UPRS Sodba II U 368/2023-20

Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za zdravje št. 092-438/2021/25 z dne 14. 11. 2023 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Izpodbijani sklep

1Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju: tožena stranka) zahtevo za uvedbo pravnega postopka, ki jo je vložil tožnik A. A. št. 092/438/2021/12 z dne 1. 8. 2022 zavrglo. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožena stranka prejela zahtevo tožnika dne 3. 8. 2022 za uvedbo upravnega postopka v skladu s 127. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), ki se nanaša na predstavitev in financiranje projekta "rehabilitacija in preventiva nespecifičnih bolečin v križu". Tožena stranka je vložniku dne 7. 7. 2020 v svojih prostorih omogočila osebno predstavitev navedenega projekta in mu v kasnejših odgovorih pojasnila, da je sofinanciranje navedenega projekta možno le preko prijave in izbora v okviru javnih razpisov. Vložnik navedenih pojasnil o možnostih oziroma načinu sofinanciranja svojega projekta ni sprejel, zato je dne 3. 8. 2022 vložil zahtevo za uvedbo upravnega postopka, v okviru katerega naj bi Ministrstvo za zdravje zaradi zaščite javnega interesa in varovanja njegovih intelektualnih ekonomskih pravic zadevo preučilo in predvidelo nadaljnje ukrepanje. Tožena stranka je pri obravnavi navedene zahteve v skladu s 1. točko prvega odstavka 129. člena ZUP preizkusila in ugotovila, da tožnik kot vložnik zahteva nekaj, kar mu tožena stranka glede na načelo zakonitosti ne more priznati z upravno odločbo. Pravica do obravnave in sofinanciranja projekta "rehabilitacija in preventiva nespecifičnih bolečin v križu", kot ga poimenuje vložnik, ni določena v materialnih predpisih, zato tožena stranka o njenem priznanju ne more odločati v upravnem postopku. Prav tako tožena stranka ni objavila javnega razpisa, javnega poziva ali javnega naročila, v okviru katerih bi vložnik morebiti lahko sodeloval z navedenim projektom. Zato je tožena stranka vlogo tožnika na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla.

Tožbene navedbe

2Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da je leta 2020 toženi stranki v več dopisih in osebno predstavil svoja dognanja, vizijo in projekt "rehabilitacije in preventive nespecifičnih bolečin v križu”. Tožena stranka je njegovo vizijo sprejela z obravnavanjem. Pri svojem delu je prišel do pomembnih spoznanj, ki so pogojena z biomehaniko telesa, saj je namreč strokovnjak s področja mehanike in razvozlal vzročno-posledično povezavo za nastanek NBK - etiologijo, ki je aktualna znanost še ne pozna. EU in s tem tudi Slovenija je v okviru programa za okrevanje in odpornost tematiko bolečin v križu predstavila visoko na prioritetno lestvico razvojnih dejavnosti in je zato kontaktiral toženo stranko, da bi svoja spoznanja koristno nudil celotni družbi. Meni, da bi morala tožena stranka v skladu s 126. členom ZUP po uradni dolžnosti začeti postopek, če ugotovi ali izve, da je treba glede na obstoječo dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Tožena stranka ne vidi oziroma noče videti in zagotavljati javne koristi v smislu razvoja in napredka javnega zdravja, ki predstavlja odkritje etiologije nespecifičnih bolečin v križu (v nadaljevanju: NBK), kar je tudi temeljna naloga in poslanstvo tožene stranke. Tožena stranka je dolžna ta vidik preveriti ter uporabiti vsa razpoložljiva sredstva za uresničitev tega cilja ali pa z argumenti pojasniti drugačno odločitev. Glede na določila ZUP, 126. in 127. člen, je tožnik pričakoval zainteresiran in konstruktiven odziv tožene stranke, ki pa je po predstavitvi projekta prekinila komunikacijo. Tožena stranka je svoj negativni odgovor na vlogo tožnika obrazložila s tezo, da tožnik pričakuje financiranje in da je financiranje možno samo na osnovi javnega razpisa, na katerega se lahko prijavijo vsi ponudniki, ki izpolnjujejo razpisne pogoje. Tožnik meni, da tak način argumentacije predstavlja zavajanje in je izgovor za njihov dejanski vzrok negativnega stališča, ne želijo vmešavanja v njihovo interesno sfero.

