UPRS Sodba I U 1273/2020-15

I. Tožbi se ugodi tako da se 1., 2. in 8. točka izreka odločbe Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, št. U014-56/2020/9 z dne 20. 7. 2020 se odpravijo in se zadeva v tem obsegu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijano odločbo je Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju tožena stranka tudi UVHVVR) v točki 1. izreka odločila, da se koncesija za območje občine Vodice, ki spada v Upravno enoto Ljubljana, dodeli veterinarski organizaciji A., d.o.o., (v nadaljevanju izbrani koncesionar). V 2. točki izreka je zavrnila tožničino zahtevo in v 3.- 6. točki zavrnila zahteve ostalih prijaviteljev. V točki 7. izreka je izbranemu koncesionarju določila obseg izvajanja koncesije in v točki 8. izreka določila, kateri veterinarji bodo opravljali koncesijsko dejavnost. V 9. točki izreka je odločila, da se koncesijska pogodba sklene po pravnomočnosti odločbe, vendar ne pred 30. 9. 2020 za obdobje do 30. 9. 2030 ter v točki 10. izreka odločila, da posebni stroški v postopku niso nastali.

2Iz obrazložitve izhaja, da je UVHVVR v skladu s 45. členom in tretjim odstavkom 49. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1) in na podlagi Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Uradni list RS, št. 54/08, v nadaljevanju Uredba) objavila javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 8/20, v nadaljevanju Javni razpis), v katerem je razpisala koncesijo za izvajanje dejavnosti javne veterinarske službe za izvajanje predpisanega spremljanja stanja bolezni in cepljenj živali na območju Republike Slovenije v tekočem letu (letna odredba), ki se opravlja v okviru mreže javne veterinarske službe in se financira iz proračuna UVHVVR, razen izvajanja posebnih koncesij in ukrepov, ki jih odredi uradni veterinar veterinarski organizaciji ob zagotavljanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko kužnih bolezni, za katere je treba takoj ugotoviti kužno bolezen ali vzrok pogina. V Javnem razpisu so bili opredeljeni kriteriji za izbiro koncesionarjev. Veterinarska organizacija, ki je kandidirala na javni razpis, je morala izpolnjevati vse pogoje, poleg tega pa zbrati največje število točk po prednostnih merilih Javnega razpisa. Za območje občine Vodice, ki spada v Upravno enoto Ljubljana, je prijavo na Javni razpis vložilo šest veterinarskih organizacij. Komisija je za vseh šest prijav ugotovila, da izpolnjujejo pogoje iz Javnega razpisa. Komisija je zato izvedla še postopek ocenjevanja po prednostnih merilih iz točk VII. in VIII. Javnega razpisa. Tožnik in izbrani koncesionar sta po prednostnih merilih iz VII. točke Javnega razpisa dosegla različno število točk. Tožnik jih je dosegel 10, izbrani koncesionar pa 12. Po prednostnih merilih iz VIII. točke Javnega razpisa pa sta tožnik in izbrani koncesionar dosegla enako število točk.

3Izbrani koncesionar je skupno dosegel 37 točk, tožnik pa 35 točk. Zaradi doseženega večjega števila točk je toženka koncesijo podelila izbranemu koncesionarju.

4Tožnik je vložil tožbo zoper 1., 2. in 8. točko izreka izpodbijane odločbe in primarno predlagal, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugodi tožnikovi zahtevi za dodelitev koncesije za območje občine Vodice, ki spada v Upravno enoto Ljubljana. Podredno pa sodišču predlaga, naj izpodbijani akt v 1., 2. in 8. točki izreka odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Tožnik sodišču še predlaga, naj ob vrnitvi zadeve v ponovni postopek, toženki naloži, da v ponovnem postopku ne sme uporabiti nezakonitih in protiustavnih prednostnih meril iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Tožnik v vsakem primeru predlaga naj sodišče toženki naloži tudi plačilo tožnikovih stroškov. Tožnik še navaja, da so protiustavni in nezakoniti Javni razpis, Uredba, ZVet-1 in izpodbijana odločba.

5Uredba in Javni razpis urejata zakonsko materijo. Četrti in peti odstavek 3. člena Uredbe sta nezakonita in protiustavna, saj Uredba na tem mestu originarno ureja materijo, ki bi skladno z načelom legalitete, delitve oblasti in hierarhijo pravnih aktov morala biti vsebovana v zakonu. Gre za del, ki določa prednostna merila za primer, če na javnem razpisu za isto območje kandidira več veterinarskih organizacij. Posledično so nezakonita in protiustavna tudi prednostna merila, ki so na podlagi Uredbe opredeljena v Javnem razpisu (VII. in VIII. točka Javnega razpisa). Tožnik zatrjuje, da Uredba in Javni razpis pomenita poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) in 15. člen Ustave RS (ki predvideva, da je človekove pravice in svoboščine mogoče omejiti le z zakonom). Sklicuje se na načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS in na tretji odstavek 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. V nadaljevanju se sklicuje na sodno prakso Ustavnega sodišča. ZVet-1 ne določa meril oziroma kriterijev, na podlagi katerih bi lahko Vlada določila mrežo javne veterinarske službe in ne vsebuje vsebinskih usmeritev glede vprašanja, kakšne kriterije morajo izpolnjevati veterinarske organizacije, ki naj bodo del javne veterinarske službe. Sklicuje se na prvi odstavek 66. člena ZVet-1, ki določa, da uprava dodeli koncesije za opravljanje javne veterinarske službe nosilcem na podlagi javnih razpisov, ki se objavijo v Uradnem listu RS. Drugi odstavek 66. člena ZVet-1 določa vsebino javnega razpisa, med drugim: opredelitev predmeta koncesije, pogoje, ki jih more izpolnjevati koncesionar, merila za izbiro, druge morebitne strokovne in tehnične pogoje,... Iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 204/2011 (kjer se je sodišče že ukvarjalo s pravno podlago v primeru javne veterinarske službe) izhaja, da so splošne določbe vsebovane v Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Člen 36 ZJZP predvideva izdajo akta o javno-zasebnem partnerstvu, ki se v primeru koncesije za izvajanje javne službe imenuje koncesijski akt in ga izda Vlada v obliki Uredbe. Ta akt med drugim ureja tudi postopek izbire zasebnega partnerja. Uredba v delu, ki ureja prednostna merila (četrti in peti odstavek 3. člena Uredbe) nima vsebinske opore v zakonu (niti v ZJZP niti v ZVet-1), zaradi česar je Uredba nezakonita in neskladna s 3. členom, 120. členom in 153. členom Ustave RS. Iz enakih razlogov je nezakonit in protiustaven tudi Javni razpis ter posledično tudi izpodbijana odločba. Protiustavna pa je tudi zakonska podlaga Uredbe zato, ker opredelitev meril v celoti prepušča Javnemu razpisu.

