 1995, velja in uporablja pa se od 1. 1. 1996. Iz obrazložitve gradiva za sprejem zakona¹ izhaja, da je bil dodatek za samohranilce sprva urejen v 43. členu predloga zakona, katerega prvi in drugi odstavek sta bila vsebinsko enaka sedanjemu prvemu in drugemu odstavku 45. člena ZVojI. V 51. členu predloga zakona, ki je opredeljeval trajno popolno nezmožnost za delo, pa je bilo v četrtem odstavku določeno, da se za samohranilca po tem zakonu šteje tisti uživalec invalidnine, ki nima ožjih družinskih članov in staršev, ki bi bili v delovnem razmerju ali v pokoju ali bi imeli kmetijsko zemljišče ali dohodek iz samostojne dejavnosti, in v svojem gospodinjstvu nima za delo zmožnih sorodnikov. Z drugo obravnavo zakona so bili nato prvi in drugi odstavek 43. člena ter četrti odstavek 51. člena združeni v 44. člen, pri čemer sta prvi in drugi odstavek ostala enaka, (nov) tretji odstavek 43. člena pa je bil vsebinsko enak prejšnjemu četrtemu odstavku 51. člena, le izraz "po tem zakonu" se je nadomestil z izrazom "po prejšnjem odstavku". S tretjo obravnavo predloga zakona pa je 43. člen v enakem besedilu postal sedanji 45. člen ZVojI. Iz postopka sprejemanja zakona tako izhaja, da je bil pojem samohranilec sprva urejen v četrtem odstavku 51. člena predloga ZVojI. S prestavitvijo tega odstavka v člen, ki ureja dodatek za samohranilce (takratni 44. člen ZVojI), je zakonodajalec besedilo prejšnjega četrtega odstavka 51. člena ZVojI spremenil na način, da ne uporablja več besedne zveze "po tem zakonu", ampak "po prejšnjem odstavku". Iz zakonodajnega gradiva ratio te spremembe ne izhaja, vendar je glede na odločitev zakonodajalca, da dodatek za samohranilce uredi na enem mestu, in se odtlej pojem samohranilec pojavlja zgolj v enem členu ZVojI, mogoče sklepati, da je s tem odpadla potreba po uporabi termina "po tem zakonu". To bi po zgodovinski razlagi lahko pomenilo, da je pojem samohranilec, kot se uporablja po ZVojI, definiran kot splošen pojem v tretjem odstavku 45. člena ZVojI, kar bi potrdilo stališče upravnih organov, da definicija iz tretjega odstavka 45. člena ZVojI velja tako za prvi kot drugi odstavek 45. člena ZVojI.

43Vendar je po presoji sodišča pri razlagi zakona oziroma predpisov treba upoštevati tudi jezikovno, namensko (teleološko) in sistemsko razlago, katerih cilj je ugotoviti namen zakonodajalca ter smisel in namen neke določbe v kontekstu zakona ter pravnega sistema. Prav tako je pomembna tudi logična razlaga.

44V zvezi z namensko razlago je treba upoštevati, da je namen zagotavljati samostojnost invalidov skladen z načelom enakega varstva pravic, ki izhaja iz 14. člena Ustave, po katerem so v RS vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino, in 52. člena Ustave, ki ureja pravice invalidov in v prvem odstavku določa, da sta invalidom v skladu z zakonom zagotovljeni varstvo in usposabljanje za delo. Kot ena temeljnih socialnih pravic je posebno varstvo invalidov izpeljano iz načela socialne države iz 2. člena Ustave. Pravica do posebnega varstva oseb z invalidnostjo kot posebna človekova pravica je pravica pozitivnega statusa, s katero se je država zavezala voditi aktivno invalidsko politiko in v njenem okviru sprejeti različne ukrepe, ki naj izboljšajo položaj invalidov. Pravica do posebnega varstva invalidov pomeni torej zbir različnih pravic oseb z invalidnostjo. Med drugim se tako prekriva tudi s pravico oseb z invalidnostjo do socialne varnosti iz 50. člena Ustave, kot tudi z njihovo pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave ter s pravico do nedotakljivosti njihove telesne in duševne celovitosti iz 35. člena Ustave (prim. odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-65/21 z dne 4. 7. 2024). Iz dosedanje ustavnosodne presoje (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007) izhaja, da je treba pri opredeljevanju posebnega varstva oseb z invalidnostjo izhajati iz namena ureditve posebnih pravic te skupine oseb. Namen takšne posebne ureditve pa je lahko le v tem, da se osebam z invalidnostjo poleg splošnih pravic zagotavljajo še dodatne, posebne pravice, ki so utemeljene prav v posebnih osebnih okoliščinah teh oseb, zaradi katerih so prikrajšane pri uživanju določenih dobrin ali jim je oteženo uresničevanje določenih pravic.