3Tožena stranka je preko Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) med leti 2017 in 2019 izpeljala razvojni projekt, na področju rehabilitacije, bolečin v hrbtu, projekt UMNI, s ciljem zmanjševanja stroškov v gospodarstvu zaradi bolniških staležev. NBK predstavljajo po splošnih znanih podatkih 80 % vseh primerov bolečin v hrbtu, to je splošno znan podatek, preostalih 20 % primerov bolečin predstavlja primere specifičnih bolečin v hrbtu, ki jih lahko zdravstvo diagnosticira na osnovi zaznavnih vzrokov in te ni možno obravnavati po splošnem vzorcu, ampak individualno. Iz teh podatkov je razvidna pomembnost odkritja etiologije NBK, saj le na osnovi teh spoznanj lahko ciljno in učinkovito odpravljamo vzroke za težave in lahko tudi preprečujemo nastanek NBK, kar do sedaj ni bilo možno na zanesljiv in obrazložljiv način. Tožnik navaja, da je projekt UMNI bil fiktiven projekt, izpeljan s koruptivnim motivom, da si določeni ljudje na Ministrstvu za zdravje prilastijo določen del sredstev, ki je bil namenjen temu projektu. Ker Ministrstvo za zdravje ne želi posredovati podatkov javnega značaja, za katere je zaprosil, kot predvideva Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: ZDIJZ), tožnik predlaga, da sodišče naloži toženi stranki, da predloži celotne finančne podatke za vsa tri leta trajanja projekta 2017, 2018 in 2019 ter spisek vseh prejemnikov sredstev za ta projekt in pravno podlago za vsa plačila. Sum koruptivnega ravnanja pri projektu UMNI je pokazatelj in tožnikov argument, zakaj tožena stranka noče konstruktivno sodelovati pri pobudi, ki jo je predlagal. Tožnik predlaga, da sodišče v postopek vključi tudi državno odvetništvo, ki bo zastopalo javni interes države, kot predvideva zakon. Ker niti tožnik, niti sodišče ne more predpisati toženi stranki, kako mora v dani situaciji postopati, da bo zaščiten in zagotovljen javni interes, predlaga tožnik, da sodišče določi državno odvetništvo za funkcijo nadzora, ki bo ves čas, tudi po izdaji sodbe tega sodišča in vse do zaključka obravnavane zadeve na Ministrstvu za zdravje skrbel, da bo javni interes v tej zadevi odkritja etiologije NBK na prvem mestu in zagotovljen.

Navedbe v odgovoru na tožbo

4V odgovoru na tožbo tožena stranka v celoti prereka navedbe tožeče stranke in v izogib nepotrebnemu ponavljanju v celoti vztraja pri svojih navedbah v sklepu ter se sklicuje na vso ostalo spisovno dokumentacijo v konkretni zadevi in pri tem še dodaja, kot sledi. Tožeča stranka je po svoji izobrazbi univ. dipl. inž. strojništva, ki navaja, da je pri svojem delu prišel do pomembnih spoznanj, ki so pogojena za biomehaniko telesa in da je razvozlal vzročno-posledično povezavo za nastanek specifičnih bolečin v križu, t.j. etiologijo, ki je aktualna znanost še ne pozna. V zvezi s temi navedbami tožena stranka pojasnjuje, da ni dovolj, da tožeča stranka le zatrjuje, da je inovator in da je razvozlal vzročno-posledično povezavo za nastanek bolečin v križu, ampak morajo biti ta spoznanja dokazana z znanstvenimi metodami. Znanstvena metoda pomeni tehnike preučevanja pojavov, pridobivanja novega znanja in popravljanja in povezovanja že pridobljenega znanja. Tožeča stranka ni izkazala nobenih dokazov o tem, da bi se udejstvovala na znanstvenem področju v zvezi z raziskovanjem nastanka bolečin v križu.

5Nadalje je tožena stranka v svojih prostorih tožeči stranki dne 7. 7. 2020 omogočila razgovor, na katerem je tožeča stranka predstavila svoje predloge o izvedbi projekta preprečevanja bolečin v hrbtu. Pri tem dodaja, da se upravni postopek ne začne s predstavitvijo projekta, ampak se slednji začne na zahtevo stranke ali po uradni dolžnosti, ko državni organ opravi kakšno dejanje v ta namen, pri čemer se upoštevaje določilo 126. člena ZUP postopek po uradni dolžnosti začne, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis ali če ugotovi ali izve, da je treba glede na obstoječo dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. Postopek za izbor projekta ali prejemnika za dodelitev sredstev določa Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik). Slednji v skladu z 214. členom določa, da je postopek za izbor projekta ali prejemnika za dodelitev sredstev subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna za sofinanciranje dejavnosti, programov ali projektov prejemnikov proračunskih sredstev, določen s samim Pravilnikom. V določenih primerih se lahko sklene tudi neposredna pogodba. Tožena stranka pojasnjuje, da v skladu z 215. členom Pravilnika tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev glede dodelitve sredstev, navedenih v 1.-4. točki prvega odstavka 215. člena Pravilnika.