6Tožnik zatrjuje, da so prednostna merila, določena z Uredbo in Javnim razpisom diskriminatorna in neskladna z načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS ter se sklicuje na sodno prakso Ustavnega sodišča. Iz navedenega načela izhaja, da so vsi subjekti, na katere se nanaša določen splošni ali posamični akt, pred zakonom enaki. Kolikor je med njimi uveljavljeno razlikovanje, mora zanj obstajati na zakonu utemeljen stvaren in razumen razlog. Uredba v četrtem odstavku 3. člena določa, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka tega člena. S tem daje Uredba prednost večjim veterinarskim organizacijam. Ta razlikovalni kriterij je arbitraren in ne prestane testa razumnosti, ker ni v nikakršni vsebinski povezavi s predmetom (različnega) pravnega urejanja. Tudi Javni razpis določa velikost veterinarske organizacije kot razlikovalni kriterij (VII. točka Javnega razpisa), ki pa s sposobnostjo za opravljanje nalog javne veterinarske službe nima nikakršne stvarne, razumne oz. vsebinske povezave. Prednostno merilo, ki temelji izključno na velikosti (VII. točka Javnega razpisa) je arbitrarno in je namenjeno temu, da se koncesija podeli istim veterinarskim organizacijam. Temu prednostnemu merilu je v Javnem razpisu dana bistveno večja teža, kot kateremu koli drugemu prednostnemu merilu iz VIII. točke Javnega razpisa. Največje število točk, ki jih lahko veterinarska organizacija pridobi po tem merilu je 14 (če veterinarska organizacija pokriva vsaj dve upravni enoti), VIII. točka Javnega razpisa pa vsebuje devet prednostnih meril, pri katerih je najvišje število možnih točk večinoma 2 za posamezno merilo. Merilu velikosti je v primerjavi z drugimi merili dan previsok in arbitraren ponder.

7Točke, ki jih lahko posamezna veterinarska organizacija pridobi v okviru merila iz 5. točke VIII. točke Javnega razpisa (kadrovske zmogljivosti) so omejene navzgor. Maksimalno število točk je 5. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da ima tožnik dva dodatna veterinarja in 3 dodatne veterinarske pomočnike, zaposlene za polni delovni čas. Tožnik meni, da bi moral pri točkovanju iz tega merila prejeti 7 točk (in ne samo 5 točk) za dodatne kadrovske zmogljivosti. To merilo je stvarno povezano s predmetom koncesije, število točk pa je omejeno. Merilo iz VII. točke javnega razpisa oz. velikost veterinarske organizacije, ki pa sama po sebi ni v vsebinski zvezi z ustreznostjo in primernostjo za opravljanje koncesijske dejavnosti, pa je odločilno merilo in ima bistveno večjo težo kot kadrovska zmogljivost. Gre za nezakonito in protiustavno asimetrijo.

8Tožnik v nadaljevanju pojasnjuje, da morajo imeti veterinarske organizacije v skladu s IV. točko Javnega razpisa kot pogoj za prijavo zaposlenega najmanj enega veterinarja z veljavno licenco, za polni delovni čas na vsakih začetih 300 registriranih kmetijskih gospodarstev na območju, za katerega se prijavljajo. Z vidika kadrovskih kapacitet, je takšna veterinarska organizacija ustrezna za opravljanje dejavnosti na tem območju. Kljub temu pa manjša veterinarska organizacije na Javnem razpisu ne bo izbrana, če se bo za isto območje prijavila tudi večja veterinarska organizacija z zadostnimi kapacitetami. V konkretnem primeru se je zgodilo prav to. Tožnik ima v okviru prednostnega merila iz 5. točke VIII. točke Javnega razpisa boljše reference in je bolj primeren za opravljanje dejavnosti na tem območju, vendar pa ni bil izbran zaradi ponderiranja točk iz VII. točke Javnega razpisa. Izbrani koncesionar je zmagal samo zaradi svoje velikosti, saj je za pokrivanje Upravne enote Ljubljana, v kateri ima sedež, prejel 12 točk, tožnik pa za pokrivanje območja 6 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto, 10 točk. Razlika med kandidatoma je bila zgolj 2 točki. Velikost je bila ključno merilo za izbor v konkretnem primeru. Na arbitrarnost tega merila in točkovanja pa kaže tudi, da je lokacija tožnikove veterinarske organizacije celo bližje območju občine Vodice, kot lokacija izbranega koncesionarja. Tožnik je torej rejcem relevantnega območja v lokacijskem smislu bolj dostopen (razlika je 8 km), pa je bil kljub temu izbran izbrani koncesionar, ker pač pokriva širše območje. Izbrani koncesionar je bil izbran zgolj zato, ker je večji. Javni razpis je z vidika ponderiranja točk zastavljen tako, da se v primeru, če se določena veterinarska organizacija prijavi za izvajanje dejavnosti v več občinah, celi upravni enoti ali več upravnih enotah in za prijavljeno območje izpolnjuje pogoje, koncesija za to območje podeli izključno tej veterinarski organizaciji. Manjšim veterinarskih organizacijam, ki so se na navedenem območju prijavile samo za posamezno občino ali manjše število le teh, pa je pridobitev koncesije avtomatično onemogočena.

9Tožnik opozarja, da je bil javni razpis s skoraj enako vsebino že objavljen v Uradnem listu RS št. 3/20 z dne 17. 1. 2020, a je bil nato razveljavljen, namesto njega pa je bil objavljen Javni razpis. Brez obrazložitve so bile v novem Javnem razpisu različne kombinacije pokrivanja območja ovrednotene z drugačnim številom točk kot v Javnem razpisu z dne 17. 1. 2020 in sicer tako, da so večje veterinarske organizacije pridobile še večjo prednost (gre za indic prilagajanja vrednosti točk konkretnim veterinarskim organizacijam in njihovim kapacitetam ter območjem, za katera se nameravajo prijaviti). V razveljavljenem javnem razpisu je bilo največje in drugo največje število število točk, ki ga je možno dobiti za velikost veterinarske organizacije, 8 in 6, v predmetnem Javnem razpisu pa 14 in 12. Vsak prijavitelj je moral že na ovojnici navesti, za katero območje se prijavlja, te informacije pa so bile nato toženki znane pri odločanju in novem vrednotenju točkovanja v Javnem razpisu. Takšna ureditev podeljevanja koncesij brez stvarnega, razumnega in upravičenega razloga razlikuje med veterinarskimi organizacijami glede na njihovo velikost (oz. zmožnost zagotavljanja dejavnosti na širšem območju), in sicer tako v smislu samega razlikovalnega kriterija, kot tudi z vidika ponderiranja prednostnih meril v VII. in VIII. točki Javnega razpisa. Tovrstnega podeljevanja koncesij ne poznajo v drugih državah članicah, niti se takšnih koncesij ne podeljuje v mreži javne zdravstvene službe.

10Kršitev načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave RS) tožnik vidi v razmerju med večjimi in manjšimi veterinarskimi organizacijami, pa tudi med več enako velikimi veterinarskimi organizacijami. Manjše veterinarske organizacije niso samodejno izločene, pač pa je njihova možnost izbire pogojena s konkurenti v isti upravni enoti. V upravni enoti, kjer se veterinarska organizacija prijavi za celo upravno enoto, bo druga veterinarska organizacija, ki se prijavi zgolj za eno ali nekaj občin, praviloma izločena. Po drugi strani pa bo manjša veterinarska organizacija v upravni enoti, kjer takšne večje veterinarske organizacije ni, z ostalimi lahko konkurirala le na podlagi kvalitativnih kriterijev. Merilo iz VII. točke Javnega razpisa je oblikovano z namenom razlikovanja med subjekti različnih velikosti, ki pa ni utemeljeno na objektivnih pogojih za izvajanje koncesijske dejavnosti. Uredba je četrtem odstavku 3. člena protiustavna in nezakonita. Javni razpis je posledično protiustaven in nezakonit v delu, ki ne temelji na Uredbi, ker uokvirja nedopusten in diskriminatoren razlikovalni kriterij.

