UPRS Sodba I U 1193/2022-13

I. Tožbi se ugodi, odločba Direkcije Republike Slovenije za vode št. 35523-50/2020-33 z dne 31. 1. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 469,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo v I.1 točki izreka odločil, da se tožnici dovoljuje neposredna raba vode iz vodotoka C. - B. z odvzemom v količini največ 1,8 m3/s za proizvodnjo električne energije v mali hidroelektrarni A. (v nadaljevanju MHE), klasifikacijska številka vrste rabe vode: 11. 1. 1., za rabo potencialne energije vode v obsegu do 112 MWh na leto (osnova za obračun plačila za vodno pravico), na odseku, določenem z Gauss-Krugerjevimi koordinatami: - vplivno območje izvajanja vodne pravice: - vtok vodotoka v B.: Y=504234, X=128057; - iztok iz B. v vodotok C.: Y=514358, X=121197; - gorvodna meja območja izvajanja vodne pravice: Y=511893, X=121829, Hzg=257,10 m.n.m.; - dolvodna meja območja izvajanja vodne pravice: Y=512231, X=121694, Hsp=255,00 m.n.m. Nadalje je v 2. točki izreka določil še obveznost rednega spremljanja odvzetih količin, v točki 3. izreka ostale obveznosti v zvezi z izvrševanjem vodne pravice, v 4. točki, da mora tožnik izvajati rabo vode v skladu s Pogodbo o ureditvi medsebojnih razmerij z dne 17. 11. 2021 in v 5. točki, da bo razmerje delitve vode med B. in vodotokom C. oziroma ekološko sprejemljiv pretok (v nadaljevanju Qes) določeno z dopolnilno odločbo. Vodno dovoljenje je izdano za določen čas, in sicer velja do 25. 2. 2038 (6. točka izreka). Odločil je še, da z dnem pravnomočnosti tega vodnega dovoljenja preneha veljati delno vodno dovoljenje št. 35523-53/2018-4 z dne 11. 3. 2019 (7. točka izreka). V II. točki izreka pa je zavrnil zahtevek tožnice za spremembo delnega vodnega dovoljenja z dne 11. 3. 2019 v delu, ki se nanaša na znižanje kote spodnje vode.

2Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila zahtev0 za spremembo delnega vodnega dovoljenja št. 35523-53/2018-4 z dne 11. 3. 2019, s katerim ji je bila dovoljena raba vode iz vodotoka C. - B. za proizvodnjo električne energije v MHE. Zahtevala je znižanje kote zgornje vode iz 257,7 m.n.m. na 257,1 m.n.m in kote spodnje vode iz 255 m.n.m. na 254,45 m.n.m. Organ je zahtevku za spremembo zgornje kote ugodil, kar je utemeljil s tem, da nova želena zgornja kota ustreza dejanski koti gladine v zajezbi pred MHE. Ker gre za uskladitev z dejanskim stanjem, ne bo prišlo do zmanjševanja, omejevanja ali onemogočanja izvajanja obstoječih vodnih pravic drugih upravičencev. Odločitev o zavrnitvi predlaganega znižanja kote spodnje vode MHE za 0,55 m pa opira na negativni mnenji Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) in Zavoda Republike Slovenije za ribištvo (v nadaljevanju ZZRS). Iz njih izhaja, da nameravana sprememba rabe vode v delu, ki se nanaša na znižanje spodnje kote vode ni skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice. Na zavarovanem območju, na katerem se nahaja MHE, je namreč prepovedano izvajati posege v naravo na način, ki lahko poslabša stanje, spremeni, poškoduje ali uniči naravno vrednoto.

3Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Zavrača trditve tožnice, da je bila vodna pravica samovoljno zmanjšana, saj je moral organ po 19. členu Zakona o sladkovodnem ribištvu upoštevati strokovno mnenje ZZRS. Skladno z 8. točko prvega odstavka 128. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) in 44. členom Zakona o ohranjanju narave pa je moral upoštevati naravovarstvene smernice oziroma mnenje ZRSVN. Kot neutemeljen zavrača tudi očitek, da je prvostopenjski organ kršil postopek s tem, ko je o vsakem zahtevku odločal posebej in ne enotno.

4Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi vztraja, da se v zvezi s kotami zgornjega in spodnjega nivoja vode že več desetletij pojavlja napaka, ker so bile v koncesijsko pogodbo vnesene koordinate brežin namesto nivoja vode. Trdi, da iz njene vloge jasno izhaja, da gre za en zahtevek, katerega namen je uskladitev veljavnega vodnega dovoljenja s situacijo v naravi in ga je treba obravnavati kot celoto. Zahtevo za popravek višinskih kot je v letu 2009 vložil že tedanji lastnik in jo dopolnil z elaboratom geodetskih meritev, o njej pa ni bilo nikoli odločeno. Ključen pri rabi vode za hidroelektrarno je ravno padec, ki po koncesijski pogodbi znaša 2,70 m. Tožnica ni želela spremeniti vodnega režima ali obsega koncesije ampak uskladiti koordinate s stanjem v naravi. Seciranje enega zahtevka na dva, je po njenem prepričanju v nasprotju z vsebino pravice. Organ ni zavrnil njenega zahtevka, ampak je samovoljno zmanjšal njeno vodno pravico in protipravno posegel v ustavno zavarovano pridobljeno pravico. Postopek je bil voden na podlagi predloga, zato ne bi smel odločiti z njim v nasprotju, ampak bi mu lahko le ugodil ali ga zavrnil.

5V tožbi še obširno pojasnjuje razlog za to, da je spodnji nivo kote na Hsp 254,45 m.n.m., namesto da bi bil na 255,00 m.n.m. Ne strinja se s tem, da hidroelektrarna škodljivo vpliva na zavarovana območja, saj se pri njenem delovanju voda ne uporabi, ampak le pretoči skozi turbino in vrne v vodotok. Zato ne more imeti vpliva na stanje vodnih vrst. ZRSVN je mnenje spremenil na podlagi mnenja toženke, saj v prvem mnenju vpliva na potok Č. ne obravnava. Mnenje ZZRS pa ne temelji na izdanih dovoljenjih, saj je dovoljenje za odvzem vode za ribogojnico cca 110 m dolvodno od dejanskega. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Uveljavlja še povračilo stroškov postopka.

6Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

7V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine v sodnem in upravnem spisu.

8Tožba je utemeljena.

9Med strankama je sporno, ali je smel organ odločati o predmetu postopka tako, da je določil novo, nižjo zgornjo mejo izvajanja vodne pravice, zahtevo za znižanje spodnje meje izvajanja vodne pravice pa je zavrnil.

10Toženka v drugostopenjski odločbi kot neutemeljen zavrača očitek, da je s tem, ko je o zahtevku oziroma predmetu postopka odločeno ločeno in ne enotno, kršen 207. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).¹ Trdi, da iz te določbe ne izhaja, da bi moral organ odločati o zahtevi stranke tako, da ji v celoti ugodi ali zavrne. To stališče utemelji s sklicevanjem na zakonsko ureditev, po kateri je v upravni zadevi mogoča izdaja delne in dopolnilne odločbe.

11Drži, da prvi odstavek 219. člena ZUP določa, da lahko pristojni organ, kadar se odloča o kakšni zadevi po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, izda odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih (delna odločba).² Pri tem pa v obravnavani zadevi ni relevantno, ali bi bilo o tožničini vlogi lahko odločeno z eno ali dvema odločbama, tj. delno in dopolnilno odločbo. Z izpodbijano odločbo je bilo namreč odločeno o vseh elementih vodnega dovoljenja, ki jih je vsebovalo prejšnje vodno dovoljenje št. 35523-53/2018-4 z dne 11. 3. 2019, ki po 7. točki izreka izpodbijanega akta preneha veljati. Odločba je sicer delna, vendar ne zato, ker z njo ne bi bilo odločeno o zgornji in spodnji meji izvajanja vodne pravice. Druga (nova) kota zgornje meje izvajanja vodne pravice in (ista) kota spodnje meje izvajanja vodne pravice sta namreč določeni v I. točki izreka. V II. točki izreka pa je zahteva za znižanje kote spodnje vode izrecno zavrnjena. Organ si je pridržal, da bo z dopolnilno odločbo odločal zgolj o Qes.

12Relevantno za odločitev je to, kaj je bilo predmet konkretnega upravnega postopka.