45Pri tem je treba upoštevati tudi mednarodne akte, ki zavezujejo RS (8. člen Ustave). Konvencija o pravicah invalidov, ki jo je RS ratificirala z Zakonom o ratifikaciji Konvencije o pravicah invalidov in Izbirnega protokola h Konvenciji o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/2008, v nadaljevanju: MKPI) je prva mednarodna pogodba s področja človekovih pravic, v kateri so obsežno kodificirane in konsolidirane splošne človekove pravice oseb z invalidnostjo. Ker MKPI celovito in konkretno ureja človekove pravice invalidov, je tudi pomemben instrument za razlago z Ustavo zagotovljenih pravic invalidov. Z njo se je RS zavezala, da bo zagotovila in spodbujala polno uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin za vse invalide brez kakršne koli diskriminacije zaradi invalidnosti ter da bo sprejela ustrezne zakonodajne in druge ukrepe za uresničevanje pravic, ki jih priznava ta konvencija (4. člen MKPI). MKPI v 19. členu zagotavlja osebam z invalidnostjo pravico do samostojnega življenja in vključenosti v skupnost, ki obsega enako pravico vseh invalidov, da živijo v skupnosti ter enako kot drugi odločajo in sprejemajo učinkovite in ustrezne ukrepe, ki jim omogočajo polno uživanje te pravice ter polno vključenost v skupnost in sodelovanje v njej. V 28. členu MKPI pa je osebam z invalidnostjo in njihovim družinam zagotovljena pravica do ustrezne življenjske ravni in socialne varnosti. Temeljni namen te določbe je, da se zadovoljijo osnovne potrebe oseb z invalidnostjo.

46Pomemben mednarodni dokument, ki države podpisnice med drugim zavezuje tudi k ustrezni ureditvi pravic oseb z invalidnostjo, je Evropska socialna listina, v RS ratificirana z Zakonom o ratifikaciji Evropske socialne listine - spremenjene (Uradni list RS, št. 24/99, v nadaljevanju: MESL) in njen dodatek. Vse pravice, ki jih ureja MESL, pripadajo tudi osebam z invalidnostjo. Za te osebe pa je še posebej pomemben 15. člen, ki jim zagotavlja pravico do samostojnosti, vključevanja v družbo in sodelovanja v življenju skupnosti.

47Tudi Evropska unija (v nadaljevanju: EU) priznava in spoštuje pravico invalidov do ukrepov za zagotavljanje njihove samostojnosti, socialne in poklicne vključenosti ter sodelovanja v življenju skupnosti (26. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, UL C 202, 7. 6. 2016, v nadaljevanju: Listina). Gre sicer za temeljno načelo, ki za polno učinkovitost zahteva konkretizacijo z določbami prava EU ali nacionalnega prava (sodba Sodišča Evropske unije, SEU, v zadevi Glatzel, C-356/12, z dne 22. 5. 2014, 78. točka obrazložitve). Vendar, četudi 26. člen Listine ne zagotavlja subjektivnih pravic osebam z invalidnostjo, določba zavezuje k spoštovanju obstoječih pravic teh oseb, kot izhajajo zlasti iz pravnih redov držav članic ter MKPI, in jih varuje pred posegi EU vanje.