11Uredba in Javni razpis omejujeta konkurenco. Prvi odstavek VI. točke Javnega razpisa določa, da bo za območje posamezne upravne enota oziroma večjega števila občin izbrana le ena veterinarska organizacija, in sicer tista, ki bo izpolnjevala vse pogoje in bo zbrala največ točk po prednostnih merilih iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Toženka je z odločbo izbrala le eno veterinarsko organizacijo. Uredba dopušča možnost podelitve izključne koncesije (prvi in četrti odstavek 3. člena Uredbe). Uredba, Javni razpis in izpodbijana odločba so v tem delu nezakoniti in protiustavni. ZVet-1 v VII. poglavju ne postavlja nobenih omejitev v zvezi s številom podeljenih koncesij in ne daje podlage za režim izključne koncesije. Tudi iz Uredbe in Javnega razpisa ni razviden namen oziroma nujnost izključne koncesije. Podeljevanje izključnih koncesij predstavlja poseg v svobodno gospodarsko pobudo in konkurenčna razmerja na trgu. Drugi odstavek 39. člena ZJZP izrecno določa, da se izključna pravica lahko podeli le na podlagi zakona. ZVet- 1 pa ne daje podlage za podelitev izključne koncesije, zaradi česar je Javni razpis nezakonit.

12Podeljevanje izključnih koncesij in ustvarjanje monopola na trgu pomeni kršitev 106. člena Pogodbe o delovanju EU (v nadaljevanju PDEU). Uredba, Javni razpis in izpodbijana odločba so nezakoniti, ker so v nasprotju s PDEU. Prednostna izbira izključno enega koncesionarja na območju večjega števila občin pomeni umetno ustvarjanje monopolnega položaja in preprečevanje konkurence. Na geografskem trgu občine Vodice obstaja vsaj šest konkurentov, ki so koncesijsko dejavnost sposobni opravljati v skladu z zakonsko predpisanimi zahtevami. Brez poseganja v konkurenčne tržne razmere, bi bilo dejavnost dovoljeno opravljati vsem verificiranim veterinarskim organizacijam, ki izpolnjujejo zakonske pogoje, rejci oziroma lastniki živali na tem območju pa bi lahko sami izbrali, kateremu koncesionarju bi zaupali opravljanje dejavnosti. Strošek bi bil iz proračunskih sredstev povrnjen tistemu koncesionarju, ki bi konkretno storitev opravil. Z Javnim razpisom in izpodbijano odločbo pa toženka na tem geografskem trgu uvaja monopol. S tem, ko je določeni veterinarski organizaciji podeljena koncesija za izvajanje javne veterinarske službe, je tej zagotovljen večji del prihodkov, za katerega ji ni potrebno konkurirati na trgu. Lastniki živali so v praksi vajeni sodelovati z veterinarjem, ki je z njimi redno v stiku v okviru izvajanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali. Logično je, da tudi za druge storitve nato praviloma angažirajo isto veterinarsko organizacijo s koncesijo. Za tak poseg pa ni zakonske podlage. Gre za poseg v 74. člen Ustave in za kršitev 106. člena PDEU. Kvaliteta storitve se za končnega uporabnika (rejca) okrni. Sedaj bosta na območju Upravne enote Ljubljana na razpolago le dva veterinarja, namesto dosedanjih šest v treh koncesijskih ambulantah. Po novem bo za območje celotne Slovenije na razpolago samo 50 koncesionarjev (100 veterinarjev), namesto dosedanjih 80 (oziroma 160 veterinarjev). Gre za bistveno zmanjšano možnost izbire in za nezakonito ter protiustavno omejevanje konkurence.

13Prepoved državnega omejevanja konkurence je vsebovana v prvem odstavku 106. člena PDEU. Države članice glede javnih podjetij ali podjetij, katerim so odobrile posebne ali izključne pravice, ne smejo sprejeti ali ohraniti v veljavi ukrepov, ki so v nasprotju s pravili iz Pogodb, zlasti iz člena 18 in členov 101 do 109. Države članice lahko le izjemoma koncesijo za izvajanje javne službe na določenem teritoriju podelijo le enemu subjektu. Dopustnost izjem se obravnava restriktivno. Tožnik se sklicuje na sodno prakso Sodišča EU. Za kršitev gre, če država brez objektivne utemeljitve ustvari prevladujoč položaj podjetja na relevantnem trgu. Toženka je v Uredbi in Javnem razpisu brez objektivne utemeljitve ustvarila sistem izključnih koncesij za opravljanje dejavnosti in z izpodbijano odločbo podelila izključno koncesijo. In s tem ustvarila prevladujoč položaj izbranega koncesionarja. S tem je kršila 106. člen PDEU.

14Gospodarska pobuda je skladno s 74. členom Ustave RS svobodna. Ureditev, ki pomeni prekomerno omejitev konkurence, lahko po sodni praksi Ustavnega sodišča pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Zakonodajalec lahko omeji pravico do svobodne gospodarske pobude, če to zahteva javna korist, pri tem pa zakonodajalčeva svoboda ni absolutna in neomejena (veže ga splošno načelo sorazmernosti). Zakonodajalec mora zato pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v svobodno gospodarsko pobudo. Mreža javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali bi bila lahko povsem učinkovito organizirana na način, da bi vsi verificirani ponudniki dejavnosti imeli enake možnosti ponujati dejavnosti na trgu. Lastnik živali oz. rejec bi lahko prosto izbiral, kdo od njih bo to storitev iz najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali dejansko opravil in temu bi država tudi plačala. Iz Uredbe, Javnega razpisa in izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj bi bilo nujno koncesijo na posameznem območju podeliti le eni veterinarski organizaciji, prav tako pa tudi nikjer ni pojasnjen namen takšne ureditve.

15Tožnik primarno predlaga spremembo izpodbijane odločbe v sporu polne jurisdikcije, podredno pa odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek. V primeru ugoditve podrednemu zahtevku obstaja nevarnost, da bo toženka tudi v ponovnem postopku odločila na podlagi nezakonitih in protiustavnih meril iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Zato sodišču predlaga, naj toženki naloži, da v ponovnem postopku ne sme uporabiti nezakonitih in protiustavnih prednostnih meril iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Ob odsotnosti uporabe nezakonitih in protiustavnih prednostnih meril, bi bil prav tožnik izbrana veterinarska organizacija na Javnem razpisu, ker bi moral prejeti 7 točk iz naslova 5. točke VIII. točke Javnega razpisa (kadrovske zmogljivosti), razlika v velikosti območja, ki ga pokrivata tožnik in izbrani koncesionar pa se ne bi smela upoštevati. Tudi, če se se ne bi upoštevala zgolj razlika v velikosti območij, bi tožnik in izbrani koncesionar prejela enako število točk. V tem primeru bi veljal drugi odstavek VI. točke Javnega razpisa, kar pomeni, da bi bil tožnik izbrani koncesionar.

16Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti nasprotuje tožbenim navedbam in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Toženka nasprotuje tožnikovem stališču, da so Javni razpis, Uredba in ZVet-1 nezakoniti in protiustavni. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi sedmega odstavka 66. člena ZVet-1 in Javnega razpisa. UVHVVR je Javni razpis za celotno območje Slovenije objavila na podlagi drugega odstavka 3. člena Uredbe. Splošna pravna podlaga za vsebino Uredbe je 75. člen ZVet-1, po katerem ima Vlada pravico in obveznost določiti mrežo javne veterinarske službe. Vsebina Javnega razpisa, na podlagi katerega se dodeli koncesija, je urejena v drugem odstavku 66. člena ZVet-1 (kjer je določeno, da mora javni razpis vsebovati pogoje, ki jih more izpolnjevati koncesionar, merila za izbiro in druge morebitne strokovne in tehnične pogoje,...). Uredba na podlagi ZVet-1 le podrobneje ureja, katera merila se upoštevajo pri izbiri in katere pogoje mora izpolnjevati koncesionar.