6Nadalje, tožeča stranka očita toženi, da je projekt UMNI fiktiven in izpeljan s koruptivnim namenom ter da ga je izvajala tožena stranka oziroma NIJZ. Tožena stranka navedbe tožeče stranke v celoti zavrača kot neutemeljene in brez osnove. Pilotni projekt zmanjševanja bolniškega staleža zaradi bolečin v hrbtu je izvajal NIJZ. Za izvedbo pilotnega projekta za zmanjševanje bolniškega staleža zaradi bolečin v hrbtu je tožena stranka NIJZ zagotovila sredstva, in sicer v okviru izvajanja javne službe. Poročilo navedenega projekta "napotek k celostni obravnavi pacientov z bolečino v hrbtu” je pripravil Zavod UMNI, zavod za ustvarjanje rešitve s pomočjo mnenj, in je javno dostopno na spletnih straneh NIJZ. Tožeča stranka nadalje zatrjuje, da tožena stranka ne želi posredovati podatkov javnega značaja, za katere je zaprosila. Tožena stranka te navedbe v celoti zavrača kot neutemeljene, kot je razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu. Tožena stranka zaključuje, da je v skladu z Uredbo o upravnem poslovanju tožeči stranki odgovarjala na njene pobude in jo usmerjala na uporabo pravno dopustnih načinov za realizacijo njene želje po sofinanciranju projekta. Tožena stranka predlaga naslovnemu sodišču, da v celoti zavrne tožbeni zahtevek kot neutemeljen in ugotovi, da je izpodbijan sklep zakonit, saj je bil izdan skladno z določili ZUP in Pravilnikom.

Nadaljnje navedbe tožeče stranke

7Tožeča stranka v pripravljalni vlogi odgovarja na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo. Navaja, da v četrtem odstavku, stran 2, tožena stranka napačno interpretira navedbo tožnika z izjavo, "nadalje trdi, da je brez poznavanja pravega vzroka za bolečino v križu vsakršno financiranje projektov, ki bi zmanjševali obseg tega zdravstvenega problema, problematično oziroma koruptivno”. Tožnik tega ni navajal v interpretirani obliki. Tožena stranka s to izjavo želi tožniku podtikati neargumentirano obtoževanje korupcijskega ravnanja zaradi izvedbe projekta UMNI. Glede posredovanja podatkov javnega značaja je potrebno dopolniti, da tožena stranka ni posredovala zahtevanih podatkov v prvem odgovoru na zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Tožnik želi izrecno poročilo o vseh stroških projekta UMNI. V petem odstavku, stran 2, tožena stranka prehiteva dogodke glede navedb, da tožnik ni zdravstveni delavec in da mora biti odkritje oziroma spoznanje o etiologiji dokazana z znanstvenimi metodami ter da morajo rezultati preizkušanj biti javno objavljeni v obliki znanstvenih del oziroma člankov. Tožena stranka ne pojasni, kdo naj bi poleg Ministrstva za zdravje imel nalogo in dolžnost, da bo znanstveno odkritje dokazano in da bo doživelo potrditev s strani uradne stroke. Nadalje tožnik odgovarja na navedbe v odgovoru na tožbo glede reševanja problematike NBK in očitkov tožene stranke, da lastna izkušnja ni merodajen argument. V medicinski rehabilitacijski znanosti je dejansko znano in jasno, da razlogi za NBK tičijo v mehanskih vplivih iz okolja ter vplivajo oziroma rušijo mehansko ravnotežje mišično-skeletnega sistema v predelu križa, saj to problematiko zdravita s fizikalno terapijo, kineziologijo, torej z mehanskimi pristopi. Tožena stranka poskuša zase najti nek moralni alibi z izjavo, da je tožnika napotila na neke imaginarne javne razpise, ki niso ciljni v smislu rehabilitacije bolečin v križu. V tem upravnem postopku tožbeni zahtevek glasi, da naj sodišče naloži toženi stranki uvedbo upravnega postopka, v okviru katerega se naj odloča o nadaljnjem dogajanju glede aplikacije odkritja pomembnega znanstvenega dosežka na področju javnega zdravja. Če pri tem ne odpravimo vpliva korupcije na to projekt, se ne bo moglo nič bistveno spremeniti, tudi če bo zahtevani upravni postopek uveden. Iz tega razloga tožnik poudarja in prikazuje to nelegitimno početje na Ministrstvo za zdravje v obravnavani zadevi in pričakuje in prosi sodišče, da v svoji odloči zagotovi oziroma določi pogoje, da se to ne bo več nadaljevalo.