13Prvi odstavek 129. člena ZV-1 določa, da se lahko vodno dovoljenje spremeni na predlog njegovega imetnika ali po uradni dolžnosti. Enako izhaja iz prvega odstavka 125. člena ZUP, po katerem se upravni postopek začne pred pristojnim organom po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke.

14Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da je organ odločal na podlagi zahteve imetnika vodne pravice in ne o katerem od primerov spremembe vodnega dovoljenja iz drugega odstavka 129. člena ZV-1. V njem je določeno, da lahko ministrstvo spremeni vodno dovoljenje po uradni dolžnosti, in sicer: 1. če se spremenijo predpisani pogoji rabe vode, 2. v primerih iz 112. člena tega zakona, 3. če to zahteva varstvo voda ali varstvo pred škodljivim delovanjem voda v javno korist, 4. če je to potrebno zaradi oskrbe prebivalstva s pitno vodo.

15Po presoji sodišča že iz narave stvari izhaja, da je o vlogi stranke oziroma v njej vsebovanih zahtevkih mogoče odločiti tako, da se enega od zahtevkov zavrne in drugemu ugodi. Seveda to velja pod pogojem, da vloga vsebuje dva ali več zahtevkov. O predmetu, tj. o zahtevku stranke se lahko odloči tudi tako, da se mu delno ugodi in delno zavrne, vendar pa le pod pogojem, da je zahtevek "deljiv", tj., da je o njem pravno in dejansko mogoče odločati različno.

16Gre torej za vprašanje, ali je s strani tožnice predlagana sprememba nedeljiva celota, ali pa drži stališče toženke, da njena vloga vsebuje dve ločeni zahtevi za spremembo vodnega dovoljenja, in sicer eno za znižanje zgornje kote in drugo za znižanje spodnje kote vode.

17Drugostopenjski organ stališče o "dveh samostojnih zahtevkih" utemelji s tem, da tožnica predlagane spremembe ni vezala na istočasno upoštevanje padca vode v razponu 2,70 m. Sodišče po vpogledu v upravni spis ugotavlja, da to ne drži. Tožnica je namreč 10. 12. 2020 vložila vlogo za spremembo vodnega dovoljenja, pri čemer je v njej jasno predlagala, da naj se dovoljenje spremeni tako, da se kota zgornje vode Hzg z 257,70 m.n.m. nadomesti s koto Hzg 257,10 m.n.m., kota spodnje vode Hsp 255,00 m.n.m. pa nadomesti s koto 254,45 m.n.m. To je utemeljila s tem, da je bilo z geodetskim elaboratom ugotovljeno, da je bila v koncesijski pogodbi oziroma kasneje vodnem dovoljenju določena kota 257,70 m.n.m. izmerjena glede na nivo zemljine in obrežja, ne pa vodovja. Od te mere je bila odšteta višina padca (2,7 m), tako da je napačna tudi izhodna kota 255,00 m.n.m. Trdila je, da je pravilno, da se od kote gladine vode pred strojnico (257,10 m.n.m.) odšteje 2,65 m, saj je ta višina razvidna iz originalnega načrta elektrarne in iz načrta njene obnove. Za tožničino zahtevo je bil torej bistven ravno padec vode oziroma višinska razlika na območju izvajanja vodne pravice, torej zgornja in spodnja meja območja izvajanja vodne pravice. Zahtevala je, naj se spremenita gorvodna in dolvodna meja tako, da se ta padec ohrani oziroma zmanjša (le) za 0,05 m.

18Pri presoji, ali gre za deljiv zahtevek oziroma več zahtevkov, pa ni pomembna le vsebina vloge ampak tudi vsebina uveljavljane pravice. V upravnem postopku namreč za zahtevek zadošča, da vložnik zahteve zatrjuje, da mu pripada pravica, kot jo navaja v svoji vlogi.³ Bistveno za zahtevek oziroma predmet v postopku je torej pravica, sama upravna zadeva, ki je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP).