17Toženka se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 1548/2010, v kateri je sodišče že pojasnilo, da na področju gospodarskih javnih služb gospodarska pobuda ni samo svobodna, ampak je omejena z javno koristjo. Uredba in Javni razpis imata vsebinsko podlago v Zvet-1. Gre le za podrobnejšo ureditev zakonskih določb. Trenutna Uredba je v veljavi že od 17. 6. 2008 in je podrobneje urejala pogoje in prednostna merila že pri javnem razpisu iz leta 2010 (ni bistvenih razlik od aktualnega razpisa). Tožnik želi z vložitvijo pravnega sredstva odložiti pravnomočnost odločbe o izbiri koncesionarja, ker mu to omogoča podaljšanje obstoječega razmerja. Tožnik je na podlagi javnega razpisa iz leta 2010 dobil koncesijo in takrat ni izpodbijal zakonitosti Uredbe in Javnega razpisa.

18Toženka meni, da prednostna merila niso diskriminatorna. Navaja, da je potrebno poleg gospodarskega interesa zasebnih veterinarskih organizacij, upoštevati, da se izbere koncesionarja, ki je najustreznejši za določeno območje z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega, najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi boleznimi. Pri tem ne gre samo za sistematično spremljanje stanja pri kužnih boleznih in vakcinacije živali, ampak predvsem za obvezo zagotoviti, da so ob sumu določenih kužnih bolezni v vsakem času izvedene aktivnosti, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, kar vključuje ukrepe za zatiranje bolezni in ukrepe za preprečevanje širjenja bolezni, ki so lahko dolgotrajni ali obsežni, kjer je treba imeti vsakodnevno sodelovanje in pretok informacij s koncedentom. Le tam, kjer je dovolj kadra, je kljub dopustom, bolniškim odsotnostim, mogoče vzdrževati izvajanje ukrepov za daljše obdobje, ko so ukrepi vezani na roke. Ko pride do izbruha bolezni živali (npr. aviarna influenca, klasična prašičja kuga), je to vezano na območja občin in upravnih enot. Takšna razdelitev in organiziranost temelji tudi v organiziranosti koncedenta, ki mora določiti kužne kroge in ogrožena območja. Gre za izvajanje nalog, ki so vezane na izvedbo del in doseganje rezultatov. Zato je legitimna zahteva za izbiro najustreznejših izvajalcev. Kriteriji niso sami sebi namen. Prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je v dogodkih hitrega in učinkovitega ukrepanja treba izvajati tudi s strani EU določene postopke, enotne pristope po določbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili. Pogoji iz IV. točke Javnega razpisa so minimum, ki ga mora veterinarska organizacija izpolnjevati, da se sploh lahko prijavi.

19Namen meril je izbrati najustreznejšo veterinarsko organizacijo za izvajanje javne veterinarske službe na določenem območju. Ta namen izhaja tudi iz ZVet- 1. Ne drži, da je velikost javne veterinarske organizacije v javnem interesu. V javnem interesu je pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje ter kadrovske zmogljivosti, bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas, zagotavljanje nepretrgane veterinarske dejavnosti, dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij, delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev. Ta prednostna merila so stvaren in razumen razlog za razlikovanje med veterinarskimi organizacijami, saj so izključno povezana z izvajanjem javne veterinarske službe. Že sama Uredba daje v četrtem odstavku 3. člena največjo težo pri izbiri koncesionarja veterinarski organizaciji, ki lahko pokrije večje območje. Potrebno je ločiti, da ima tožnik koncesijo za izvajanje ostalih del (zdravljenje živali), ko lahko prosto nudi storitve vsakemu imetniku živali in je njegova gospodarska pobuda svobodna. Tukaj pa gre za izvajanje del, ki so vezana na naloge, ki jih odreja in plačuje Slovenija v primeru izbruhov bolezni, izvajanja preventivnih cepljenj, sistematičnega spremljanja in ukrepanja, ki ga mora zagotavljati država.

20Kadrovske zmogljivosti nad izpolnjevanjem minimalnih pogojev zagotavljajo prednost veterinarske organizacije pri opravljanju javne veterinarske službe. Koncesionar je na podlagi koncesijske pogodbe zavezan ves čas koncesijskega razmerja zagotavljati kadrovske zmogljivosti v obsegu točk iz prijave na dodeljeno območje. Vsaka država ima svoj način organiziranosti. V Avstriji, Italiji in Nemčiji so območja neprimerljivo večja. Tožnik je kandidiral le na del občin, za večje območje nima dovolj kadrovskih zmogljivosti. Prednostna merila so v Javnem razpisu določena na podlagi pete alineje drugega odstavka 66. člena ZVet-1 in četrtega in petega odstavka 3. člena Uredbe. Toženka se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 1549/2010-17, kjer je sodišče v zvezi z ovrednotenjem meril že pojasnilo, da je Uredba UVHVVR pooblastila, da lahko sama ovrednoti posamezno prednostno merilo. V zvezi z očitki glede ponovitve javnega razpisa, toženka pojasnjuje, da je bil javni razpis ponovljen zato, ker je prvotni javni razpis omogočal zlorabe, npr. prijavo na območje za dosego večjega pokritja, kjer ne bi šlo za zaokroženo celoto, brez sedeža ali podružnice v vsaj dveh upravnih enotah. Nobena od prijav, ki so že prispele na ta javni razpis ni bila odprta in so bile vse neodprte vrnjene prijaviteljem.

21Toženka navaja, da ni utemeljen tožnikov očitek, da Uredba in Javni razpis omejujeta konkurenco. Prvi odstavek 3. člena Uredbe določa, da mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračuna, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo, na način, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. Razlog za tako ureditev je v naravi izvajanja koncesije v okviru javne veterinarske službe. Ko pride do izbruha bolezni, je izbrani koncesionar dolžan v času trajanja bolezni zagotavljati odrejene ukrepe in sodelovati pri njenem izkoreninjenju z jasno razmejitvijo območja. Določba zasleduje javno korist, ki je v tem, da se zagotovi učinkovito zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali (objektivna utemeljitev). Ne drži, da je s tem onemogočena konkurenca med veterinarskimi organizacijami. To, da je na razpisu konkurenca in da koncesija ni porazdeljena po številu prijavljenih, daje možnost znižanja cen storitev. Dodatne točke prinese tudi popust. Tožnikov predlog, da je koncesija dosegljiva vsem pod neizključujočimi pogoji, ne bi dalo možnosti konkuriranja in ponudbe z znižanjem cen. Število koncesionarjev na skupnem nivoju narašča. Število koncesionarjev, ki se financirajo iz proračuna je nekoliko manjše. Po javnem razpisu iz leta 2010 jih je sedaj 64, na sedanjem Javnem razpisu pa jih je 54. Ne gre za bistveno odstopanje.

22Tudi z vidika zagotavljanja konkurence je potrebno upoštevati javni interes. Sistem izbire vedno vključuje kriterije, ne gre za protiustavnost. Ta del dejavnosti je povsem drug, kot so dejavnosti, ki jih opravlja veterinarska organizacija na trgu in ne gre za poseg v tržne razmere. Na območju Horjula so tri veterinarske organizacije in ne gre za izkrivljanje konkurence.