Sodna presoja

8Tožba je utemeljena.

9Sodišče je pri presoji izpodbijanega sklepa po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdanega sklepa in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitev sklepa ali se ga da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

10V obravnavani zadevi je upravni organ zavrgel zahtevo tožnika za uvedbo upravnega postopka, ki se nanaša na "rehabilitacija in preveritev nespecifičnih bolečin v križu", v okviru katere naj bi ministrstvo zaradi zaščite javnega interesa in varovanja intelektualnih sposobnosti tožnika sofinanciralo navedeni projekt. Zahtevo za uvedbo upravnega postopka, je tožnik vložil na podlagi 127. člena ZUP. Slednji določa v drugem odstavku, da je upravni postopek na zahtevo stranke uveden z dnem vložitve zahteve stranke, če ne gre za primere iz 129. člena ZUP.

11Upravni organ je ugotovil, da stvar na katero se zadeva nanaša ni upravna zadeva in torej gre za primer 1. točke 129. člena ZUP in je na podlagi tega dejstva zavrgel tožnikovo zahtevo za uvedbo upravnega postopka. Tako je ugotovil, da v materialnih predpisih ni podana pravna podlaga za odločanje v upravnem postopku.

12ZUP v prvem odstavku 2. členu določa, da je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava.

13Ali gre ali ne gre za upravno zadevo na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUP, je treba izhajati iz materialno pravnih norm glede lastnosti, ki so značilna za materialno upravno pravo, ki ureja splošna materialno pravna razmerja, to so: kongentnost norm, norme urejajo kolizijo zasebne in javne koristi, norme so podlaga za enostransko, avtoritativno odločanje državne ali lokalne oblasti pri njihovi uporabi v posamičnih primerih. V primeru, ko gre za pravice, obveznosti in pravne koristi, ki jih ureja materialno upravno pravo, se o njih v posamičnem primeru odloča v upravni zadevi. Posledično gre pri upravnih zadevah za enostransko, oblastno odločanje, o konkretnih posamičnih zadevah, s katerim se spremeni pravni položaj stranke v razmerju do države oziroma lokalne skupnosti. V tem smislu gre torej za vsebinsko oziroma materialno opredelitev vsebine upravne zadeve in tako za materialni kriterij ugotavljanja, ali je posamezna stvar, o kateri naj odloča organ, upravna zadeva.

14Lastnosti splošnega upravnopravnega razmerja, ki ga ureja materialno pravo, zato opredeljujejo tudi lastnosti posamičnega upravnopravnega razmerja, ki nastane na podlagi posamične upravne norme, sprejete v postopku odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki je predmet upravne zadeve. Za obe upravnopravni razmerji pa je značilno varstvo javne koristi. Javna korist pa je pravni institut ² in pravno nedoločen pojem, zato je treba javno korist razlagati v vsakem konkretnem primeru.

15Drugi odstavek 2. člena ZUP pa vsebuje domnevo, po kateri se šteje, da gre za upravno zadevo, če je to s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

16ZUP je torej v 2. členu opredelil upravno zadevo v materialnem in formalnem smislu. Obema je podlaga materialni zakon, ki ureja splošna upravna razmerja. Gre za razmerja, v katerih zakonodajalec zaščiti javni interes in vzpostavi pravno priznan interes posameznika, ki v razmerju do oblasti nastopa kot subjekt in ki ima v okviru javnih pravic, upravičenje zahtevati določeno ravnanje.³

17Javni interes je kot javna korist pravno nedoločen pojem, za katerega se v vsakem konkretnem primeru ugotavlja, ali so podane okoliščine, ki so v interesu širše skupnosti in ne zgolj posameznika. Kot določa drugi odstavek 2. člena ZUP "zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari". Navedeno pomeni, da ni mogoče ugotovit, da gre za upravno stvar drugače, kot na podlagi materialnega kriterija. To še posebej velja v primerih, ko je treba odločiti z upravno odločbo zato, ker gre za primer iz prvega odstavka 2. člena ZUP, pa je zakonodajalec opustil predpisati obveznost izdaje odločbe v upravnem postopku.⁴

18Tožena stranka je v izpodbijanem sklepu sprejela stališče, da uvedbo upravnega postopka za projekt "rehabilitacija in preveritev nespecifičnih bolečin v križu" in posledično sofinanciranje, ne določa materialni predpis in zahtevo tožnika zavrgla, ker ne gre za upravno stvar. Odločitev o zavrženju zahteve ni pravilna, saj bi tožena morala vsebinsko odločati o vprašanju, ali gre v konkretnem primeru za upravno stvar. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer dopolnila in pojasnila svojo odločitev, vendar navedbe v odgovoru na tožbo ne morejo nadomestiti vsebinske odločitve oziroma manjkajoče obrazložitve v izpodbijanem sklepu.