48Ustavno sodišče (prim. odločbi U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 in U-I-65/21 z dne 4. 7. 2024) je, upoštevajoč navedene mednarodne akte in ustavne določbe, sprejelo stališče, da zagotavljanje možnosti za dostojno življenje oseb z invalidnostjo najprej pomeni zagotavljanje določenih minimalnih pogojev za preživetje, torej z ustreznimi socialnimi transferji. Brez tega jim namreč dostojne življenjske ravni in s tem možnosti samostojnega življenja ni mogoče zagotoviti. Posebej občutljiv je pravni položaj odraslih oseb z invalidnostjo, pri katerih je bilo ugotovljeno, da je invalidnost nastala že v otroški oziroma mladostni dobi do dopolnjenega 18. leta starosti (oziroma v času rednega šolanja, vendar najpozneje do dopolnjenega 26. leta starosti), in pri katerih je bilo ugotovljeno, da se ne morejo usposobiti za samostojno življenje in delo. Da je treba prav tej skupini oseb zagotoviti posebno varstvo, izhaja tudi iz drugega in tretjega odstavka 52. člena Ustave. Takšno posebno varstvo, ki pomeni zagotovitev posebnih pravic ali večjega obsega pravic, ki se uresničuje ob izpolnitvi pogojev, ki so določeni z zakonom (krog upravičencev, vrsta in obseg upravičenj in pogoji za pridobitev in uresničevanje pravic), je določeno tudi v ZVojI za posebno skupino invalidov (vojni invalidi).

49Koncept ZVojI, kot izhaja iz predloga zakona,² je zasnovan tako, da zagotavlja varstvo tistim vojaškim osebam, ki so postale invalidne zaradi obrambe države oziroma usposabljanja za obrambo države ali pa so kot civilne osebe postale invalidne zaradi vojnih dogodkov ali zapuščenega vojaškega materiala, pa država ni (mogla) vojnih dogodkov oziroma vojnega materiala preprečiti oziroma odstraniti in s tem preprečiti nastanek invalidnosti. Temeljna načela invalidskega varstva so bila nato upoštevana pri izbiri in razdelavi posameznih oblik varstva vojnih invalidov. Tako je ob nekaterih osnovnih pravicah najtežjim, starejšim ter za delo nezmožnim invalidom zagotovljena eksistenca oziroma socialna varnost preko pravice do invalidnine in pravice do invalidskega dodatka, dan poudarek tistim oblikam varstva, ki invalidu omogočajo samostojno zagotavljanje eksistence (pravica do poklicne rehabilitacije, ukrepi za zagotovitev zaposlitve poklino rehabilitiranih invalidov itd). Po presoji sodišča navedeno kaže na prizadevanje in namen zakonodajalca, da se vojnemu invalidu - upoštevajoč njegovo zmožnost, ki jo determinira stopnja okvare zdravja, izražena v odstotku invalidnosti - zagotovi čim večja samostojnost in neodvisnost, ki je bila izgubljena ali omajana kot posledica vojnih razmer. S posebnim varstvom v smislu nudenja dovolj visoke življenjske ravni se mu lahko zagotovi spoštovanje osebnega dostojanstva.

50Zato je treba po presoji sodišča tudi določbe 45. člena ZVojI razlagati izhajajoč iz tega namena zakona, torej z upoštevanjem posebnih potreb oseb z invalidnostjo in namena zagotavljanja njihove samostojnosti ter neodvisnosti. To pa po presoji sodišča pomeni, da je razlaga, po kateri bi dodatek za samohranilce pripadal le tistemu vojnemu invalidu, ki nima družinskih članov oziroma drugih sorodnikov z dohodki in z delovno zmožnostjo, v nasprotju z namenom zakona.

51Pri tem po presoji sodišča ne samo namenska, pač pa tudi jezikovna razlaga 45. člena ZVojI pripelje do zaključka, da je samohranilec tisti prejemnik invalidskega dodatka, ki se sam preživlja. Ne drži namreč, kot navajata upravna organa, da je edina definicija pojma samohranilec zajeta v tretjem odstavku 45. člena ZVojI, saj je definicija tega pojma vsebovana že v prvem odstavku tega člena, na kar kaže uporaba besedne zveze "v nadaljnjem besedilu: samohranilec". To po presoji sodišča kaže, da je zakonodajalec prvenstveno kot samohranilca štel osebo, ki poleg temeljnega pogoja, da prejema invalidski dodatek, izpolnjuje tudi pogoj, da se preživlja sama. Pri tem pogoja, da se preživlja sam, ni mogoče razumeti v pomenu, da gre za osebo, ki ima dovolj visoke dohodke, da se lahko preživlja sam. Vojni invalidi, ki so prejemniki invalidskega dodatka, so namreč osebe s slabšim premoženjskim položajem, saj če bi presegali premoženjski prag iz drugega odstavka 41. člena ZVojI, ne bi bili upravičeni do invalidskega dodatka. Pač pa je treba pogoj iz prvega odstavka 45. člena ZVojI razumeti v pomenu, da ga izpolnjuje vojni invalid, ki se je primoran preživljati sam, ker ga nihče drug ne preživlja.