23Na tožbo je odgovoril tudi izbrani koncesionar kot stranka s pravnim interesom. Uredba in Javni razpis ne posegata v 74. člen Ustave RS. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča iz katere izhaja, da je določeno dejavnost dopustno z zakonom določiti kot negospodarsko javno službo. Veterinarstvo ima velik vpliv na zdravje živali in ljudi ter predstavlja takšno dejavnost, za katero javna korist od države zahteva, da zagotovi nemoteno in trajno izvajanje ter enako dostopnost za vse državljane. Zakonodajalec je zaradi varovanja javne koristi že z ZVet-1 natančno reguliral način opravljanja veterinarske dejavnosti (omejitev svobodne gospodarske pobude je v skladu z Ustavo RS). Uredite dopolnjuje ZJZP. Že zakon določa, da je opravljanje nekaterih veterinarskih dejavnosti pridržano državi oziroma lahko javno veterinarsko službo opravljajo le veterinarske organizacije, ki pridobijo koncesijo. Določitev mreže javne veterinarske službe, med drugim tudi opredelitev pogojev za pridobitev koncesije, je po zakonskem pooblastilu pridržana Vladi. To pa je slednja uresničila z uveljavitvijo Uredbe. Ni pravne podlage za uporabo exceptio illegalis, saj sta Uredba in Javni razpis skladna z Ustavo in zakonom. Sklicuje se na sodno prakso Upravnega in Vrhovnega sodišča v primerljivih zadevah. V zvezi z očitkom o diskriminatornih prednostnih merilih navaja, da ne drži očitek, da so prednostna merila iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa diskriminatorna in v nasprotju s 14. členom Ustave RS. Sklicuje se na sodno prakso Upravnega sodišča v primerljivih zadevah. Sporna merila so skladna z določili četrtega in petega odstavka 3. člena Uredbe. Ovrednotenje prednostnih meril je v pristojnosti UVHVVR. Izbrani koncesionar še navaja, da je javna veterinarska služba oziroma koncesijska dejavnost, ki je predmet Javnega razpisa negospodarska javna služba. Pravila PDEU o notranjem trgu in konkurenci se na negospodarske storitve splošnega pomena ne nanašajo. V primeru negospodarskih javnih služb, država ne more prepustiti izvajanja dejavnosti tržnim razmeram, ker lahko morebitne motnje pri izvajanju dejavnosti pripeljejo do katastrofalnih posledic in nevzdržnih razmer.

K I. točki izreka:

24Tožba je utemeljena.

25Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev toženke, da koncesijo za opravljanje javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev na podlagi 66. člena ZVet-1 in 3. člena Uredbe za območje občine Vodice (ki spada v Upravno enoto Ljubljana) dodeli izbranemu koncesionarju in ne tožniku.

26V obravnavani zadevi so med strankami sporna prednostna merila iz VII. točke ter 5. točke iz VIII. točke Javnega razpisa.

27Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožnik s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi na način, da pove, kaj je zanj sporno. S tem opredeli obseg želenega sodnega varstva.¹ V obravnavani zadevi tožnik v tožbi predlaga odpravo 1., 2. in 8. točke izreka izpodbijane odločbe, torej izpodbija odločitev toženke v delu, ki se nanaša na dodelitev koncesije izbranemu koncesionarju in zavrnitev tožnikove zahteve za dodelitev koncesije. Zato je sodišče opravilo presojo zakonitosti izpodbijane odločbe le v navedenem delu in odločilo le o navedenih točkah izreka izpodbijane odločbe.

28Sodišče nadalje pojasnjuje, da je Ustavno sodišče dne 1. 2. 2024 izdalo odločbo U- I- 377/22-14 (v nadaljevanju ustavna odločba), s katero je odločilo, da ZVet-1 ni v neskladju z Ustavo. Sodišče zato zavrača tožnikove argumente, da sta Uredba in Javni razpis nezakonita ter da gre za kršitev 3. člena (načelo delitve oblasti), 15. člena (človekove pravice je možno omejiti samo z zakonom) in drugega odstavka 120. člena (načelo legalitete) Ustave RS. Sodišče tudi zavrača tožnikovo zatrjevanje, da je ZVet-1 protiustaven, ker ne določa meril oziroma kriterijev na podlagi katerih bi Vlada določila mrežo javne veterinarske službe in ne vsebuje vsebinskih usmeritev glede vprašanja, kakšne kriterije morajo izpolnjevati veterinarske organizacije, ki naj bodo del javne veterinarske službe. Iz obrazložitve ustavne odločbe namreč izhaja, da lahko zakonodajalec, kadar gre za pretežno strokovno tehnična vprašanja, ki niso primerna za zakonsko urejanje, izvršilni veji oblasti prepusti široko polje lastne presoje.² UVHVVR je z Javnim razpisom le udejanjila prvi odstavek 66. člena Zvet-1. Ne gre za kršitev legalitetnega načela na področju upravnega prava, ker je UVHVVR prepuščeno določanje meril v Javnem razpisu.³ Ureditev iz ZVet-1, ki določitev meril za izbiro koncesionarjev prepušča Uredbi in Javnemu razpisu, je torej povsem ustrezna in ustavno skladna.

29Iz ustavne odločbe pa izhaja, da javni razpis (kot akt poslovanja) ne sme biti v nasprotju z zakonom in Ustavo. Tožnikove navedbe, ki oporekajo ustavnosti številnih prednostnih meril (kršitev tretjega odstavka 153. člena Ustave RS (da morajo podzakonski in drugi splošni akti biti v skladu z Ustavo in zakoni) bo zato sodišče v nadaljevanju preizkusilo. Sodišče na tem mestu še pojasnjuje, da je Uredba po sodni praksi koncesijski akt oziroma podzakonski predpis, s katerim koncedent določi elemente koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu.⁴ Namen meril (ki izhajajo iz Uredbe in Javnega razpisa) je, da omogočijo primerjavo med prijavami in določijo, katere okoliščine so pomembne pri izbiri koncesionarja. Določanje meril zasleduje javni interes in preprečuje arbitrarno dodeljevanje koncesij.⁵

30Sodišče prvenstveno zavrača tožnikove trditve o prilagajanju Javnega razpisa. Tožnik namreč ne ponudi nikakršnih trditev v smeri, da bi npr. toženka že prispele prijave odprla in se seznanila z njihovo vsebino, zaradi česar bi nato Javni razpis razveljavila in prilagodila nove razpisne pogoje. Glede na to, da je toženka zatrjevala, da je vse neodprte prispele prijave prijaviteljem vrnila, tožnik ne ponudi prav nobenih trditev v smeri kaj spornega je pri tem zaznala. Kako konkretno so z novim razpisom večje veterinarske organizacije pridobile prednost in ali navedeno velja tudi za v konkretnem primeru izbranega koncesionarja, tožnik ne obrazloži, njegove trditve so pavšalne, kar sodišču onemogoča, da bi o tem razsojalo.

Merilo pokritja večjega območja

31Četrti odstavek 3. člena Uredbe določa, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka tega člena. Toženka je tej določbi sledila tako, da je v točki VII. Javnega razpisa določila: "Pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - za območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo celoto tako, da ima v vsaj dveh od teh sedež ali podružnico: 14 točk; - za območje ene cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico: 12 točk; - za območje 5 občin ali več, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 10 točk; za območje 4 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 8 točk; za območje 3 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 6 točk; - za območje 2 občin, ki predstavljata zaokroženo celoto in nista hkrati območje cele upravne enote: 4 točke. Zaokrožena celota je območje dveh ali več občin ali upravnih enot, ki mejijo ena na drugo."