19V zvezi s tožnikovimi navedbami, da tožena stranka ne želi posredovati podatkov javnega značaja, za katere je zaprosil, sodišče pojasni, da v obravnavanem postopku, odloča o zakonitosti izpodbijanega sklepa,⁵ ki se ne nanaša na informacije javnega značaja v skladu z ZDIJZ. Pravno varstvo ima prosilec, ki vloži pisno zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali njihovo ponovno uporabo (12. in 13. člen ZDIJZ). Tožnik lahko uveljavlja dostop do informacij javnega značaja po postopku določen v ZDIJZ, pri pristojnem organu. Zoper odločbo, s katero je organ odločil o zahtevi za dostop ali ponovno uporabo, ter zoper sklep, s katerim je organ zahtevo zavrgel, ima prosilec pravico do pritožbe. O pritožbi odloča Informacijski pooblaščenec (prvi in tretji odstavek 27. člena ZDIJZ). Zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca je mogoče začeti upravni spor skladno z zakonom (31. člen ZDIJZ). Glede na dejstvo, da se izpodbijani sklep ne nanaša na odločitev Informacijskega pooblaščenca oziroma o tem ni odločbe, o zakonitosti katere sodišče odloča, zato o predlogu tožnika, v tem upravnem sporu, da naloži toženi stranki, da predloži finančne podatke za projekte v preteklih letih, sodišče v tem postopku ne more odločati.

20Sodišče tudi v tem postopku ne odloča o predlogu tožnika, da določi Državno odvetništvo za funkcijo nadzora, da bo zaščiten in zagotovljen javni interes. Na zahtevo vlade v posamezni zadevi, državno odvetništvo ali druga oseba, ki jo določa zakon mora vložiti tožbo zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa (18. člen ZUS-1) in ne na zahtevo posameznika. Državno odvetništvo namreč opravlja strokovne naloge na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države (in ne posameznika) prek pravnega zastopanja pred sodišči in upravnimi organi v Republiki Sloveniji (drugi odstavke 2. člena Zakon o državnem odvetništvu- ZDOdv).

21Sodišče tako zaključuje, da ker v postopku izdaje izpodbijanega sklepa niso bila upoštevana pravila postopka in je bilo nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in v posledici napačno uporabljeno materialno pravo, kar vse je vplivalo na zakonitost odločitve, je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

22Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku sprejeti vsebinsko oziroma materialno odločitev in se opredeliti do zakonske domneve iz drugega odstavka 2. člena ZUP, še posebej glede na dejstvo, da se tožnik v svoji zahtevi sklicuje na javni interes. Glede na to, da je slednji nedoločen pojem in v odsotnosti zakonske ureditev je praksa tista, ki določa njegovo vsebino v vsakem konkretnem primeru, bo tožena stranka morala obrazložiti, zakaj ne gre za javni interes v zvezi s prejetjem tožnikove zahteve. Prav tako tudi obrazložiti in sprejeti vsebinsko odločitev ali materialni predpis določa pravico, obveznost ali pravno korist tožnika na področju upravnega prava, o kateri mora organ odločiti, glede na prvi odstavek 2. člena ZUP. Na tak način bo odpravljen vsakršen dvom v izvedbo postopka in njegovo zakonitost. V obrazložitvi upravnega akta pa bo morala tožena stranka obrazložiti okoliščine in podlago za odločitev konkretizirat v takšni meri, da jih bo nasprotna stranka lahko preverila oziroma se do njih opredelila, kakor tudi da jih ob morebitno vloženi tožbi lahko preizkusi tudi sodišče. Tudi to kršitev bo v ponovljenem postopku upravni organ moral odpraviti in odločbo ustrezno obrazložiti. Pri ponovnem odločanju treba upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo zakonito izvedenega postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

23Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

¹ Kerševan E., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 266, točka 5. in 7.
² V Ustavi RS je kot javna korist zapisana v 69. členu (razlastitev), 74. členu (podjetništvo), 77. členu (pravica do stavke), in v 155. členu (prepoved povratne veljave pravnih aktov).
³ Kerševan E., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 67.
⁴ Prav tam, str. 69, op. 43.
⁵ Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V drugem in tretjem odstavku istega člena je podrobneje opredeljen upravni akt, ki je lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, in sicer je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek 2. člena ZUS-1).