19Vsebina vodnega dovoljenja in s tem vodne pravice je določena v 128. členu ZV-1. Vsebovati mora tudi opis vodnega vira in mesta izvajanja vodne pravice, predvsem mesto odvzema in vračanja vode (3. točka). Iz 2. člena Uredbe o koncesiji za rabo vode izhaja, da je kota zgornje vode najvišja kota gladine vode pri srednjem letnem pretoku površinske vode na delu vodnega telesa, za katerega je podeljena vodna pravica. Kota spodnje vode pa je najnižja kota gladine vode pri srednjem letnem pretoku površinske vode na delu vodnega telesa, za katerega je podeljena vodna pravica. V 3. členu je določeno, da so deli vodnih teles površinskih voda, za katere se podeli koncesija, deli vodnih teles med zgornjo koto vode in koto spodnje vode na površinskih vodah iz priloge Uredbe. V prilogi 1 sta določeni tako kota zgornje, kot kota spodnje vode, ki sta bili kasneje preneseni v vodno dovoljenje. Ko je vodno dovoljenje izdano in je predpis s tem konkretiziran, je pravica, tj. njena vsebina, določena s tem dovoljenjem.

20Iz odločbe o določitvi koncesionarja št. 35501-12/2008/4 z dne 21. 2. 2008 in koncesijske pogodbe izhaja, da tožničine vodne pravice ne opredeljujejo zgolj koordinate vtoka in iztoka ampak tudi kota zgornje vode in kota spodnje vode vodnega telesa, določena z metri nadmorske višine. Enako izhaja iz delnega vodnega dovoljenja št. 35523-53/2018-4 z dne 11. 3. 2019, ki se sicer glasi na D. D., pri čemer pa je toženka z odločbo št. 35523-48/2020-4 z dne 16. 11. 2020 spremenila 1. točko izreka tega vodnega dovoljenja tako, da je bilo z enako vsebino podeljeno tožnici. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je moral organ na podlagi 25. člena ZV-1B v izreku vodnega dovoljenja določiti pogoje za izvajanje vodne pravice v skladu z določbami koncesijskih aktov in sklenjenih koncesijskih pogodb in da ni bilo podlage, da bi z odločbo naložila kakršne koli nove ali dodatne obveznosti ali spreminjala in omejevala pravice stranke. Drugačna razlaga te določbe bi lahko pomenila neustaven poseg v pridobljene pravice tožnice oziroma njena utemeljena pričakovanja.⁴

21Meja območja izvajanja vodne pravice, ki jo določata dve koti, je bila torej določena že v koncesijski pogodbi in kot taka prenesena v kasnejša vodna dovoljenja. Po presoji sodišča navedeno pomeni, da je območje vodne pravice, na katerem ima tožnica pravico rabiti vodo za proizvodnjo električne energije, omejeno na dveh in ne zgolj na eni strani in da je to območje bistven sestavni del pravice do rabe vode. Pomeni namreč območje, na katerem kot imetnik vodne pravice uživa pravno zaščito, saj je dodeljevanje novih pravic rabe vode odvisno tudi od obstoječih vodnih pravic.⁵ Poleg tega tožnica trdi, da je za rabo vode za hidroelektrarno bistvena ravno višina padca vode, kajti večja kot je višinska razlika, večjo energijo dobi voda, ko steče skozi turbino. Sodišče ugotavlja, da toženka temu ni oporekala, zaradi česar se trditev v skladu z 214. členom Zakona o pravdnem postopku, ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), šteje za priznano. Da je območje izvajanja vodne pravice, ki tožnici zagotavlja padec vode v višini 2,7 m, pravica oziroma njen nedeljiv del, tako izhaja tudi iz navedenih aktov.

22Glede na navedeno pa je mogoče tožničino zahtevo za spremembo zgornje in spodnje kote meje izvajanja vodne pravice obravnavati le kot celoto oziroma enovit zahtevek. Zato se sodišče strinja s tožnico, da bi lahko organ v skladu s prvim odstavkom 207. člena ZUP o njenem zahtevku, tj. o predmetu postopka, odločil zgolj tako, da bi mu ugodil ali ga zavrnil.

23Drugostopenjski organ še trdi, da predstavlja podlago za izvršeno spremembo tudi 131. člen ZV-1. Ta določa, da se za postopek spremembe uporabljajo določila ZV-1, ki veljajo za njegovo izdajo, torej 127. člen ZV-1. Iz tega naj bi po prepričanju organa izhajalo, da ni vezan na morebitne pogoje pravice iz prej veljavnega vodnega dovoljenja ampak jih lahko določi na novo.