32V tej zadevi ni sporno, da je izbrani koncesionar na podlagi navedenega merila prejel 12 točk zaradi prijave na območje cele Upravne enote Ljubljana, kjer ima sedež, tožnik pa 10 točk za prijavo na območje 6 občin. V zvezi s tem pa je med strankami sporno vprašanje diskriminatornega ovrednotenja prednostnega merila o pokritosti večjega območja iz točke VII. Javnega razpisa.

33Upravno sodišče je v zadevi I U 1563/2010 z dne 8. 11. 2011 sprejelo stališče, da je Uredba o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev Veterinarski upravi RS dala pooblastila, da sama ovrednoti posamezno prednostno merilo in ji je zato treba dopustiti prosto presojo pri tem, kako bo ovrednotila posamezno merilo. Vendar je tožena stranka kljub navedeni prosti presoji pri določanju in ovrednotenju meril vezana na Ustavo in zakon. Po stališču Vrhovnega sodišča iz 12. točke obrazložitve sodbe X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022 javni razpis predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, pri čemer ne gre za odločanje o pravici stranke, temveč za javnopravno stvar, zato se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom in ustavo, ne pa primernosti ali ustreznosti določenega merila javnega razpisa. Ustavno sodišče je v 20. točki obrazložitve v zadevi U‑I‑377/22-14 z dne 1. 2. 2024, ki se nanaša na obravnavani javni razpis, sprejelo stališče, da je tožena stranka pri določanju meril za izbor koncesionarjev vezana na določila oziroma temeljna načela ZJZP, ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva. Ta načela, kot so med drugim načelo enakosti, transparentnosti, sorazmernosti in konkurence, sodoločajo okvir možnih meril na posameznih področjih dodeljevanja koncesij ter na splošno izhajajo že iz temeljnih ustavnih zahtev, zlasti v zvezi z enakostjo pred zakonom iz 14. člena Ustave in podjetništvom iz 74. člena Ustave. Samo ovrednotenje merila je po presoji sodišča del vsebine in podrobnejše določitve merila v javnem razpisu. Zato mora sodišče ustavnost in zakonitost v javnem razpisu določenih meril vključno z njihovim ovrednotenjem, presojati v skladu z načeli iz ZJPZ.

34Po načelu enakosti javni partner zagotovi, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva ni razlikovanja in ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo izvaja kandidat, ali drugo diskriminacijo (prvi odstavek 12. člena ZJZP). Iz drugega odstavka 12. člena pa izhaja, da javni partner ne sme enako obravnavati kandidatov, ki so v bistveno različnem pravnem ali dejanskem položaju. Enakopravno obravnavanje pomeni ne le enake pogoje, ampak tudi jasna merila za vse.⁶ Po načelu sorazmernosti pa sme javni partner v postopku sklepanja in pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva uporabiti le tiste ukrepe za dosego cilja, določenega z zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom, ki: - objektivno vodijo do tega cilja, - najmanj omejijo oziroma prizadenejo zasebnega partnerja oziroma predstavljajo najblažji ukrep za dosego tega cilja in so po svojem obsegu in posledicah primerljivi s pomenom cilja (prvi odstavek 14. člena ZJZP). Kriterij za podelitev koncesije mora biti torej razumno povezan s predmetom urejanja.

35Iz ZVet-1 in Uredbe je razvidno, da je cilj določitve mreže javne veterinarske službe zagotavljanje nemotenega opravljanja veterinarskih dejavnosti v okviru javne veterinarske službe. Za dosego navedenega cilja je tožena stranka objavila obravnavani javni razpis. Predmet tega javnega razpisa je bila dodelitev koncesije veterinarskim organizacijam za območja posameznih upravnih enot ali občin za izvajanje predpisanega spremljanja stanja bolezni in cepljenj živali na območju Republike Slovenije v tekočem letu (letna odredba), ki se opravlja v okviru mreže javne veterinarske službe in se financira iz proračuna tožene stranke, razen za izvajanje posebnih koncesij; ukrepov, ki jih odredi uradni veterinar veterinarske organizacije ob zagotavljanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko delo kužnih bolezni, za katere je treba ugotoviti kužno bolezen ali vzrok pogina. Namen tega javnega razpisa je izbrati za koncesionarja najustreznejšo veterinarsko organizacijo za določeno območje, ki zagotavlja učinkovit, pravočasen in kvaliteten najmanjši obvezen obseg varstva živali. Z namenom izbire najustreznejšega koncesionarja so v četrtem in petem odstavku 3. člena Uredbe določena prednostna merila, ki se upoštevajo, če za isto območje kandidira več veterinarskih organizacij. Ta prednostna merila pa so v VII. in VIII. poglavju Javnega razpisa podrobneje opredeljena in ovrednotena, saj so v Uredbi pomensko odprta.⁷

36Tožena stranka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da v primeru pojava kužnih bolezni v najmanjši obvezen obseg varstva živali sodijo tudi dolgotrajni in obsežni ukrepi za zatiranje bolezni in ukrepi za preprečevanje širjenja bolezni, ki so vezani na območja občin in upravnih enot. Na teh območjih, ki so določena kot kužni krogi in ogrožena območja, je treba zagotoviti enotne, hitre in učinkovite ukrepe ter enotne pristope.⁸ Po presoji sodišča so izbira kvalitetnega in učinkovitega koncesionarja za določeno območje ter pravočasni, učinkoviti in enotni ukrepi v javnem interesu.

37Z namenom izbire najustreznejšega kandidata so v petem odstavku 3. člena Uredbe kot prednostna merila določena tista strokovna merila, ki se nanašajo na sposobnost in primernost za opravljanje nalog javne veterinarske službe. Ta merila je toženka stranka podrobneje določila v VIII. točki Javnega razpisa. S podrobnejšo določitvijo meril v tej točki, je toženka določila tudi ovrednotenje posameznega merila. Tako so lahko prijavljene veterinarske organizacije po teh merilih prejele od ene točke⁹ do največ pet točk¹⁰ po posamezni točki znotraj VIII. točke Javnega razpisa.

38Merilo iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe daje podlago za ugotavljanje zmožnosti prijavljenih veterinarskih organizacij zagotoviti enotno ukrepanje na kužnih območjih in ogroženih območjih v primeru pojava kužnih bolezni. To zmožnost vsake posamezne veterinarske organizacije, pa toženka ugotavlja s pokritostjo oziroma zmožnostjo zagotavljanja koncesije na večjem območju. Navedeno merilo je v Javnem razpisu določeno v VII. točki, v kateri je tožena stranka prijavo na območje dveh zaokroženih občin ovrednotila s štirimi točkami, območje pet ali več zaokroženih občin, ki niso hkrati območje cele upravne enote z desetimi točkami, območje ene cele upravne enote, v kateri ima prijavitelj sedež ali podružnico z dvanajstimi točkami, območje dveh upravnih enot pa s štirinajstimi točkami. Kljub temu, da se z merili iz VIII. točke Javnega razpisa ovrednoti druge sposobnosti posamezne veterinarske organizacije, kot z merilom iz VII. točke Javnega razpisa, je iz navedene primerjave ovrednotenja posameznih meril iz obeh točk Javnega razpisa jasno razvidno, da je toženka s takšnim ovrednotenjem, dala bistveno prednost in večjo težo merilu iz VII. točke v primerjavi z ostalimi merili iz VIII. točke Javnega razpisa. To pomeni kršitev načela enakosti iz prvega odstavka 12. člena ZJZP. Tako ovrednotenje je diskriminatorno, saj daje bistveno prednost le določeni zmožnosti oziroma sposobnosti posamezne veterinarske organizacije, s čimer posredno daje prednost večjim veterinarskim organizacijam, saj se le te(ki imajo zadostne kadrovske zmogljivosti) lahko prijavijo na večje območje (tj. območje cele upravne enote).¹¹ Po presoji sodišča je tožnikov tožbeni ugovor v tem delu utemeljen.