52Hkrati je po presoji sodišča treba tudi določbo tretjega odstavka 45. člena ZVojI razlagati drugače, kot jo razlaga toženka. Ne le zato, ker se tretji odstavek 45. člena ZVojI po izrecni določbi "po prejšnjem odstavku" nanaša le na drugi odstavek 45. člena ZVojI, torej na tiste samohranilce, ki se preselijo k sorodnikom. Pač pa zato, ker je zapis "šteje se" iz tretjega odstavka 45. člena ZVojI mogoče razlagati tudi kot domnevo situacije, v kateri se vojni invalid "šteje" oziroma domneva za samohranilca. Če nima družinskih članov ali staršev z dohodki oziroma sorodnikov, ki bi bili dela zmožni, gre po življenjskih izkustvih zaključiti, da se preživlja sam. Ta domneva pa ne izključuje obstoja še drugih možnih situacij, v katerih se vojni invalid, ki prejema invalidski dodatek, tudi preživlja sam. Okoliščina, da ima sorodnika z dohodki (npr. s pokojnino), ki pa so tako nizki, da slednji sebe komaj preživlja, namreč ne pomeni, da se vojni invalid ne preživlja sam. Iz tega razloga določbe tretjega odstavka 45. člena ZVojI ne gre razumeti kot definicijo pojma samohranilca, pač pa kvečjemu za opredelitev ožjega kroga vojnih invalidov, ki za samohranilce, kot te opredeljuje prvi odstavek 45. člena ZVojI, domnevajo.

53Razlaga, za katero se zavzemata upravna organa, vsebuje tudi več drugih prostislovij in nelogičnosti. Če bi bilo za presojo statusa samohranilca po ZVojI bistveno, ali obstoji katera izmed oseb, opredeljenih v tretjem odstavku 45. člena ZVojI, bi bil prvi odstavek tega člena nepotreben. Kot že omenjeno, če uživalec invalidskega dodatka nima ožjih družinskih članov oziroma drugih oseb, katere bi mu lahko pomagale pri preživljanju, potem je na dlani, da se takšen uživalec preživlja sam. Prav tako bi njuna razlaga pomenila, da upravičenec, ki zaradi bolezni, starosti ali onemoglosti že ob pridobitvi pravice do invalidskega dodatka oziroma ob njegovi prevedbi živi v gospodinjstvu z dela zmožnim sorodnikom, ne bi bil upravičen do dodatka za samohranilce, upravičenec, ki se k takšnemu sorodniku preseli zaradi bolezni, starosti ali onemoglosti (četudi takoj) po pridobitvi dodatka za samohranilce, pa bi ta dodatek lahko obdržal, kar bi pomenilo nedopustno neenako obravnavo dveh upravičencev z enakim (časovno sicer različno nastalim) položajem. Tudi razlaga tretjega odstavka 45. člena ZVojI, ki bi od prejemanja dodatka za samohranilce izključevala tiste vojne invalide, ki prejemajo invalidski dodatek, in živijo skupaj v gospodinjstvu s sorodnikom, ki je dela zmožen, a ne prejema nobenih dohodkov (ker se npr. ne želi zaposliti), je nesprejemljiva, še posebej, če gre za sorodnika, ki vojnega invalida sploh ni dolžan preživljati. Ne gre še prezreti, da se tretji odstavek 45. člena ZVojI nanaša na uživalce invalidnine, torej tudi na tiste vojne invalide, ki so dobrega premoženjskega stanja. Pravica do invalidnine namreč ni pogojena z nedoseganjem premoženjskega praga (prim. 20. in 21. člen ZVojI). Če bi tretji odstavek 45. člena ZVojI opredeljeval upravičence do dodatka za samohranilce, bi bili do tega dodatka upravičeni tudi premožni vojni invalidi, če nimajo sorodnikov iz tretjega odstavka 45. člena ZVojI.