24Taka razlaga 131. člena ZV-1 je napačna. Po 127. členu ZV-1 se vodno dovoljenje izda, če je nameravana raba skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter načrti upravljanja z vodami (1. točka) in nameravana raba ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanja obstoječih vodnih pravic ali obstoječih upravičencev do evidentirane posebne rabe vode drugih upravičencev (2. točka). S tem, ko se prvi odstavek 131. člena ZV-1 sklicuje na 127. člen ZV-1, je torej določeno, da se tudi sprememba vodnega dovoljenja lahko dovoli zgolj pod temi pogoji in ne, da lahko organ spreminja vodno dovoljenje izven zahteve stranke ali mimo pogojev iz drugega odstavka 129. člena ZV-1, tj., da lahko vodno pravico določa, kot da ne bi šlo za spremembo že obstoječe pravice ampak za novo pravico.

25Vsaka drugačna razlaga, ki bi omogočala, da organ spremeni vodno dovoljenje izven pogojev za spremembo vodnega dovoljenja po uradni dolžnosti, ki so določeni v drugem odstavku 129. člena ZUP, bi pomenila poseg v pravnomočno pridobljeno pravico. Ker sprememba vodnega dovoljenja po uradni dolžnosti predstavlja poseg v pravnomočno odločbo, je namreč mogoča zgolj iz razlogov, navedenih v drugem odstavku 129. člena ZV-1. Le tako je spoštovan 158. člen Ustave, po katerem je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenih z zakonom. Poleg teh, izrecno določenih primerov spremembe po uradni dolžnosti, zakon spremembo dopušča tudi v primeru, ko zanjo zaprosi imetnik vodnega dovoljenja. Vendar to ne pomeni, da organ v tem primeru ni vezan na pogoje pravice iz prej veljavnega dovoljenja in na zahtevo stranke. Odloča lahko le o tisti spremembi, ki jo predlaga imetnik pravice, saj bi sicer prav tako prišlo do nedopustnega posega v že pridobljene pravice.

26Po povedanem je bilo treba na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugoditi, izpodbijano odločbo odpraviti in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

27Ker je bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz navedenega razloga, se sodišče ne opredeljuje do tožbenih razlogov, s katerimi tožnica izpodbija presojo toženke, da je bila koncesija na podlagi Uredbe o koncesiji za rabo vode za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarnah do 10 MW nazivne moči,⁶ dodeljena že E. E., s.p., ki da naj bi sprejel pogoje rabe vode z zgornjo koto 257,70 m.n.m. in spodnjo koto 255,00 m.n.m., in da tudi ob prenosu pravice na D. D., ko je bila koncesija nadomeščena z vodnim dovoljenjem in na prenosu tega dovoljenja na tožnico, niso bila ugotovljena nobena odstopanja kot vtoka in iztoka. Iz enakega razloga se ne opredeljuje do tožbenih trditev, s katerimi tožnica uveljavlja, da so mnenja ZRSVN in ZZRS neutemeljena.

28Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnica upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožnici priznalo stroške v znesku 385,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 469,70 EUR, ker je bila zadeva rešena po opravljeni glavni obravnavi, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Ta določa, da izda organ, ki je pristojen za odločanje, na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, odločbo o zadevi, ki je predmet postopka (prvi odstavek). Z odločbo se odloči o vseh zahtevkih stranke, tudi če je postopek začet po uradni dolžnosti (drugi odstavek).
² Za tak primer prvi odstavek 220. člena ZUP določa, da če pristojni organ ni z odločbo odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, lahko izda na predlog stranke ali po uradni dolžnosti posebno odločbo o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso zajeta (dopolnilna odločba).
³ E. Kerševan v P. Kovač, E. Kerševan (ur.) Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2. knjiga, Ljubljana 2020, stran 14.
⁴ Glej III U 271/2017, I U 922/2015, I U 1369/2019.
⁵ Pogoj za izdajo "novega" vodnega dovoljenja je po 127. členu ZV-1 namreč tudi ta, da nameravana raba vode ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanje obstoječih vodnih pravic.
⁶ Ur.l.49/93, 8/04, 41/04-ZVO-1, 52/07 in 122/07.