39V zvezi s tem ni jasna obrazložitev toženke, zakaj prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja in enotne pristope v primeru suma pojava kužnih bolezni, saj že iz odgovora na tožbo izhaja, da je koncendent (torej tožena stranka) pristojen izvajati nadzor nad izvršenimi deli, določiti kužne kroge in ogrožena območja, skrbeti za sprejem enotnih ukrepov ter enotnih pristopov po njenih odločbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili, zaradi česar je treba v primeru aktivacije načrtov ukrepov sodelovati in vsakodnevno komunicirati s koncendentom.¹² To po presoji sodišča pomeni, da izbrani koncesionar naloge javne veterinarske službe, ki so predmet obravnavane koncesije, izvaja na terenu, vendar lahko ustrezne ukrepe izvede le z odobritvijo toženke stranke, ki mora skrbeti za to, da se izvedejo enotno na določenem kužnem ali ogroženem območju. Glede na navedeno, pa sodišče ne najde razumnega razloga za to, da bi moralo imeti merilo pokritosti na večjem območju večjo težo oziroma bi moralo biti ovrednoteno nesorazmerno višje v primerjavi z ostalimi prednostnimi merili.

40Pri presoji obravnavanega merila, na način kot je določen v Javnem razpisu, je treba upoštevati tudi dejstvo, da se koncesija iz Javnega razpisa ne dodeljuje le za primer pojava suma kužnih bolezni, temveč tudi za sistematično spremljanje stanja pri kužnih boleznih s preiskavami in vakcinacije živali, ki jih vsako leto odredi minister. Te dejavnosti javne veterinarske službe, ki se prav tako dodeljujejo z obravnavano koncesijo, so dejavnosti, ki se stalno izvajajo, medtem ko sta sum pojava kužnih bolezni in izbruh bolezni živali, kot izhaja iz odgovora na tožbo, bodoče negotovo dejstvo, do katerega lahko pride ali pa ne, od tega pa je odvisno, ali je treba izvesti aktivacijo načrtov ukrepov. Glede na navedeno ni jasno, zakaj Javni razpis daje večjo težo merilu o zmožnosti veterinarske organizacije zagotoviti na večjem območju izvajanje enotnih ukrepov, ki jih morebiti ne bo treba izvesti.

41Zmotno je stališče toženke, da že sama Uredba daje večjo težo pri izbiri koncesionarja veterinarski organizaciji, ki lahko pokrije večje območje. Po presoji sodišča iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe izhaja, da je prednost pri izbiri zagotavljanje izvajanja veterinarske dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, pri čemer je treba pri določitvi tega merila v javnem razpisu upoštevati tudi prednostna merila iz petega odstavka 3. člena Uredbe. To pomeni, da mora biti ovrednotenje tega merila določeno sorazmerno z ostalimi merili iz petega odstavka 3. člena Uredbe. Da merilo iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe nima večje teže kot ostala merila iz petega odstavka 3. člena Uredbe, izhaja tudi iz šestega odstavka 3. člena Uredbe, po katerem se v primeru izenačenosti prednostnih meril več veterinarskih organizacij, ki ne predložijo sporazuma, določi veterinarsko organizacijo za območje posamezne občine glede na kadrovske zmogljivosti, njeno bližino in dostopnost. Navedeno kaže na to, da sta navedeni merili celo bolj pomembni od same pokritosti večjega območja.

42Po povedanem je merilo kadrovskih zmogljivosti eno izmed odločilnih meril v primeru izenačenosti dveh veterinarskih organizacij po merilih iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Ni tudi jasno, zakaj je najvišja omejitev pri ovrednotenju merila iz VII. poglavja Javnega razpisa določena v višini 14 točk, kar je skoraj trikratnik zgornje omejitve ovrednotenja meril iz 5. in 8. točke VIII. točke Javnega razpisa (meja je postavljena na največ 5 točk) in kako naj bi bilo takšno ovrednotenje v skladu z namenom Javnega razpisa.

43Tako po presoji sodišča ovrednotenje prednostnega merila iz VII. točke Javnega razpisa na način, kot je določeno v Javnem razpisu ni v razumni povezavi s predmetom urejanja, ni sorazmerno urejeno v primerjavi z ostalimi prednostnimi merili in dopušča diskriminatorno obravnavo. Na tak način ni mogoče zasledovati namena, ki ga tožena stranka zatrjuje v odgovoru na tožbo, to je izbira najustreznejšega koncesionarja, ki bo delo izvajal učinkovito, kvalitetno in pravočasno, saj s takšno ureditvijo daje absolutno prednost sposobnosti enotnega ukrepanja posamezne veterinarske organizacije na večjem območju pred njenimi sposobnostmi kvalitetnega in učinkovitega izvajanja nalog v okviru javne veterinarske službe, ki se ugotavljajo na podlagi meril iz VIII. točke javnega razpisa.¹³

Merilo kadrovskih zmogljivosti

44Merilo iz VIII. Točke Javnega razpisa je razdeljeno na več podmeril, od katerih je v tej zadevi sporna zgolj 5. točka "Kadrovske zmogljivosti." Navedeni pojem v Uredbi ni razdelan, v Javnem razpisu pa so določene dodatne točke, ki jih prejme prijavitelj, ki zagotovi dodatne zaposlene glede na minimum, določen v tretjem odstavku 3. člena Uredbe. Porazdelitev točk je v točki 5a. in 5b. predvidena na način, da se prijavitelju za vsakega nadaljnjega veterinarja nad izpolnjevanjem pogojev na dan objave Javnega razpisa priznava 2 točki (za zaposlenega s polnim delovnim časom) oz. 1 točka (v primeru zaposlitve za krajši delovni čas, vendar najmanj 4 ure); za veterinarskega pomočnika pa 1 točka (za zaposlenega s polnim delovnim časom) oziroma 0,5 točke (v primeru zaposlitve za krajši delovni čas, vendar najmanj 4 ure). Ob izpolnjevanju pogojev se točke iz posameznih točk tega merila seštevajo, najvišji seštevek vseh točk pa je 5.

45tožnik in izbrani prijavitelj sta pri navedenem merilu dobila maksimalno število točk, to je 5. Izbrani koncesionar je navedeno število točk dobil za dva dodatno zaposlena veterinarja (4 točke) in enega veterinarskega pomočnika, zaposlenega za polni delovni čas (1 točka), in enega veterinarskega pomočnika, zaposlenega za krajši delovni čas (0,5 točke), tožnik pa za dva dodatno zaposlena veterinarja (4 točke) in tri veterinarske pomočnike, zaposlene za polni delovni čas (3 točke). Tožnik meni, da gre za merilo, ki je dejansko stvarno povezano s predmetom koncesije, zaradi česar ne bi smelo biti omejeno s točkovanjem navzgor. To pomeni, da bi moral pri tem merilu prejeti 7 točk, izbrani koncesionar pa 5,5 točke.