54Zato določbe tretjega odstavka 45. člena ZVojI v razmerju do prvega in drugega odstavka tega člena ne gre razumeti drugače, kot da so z njo določene situacije, v katerih se domneva, da se vojni invalid, ki je prejemnik invalidskega dodatka in invalidnine, preživlja sam. Pri tem pa je po presoji sodišča pojem samohranilca opredeljen v prvem odstavku 45. člena ZVojI, torej, da je samohranilec vsak tisti uživalec invalidskega dodatka, ki se preživlja sam, ker ga nihče drug dejansko ne preživlja. K temu sodišče dodaja, da je tudi v Uvodnem poročilu Republike Slovenije o izvajanju določil Konvencije o pravicah invalidov (glej 28. člen, Ustrezna življenjska raven in socialno varstvo) navedeno, da za samohranilca šteje, kdor se preživlja sam.

55V zvezi z ugotavljanjem, ali se sam preživlja tudi tisti vojni invalid, ki ima družinskega člana oziroma sorodnika, ki ga je po zakonu ali pogodbi dolžan preživljati ali mu zagotavljati druge dohodke, sodišče poudarja, da je pri tem ključno, ali v obravnavnem obdobju dejansko prihaja do rednega prejemanja dohodkov oziroma prejemkov (smiselno podobno sodba Upravnega sodišča I U 1066/2018 z dne 11. 4. 2019), kar pomeni, da zgolj formalni obstoj preživninske obveznosti, ki se ne izvršuje, še ne izkazuje, da se vojni invalid ne preživlja sam.

56Ne glede na to, da je po presoji sodišča glede na vse zgoraj navedeno treba uporabiti določbe 45. člena ZVojI na drugačen način, kot jih tolmačita upravna organa, sodišče še dodaja, da je obveznost preživljanja staršev urejena v 185. členu DZ, po katerem mora polnoletni otrok po svojih zmožnostih preživljati starše, če ti nimajo dovolj sredstev za življenje in si jih ne morejo pridobiti, vendar najdlje toliko časa, kot so starši dejansko preživljali njega (prvi odstavek), pri čemer polnoletnemu otroku ni treba preživljati tistega od staršev, ki iz neupravičenih razlogov ni izpolnjeval preživninskih obveznosti do njega (drugi odstavek). Obveznost polnoletnih otrok, da preživljajo starše, DZ torej vzpostavlja le v primerih, ko starši nimajo dovolj sredstev za življenje in si jih ne morejo pridobiti. Predvsem pa obveznost zavezancev za preživljanje omejuje z njihovimi zmožnostmi za preživljanje roditelja, pri čemer je treba upoštevati tudi ostale zavezančeve potrebe, zlasti dolžnosti preživljanja mladoletnih otrok ali zakoncev (195. člen DZ). Dolžnost otrok preživljati svoje starše, je namreč subsidiarna, torej je podana le v primeru, če otrokom, ki so dolžni preživljati svoje otroke in/ali zakonca, po plačilu teh zakonitih obveznosti ostane še kaj razpoložljivih sredstev za preživljanje staršev, pri tem pa preživninski zavezanec zaradi dolžnosti tega preživljanja ne sme sam zaiti v pomanjkanje (prim. sodbo tega sodišča IV U 26/2018 z dne 21. 3. 2018 ter sodbi Višjega sodišča v Ljubljani IV Cp 1880/2021 z dne 8. 12. 2021 in II Cp 318/2023 z dne 30. 8. 2023).

57Tudi ob stališču, da vojni invalid ni upravičen do dodatka za samohranilce, če obstaja ožji družinski član, ki ga je dolžan preživljati, bi morala biti torej v upravnem postopku ugotovljena tako tožnikova nezmožnost, da se preživlja sam, kot tudi zmožnost tožnikovega sina, da tožnika preživlja. Pri tem bi bilo treba upoštevati dejstvo, da je njegova primarna obveznost preživljati dva mladoletna otroka. Poleg tega se zavezanec za plačilo preživnine svoje obveznosti (lahko) razbremeni tudi z ugovorom, da njegova preživninska obveznost ne obstoji, kolikor gre za razmerje do tistega starša, ki iz neupravičenih razlogov ni izpolnjeval preživninskih obveznosti do njega. Sodišče ugotavlja, da drugostopenjski organ ob tem, ko je zavzel stališče, da tožnik ima ožjega družinskega člana, ki ga je zmožen preživljati, ni ugotavljal za ta zaključek odločilnih dejstev, niti jih ni pojasnil.