46Sodišče je že v 42. točki obrazložitve te sodbe ugotovilo, da je merilo kadrovskih zmogljivosti eno izmed odločilnih meril v primeru izenačenosti dveh veterinarskih organizacij po merilih iz VII. in VIII. točke Javnega razpisa. Posledično ni jasno, zakaj je toženka postavila zgornjo maksimalno mejo doseženega števila točk. Toženka je v odgovoru na tožbo sama zatrjevala, da kadrovske zmogljivosti nad izpolnjevanjem minimalnih pogojev zagotavljajo prednost veterinarske organizacije pri opravljanju javne veterinarske službe.¹⁴ Torej, če je boljša kadrovska zmogljivost prednost, potem ni jasno zakaj so prijavitelji pri medsebojnem konkuriranju na podeljenem koncesijskem območju (ki je v tem primeru občina Vodice) pri tem merilu omejeni z zgornjo mejo števila podeljenih točk. Tudi to merilo po stališču sodišča ni sorazmerno urejeno v primerjavi z merilom iz VII. točke Javnega razpisa. Zgornja omejitev ni v razumni zvezi s predmetom urejanja, kar pomeni kršitev določil ZJZP.

47Ker je sodišče izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravilo že zaradi predhodno navedenih kršitev, se do ostalih tožbenih ugovorov (glede kršitve konkurence in posega v svobodno gospodarsko pobudo) ni opredeljevalo.

Glede ugovorov kršitve konkurence in posega v svobodno gospodarsko pobudo

48Tožnik oporeka sistemu izključnih koncesij in zatrjuje, da takšna ureditev posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave RS in pomeni kršitev 106. člena PDEU. Zavzema se za sistem, kjer bi bilo storitve iz najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali dovoljeno opravljati vsem verificiranim veterinarskim organizacijam, ki izpolnjujejo zakonske pogoje (na območju občine Vodice je šest konkurentov), rejci oziroma lastniki živali na tem območju pa bi nato lahko izbrali, kateremu koncesionarju bi zaupali opravljanje dejavnosti in temu bi država plačala.

49Sodišče pritrjuje toženki in njeni utemeljitvi javnega interesa, kot izhaja iz njenega odgovora na tožbo (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Prevelika razdrobljenost bi namreč onemogočila enotnost ukrepanja in nadzora nad izvršenimi deli in prišlo bi do različnega razumevanja med različnimi izvajalci, ko je v dogodkih hitrega in učinkovitega ukrepanja treba izvajati tudi s strani EU določene postopke in enotne pristope po določbah za omejevanje premikov in prometa z živalmi in njihovimi proizvodi in živili. Toženka izbere koncesionarja, ki je najustreznejši za določeno območje z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega, najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi boleznimi. Toženka je podala objektivno utemeljitev javnega interesa in torej ne gre za ustvarjanje prevladujočega položaja izbranega koncesionarja. Po navedbah toženke (ki jih tožnik ni zanikal) na zadnjem Javnem razpisu je bilo izbranih 54 koncesionarjev za celotno območje države, kar še dodatno kaže na to, da na področju veterinarskih koncesij dejansko nimamo sistema izključnih koncesij. Po presoji sodišča je tožnikov očitek, da ZVet-1 ne daje zakonske podlage za režim izključnih koncesij neutemeljen, saj v praksi na območju države sploh ne gre za režim izključnih koncesij, ampak za mrežo javne veterinarske službe (53. člen ZVet-1). Gre torej za to, da se mrežo koncesionarjev ustvari s podeljevanjem koncesij za dodeljeno območje, ki ga določi UVHVVR (2. člen Uredbe). Iz 3. člena Uredbe pa izhaja, da mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo, na način, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. Tožnikova primerjava z Nemčijo posledično ni na mestu saj sta ureditvi povsem neprimerljivi.

50Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tako da je izpodbijano odločbo deloma odpravilo v delu, ki se nanaša na neizbiro tožnika (v 1., 2. in 8. točki izreka) in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. V skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je tožena stranka v ponovnem postopku vezana na pravno mnenje sodišča. Glede uporabe materialnega prava in na stališča glede postopka.¹⁵

51Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, da sámo odloči o podelitvi koncesije (spor polne jurisdikcije), ker sama narava spora tega ne dopušča (prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

52Sodišče v zadevi ni izvedlo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

53Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), vse povečano za 22% DDV (odvetniška družba je zavezanka za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR.

54Obresti od zneska stroškov v tem upravnem sporu je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) v zvezi z 378. členom OZ). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

55Sodišče o stroških stranke z interesom ni odločalo, ker jih ta ni priglasila.

¹ V skladu s prvim odstavkom 40. člena ZUS-1 sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge.
² Ustavno sodišče RS, odločba U-I-377/22-14, 1. 2. 2024, 12. točka obrazložitve.
³ Prav tam, 13. točka obrazložitve.
⁴ Prav tam, 16. točka obrazložitve.
⁵ Prav tam, 15. točka obrazložitve.
⁶ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2022, 15. točka obrazložitve in sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022, 14. točka obrazložitve.
⁷ Glej tudi sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1250/2020 z dne 8. 7. 2024., 24. točka obrazložitve.
⁸ Glej odgovor na tožbo, stran 3., III. točka.
⁹ V Javnem razpisu je z eno točko npr. ovrednoteno merilo iz 2.a) točke VIII. točke Javnega razpisa (odzivni čas), iz prve alineje 3. točke VIII. točke (dosegljivost veterinarja), iz prve alineja 6. točke VIII. točke (delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev), iz prve alineja 7. točke VIII. točke (delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev z izvajanjem del po koncesiji pri izvajanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali).
¹⁰ Omejitev na največ pet točk je določena v 5. točki VIII. točke (kadrovske zmogljivosti) in 8. točki VIII. poglavja (ponujeni popust za ceno opravljanja veterinarskih dejavnosti).
¹¹ Iz IV. točke Javnega razpisa je razvidno, da je pogoj za prijavo na določeno območje, na katerem želijo veterinarske organizacije opravljati dejavnost, da imajo zaposlenega najmanj enega veterinarja z veljavno licenco, za polni delovni čas, na vsakih začetih 300 registriranih kmetijskih gospodarstev, ki redijo rejne živali na območju, ki ga uveljavljajo.
¹² Glej odgovor na tožbo, stran 3. III. točka.
¹³ Upravno sodišče je takšno interpretacijo merila iz VII. točke Javnega podalo tudi v primerljivih zadevah z isto tožnico, ki so se sicer vsebinsko nanašale na druge občine znotraj UE Ljubljana in sicer: I U 1270/2020-38 sodba z dne 26. 8. 2024, I U 1272/2020-59 sodba z dne 26. 9. 2024.
¹⁴ Odgovor na tožbo, stran 4., V. točka.
¹⁵ Vrhovno sodišče je v 17. točki obrazložitve zadeve X Ips 357/2015 z dne 5. 4. 2017 sprejelo stališče, da so javni razpisi namenjeni obveščanju in ne določanju splošnih in abstraktnih norm, kar pomeni, da v javnem razpisu navedenih pravil, ki nimajo podlage v predpisu, ni mogoče upoštevati in na njihovi podlagi sprejeti odločitve. To izhaja iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS. To stališče Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi pomeni, da je glede na ugotovitev sodišča, da je tožena stranka z merilom pokritja večjega območja v VII. točki javnega razpisa in 5 točki VIII. točke javnega razpisa (glede tega, da je točkovanje omejeno navzgor), na način kot ga je določila, kršila načelo diskriminacije in sorazmernosti po ZJZP, ti merili na način kot sta v javnem razpisu opredeljeni nimata pravne podlage v ZJZP in ju ni mogoče upoštevati.