58Vsled zmotne uporabe materialnega prava ter bistvene kršitve določb upravnega postopka, je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo/2022 v izpodbijanem zavrnilnem delu 1. točke izreka , izpodbijano odločbo/2023 pa v celoti odpravilo ter zadevi v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Pri tem sodišče upoštevajoč celokupne okoliščine obravnavane zadeve, zlasti tožnikovo zaradi bolezni slabšajoče se zdravstveno stanje, v tej zadevi posebej opozarja na določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1, po kateri mora pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo; pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Glavna obravnava

59Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov zadeve očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (drugi odstavek 59. člena ZUS-1). Pri tem sodišče dodaja, da je podlago za odločanje brez glavne obravnave imelo tudi v prvem odstavku 59. člena ZUS-1, saj je iz predhodno navedenega razvidno, da dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanih odločb, med strankama ni sporno, pač pa je sporna uporaba materialnega prava.

O odločanju v sporu polne jurisdikcije

60Sodišče pojasnjuje še, zakaj je zadevo vrnilo v ponovni upravni postopek in zakaj torej v tem upravnem sporu ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Pogoje za takšno odločanje določata prvi odstavek 7. člena ZUS-1, po katerem sodišče v upravnem sporu v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno, ter prvi odstavek 65. člena ZUS-1, po katerem sme sodišče o stvari sami odločiti, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Izhajajoč iz načela delitve oblasti upravni spor kot sodni postopek, ki je primarno namenjen sodni kontroli zakonitosti aktov uprave, ne more pomeniti nadomestnega odločanja sodišč v upravnih zadevah in s tem prevzemanja vloge ter funkcije druge veje oblasti. Za konkretni primer to pomeni, da upravni spor ne more biti namenjen temu, da sodišče v zadevi, v kateri je predviden dvostopenjski upravni postopek, namesto organov toženke izvaja postopek, v katerem bo ugotavljalo, ali se tožnik preživlja sam.

Še o adhezijskem zahtevku

61Tožnik je s tožbama zahteval tudi odločitev o odškodninskem zahtevku kot adhezijskem zahtevku v smislu drugega odstavka 7. člena ZUS-1, po katerem sme tožnik v upravnem sporu zahtevati, da se mu med drugim povrne škoda, ki mu je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta. ZUS-1 nalaga sodišču odločanje o adhezijskem zahtevku za povrnitev škode samo v primeru sodbe, s katero sodišče v glavni stvari odloči v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 67. člena), ugotovitvene sodbe iz drugega odstavka 64.a člena ter ugoditvene sodbe na podlagi tožbe zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz 66. člena ZUS-1. Ker sodišče v obravnavani zadevi ni sàmo vsebinsko odločilo, tudi ni odločalo o odškodninskem zahtevku. Poleg tega pa bi ugotavljanje dejstev zaradi odločitve o tožnikovem odškodninskem zahtevku pomenilo podaljševanje postopka v upravnem sporu (drugi odstavek 67. člena ZUS-1). Tožnik pa še vedno lahko uveljavlja povračilo škode pred pristojnim sodiščem splošne pristojnosti, če meni, da bi s svojim zahtevkom lahko uspel.

K III. točki izreka:

62Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem se v primeru, ko je tožnik s tožbo uspel, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je tožnik, ob upoštevanju, da ga v postopku ni zastopal odvetnik in da je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika), povečanega za 10 % (4. člena Pravilnika), kar znaša 16,50 EUR. Na podlagi Pravilnika določeni pavšalni znesek zajema vse stroške sodnega postopka na prvi stopnji, razen sodnih taks. Ker gre za dva spora, ki ju je sodišče združilo, je tožniku priznalo stroške upravnega spora v skupnem znesku 33,00 EUR. Toženka mora torej tožniku povrniti skupaj 33,00 EUR stroškov tega sodnega postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

63Sklepno sodišče dodaja, da je bil tožnik v obeh obravnavanih zadevah plačila sodne takse oproščen, zato ne pridejo v poštev določbe Zakona o sodnih taksah (ZST-1) o vračanju sodne takse.

¹ Predlog Zakona o vojnih invalidih, EPA 546, Prva, Druga in Tretja obravnava.
² EPA 546, Prva obravnava.