UPRS Sodba II U 311/2023-10

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za naravne vire in prostor št. 0602-5/2020-2550-22 z dne 28. 9. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za naravne vire in prostor (v nadaljevanju upravni organ ali tožena stranka) zavrglo zahtevo gospodarske družbe A., d. o. o. (v nadaljevanju vlagateljica ali tožeča stranka) za razveljavitev odločbe Občine Gornja Radgona št. 35060-26/2019-U109 z dne 24. 6. 2019 po nadzorstveni pravici. Odločilo je še, da se zahteva vlagateljice za povrnitev stroškov postopka zavrne.

2V obrazložitvi izpodbijanega sklepa upravni organ navaja, da je 18. 5. 2020 prejel vlogo vlagateljice za odpravo in razveljavitev odločbe Občine Gornja Radgona št. 35060-26/2019-U109 z dne 24. 6. 2019 po nadzorstveni pravici. O zahtevi je upravni organ kot organ druge stopnje že odločal z odločbo št. 0602-5/2020/5 z dne 10. 6. 2020, s katero je zahtevo vlagateljice zavrnil. Zoper navedeno odločbo je stranka vložila tožbo v upravnem sporu. Upravno sodišče Republike Slovenije je s sodbo št. II U 211/2020-8 z dne 9. 5. 2023 tožbi ugodilo in odpravilo odločbo upravnega organa št. 0602-5/2020/5 z dne 10. 6. 2022 in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Glede na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije odločba Občine Gornja Radgona z dne 24. 6. 2019, za katero tožena stranka ob prvem odločanju ni ugotovila očitne kršitve materialnega prava po nadzorstveni pravici, temelji na očitno napačni uporabi materialnega prava, saj v postopku za izdajo upravnega akta ni uporabljen pravilen predpis, ki bi se v konkretnih okoliščinah moral uporabiti.

3Upravni organ navaja, da je v skladu z določbo četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v ponovljenem postopku vezan na razlago sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča glede postopka. V skladu s sodno prakso pa navedena vezanost upravnega organa ni absolutna. Upravni organ lahko od navedene vezanosti odstopi in sicer tedaj, ko se pojavijo za to utemeljene pravne okoliščine, kar pa mora posebej pojasniti. Upravni organ pojasni, da podaja svoje stališče in razloge za odločitev v predmetni zadevi in tudi za odstop od stališča sodišča glede uporabe materialnega prava, ki ga je podalo sodišče v navedeni sodbi. V nadaljevanju upravni organ navaja svoje stališče glede pravilne uporabe materialnega prava v odločbi Občine Gornja Radgona št. 35060-26/2019-U109 izdana 24. 6. 2019. Ker izrek sklepa ni povezan s tem delom obrazložitve, sodišče tega dela obrazložitve sklepa ne povzema.

4Upravni organ ugotavlja, da je rok za izdajo odločbe za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici že pretekel, na podlagi česar vlogo vlagateljice zavrže. Upravni organ se sklicuje na vsebino prvega in drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), na prvi odstavek 275. člena ZUP, drugi odstavek 276. člena ZUP in na prvi ter drugi odstavek 277. člena ZUP. Ugotavlja, da je bila v konkretni zadevi odločba Občine Gornja Radgona št. 35060-26/2019-U109 izdana 24. 6. 2019 in je dne 11. 7. 2019 postala dokončna in pravnomočna. Od izdaje navedene odločbe Občine Gornja Radgona pa do izdaje predmetnega sklepa upravnega organa je tako preteklo že več kot eno leto. Upravni organa ugotavlja, da iz podatkov spisa sicer ni razvidno, kdaj je bila odločba Občine Gornja Radgona vročena strankam, kar predstavlja poleg datuma izdaje odločbe naslednji časovni trenutek, od katerega se šteje zakonsko določen rok, vendar pa upravni organ glede na to, da dokončnost odločbe nastopi po njeni vročitvi in po poteku pritožbenega roka, upošteva datum dokončnosti odločbe, torej 11. 7. 2019, kot začetek štetja roka iz prvega odstavka 277. člena ZUP. Upravni organ navaja, da ZUP v zvezi z uporabo tega izrednega pravnega sredstva ne določa roka za vložitev predloga, pač pa za obravnavani primer, ko je bila vložena zahteva po drugem odstavku 274. člena ZUP, določa rok enega leta za izdajo odločbe, ki teče od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena. Odprava odločbe po nadzorstveni pravici je torej vezana na zakoniti rok, pri čemer iz zakona ne izhaja, da bi bile okoliščine o tem, kdaj je bil uveden postopek za uporabo tega pravnega sredstva oziroma kdo in kdaj je predlog oziroma zahtevo podal, pravno pomembne. Upravni organ se pri tem sklicuje na sodno prakso Upravnega sodišča Republike Slovenije.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

5Tožeča stranka v tožbi navaja, da sklep tožene stranke izpodbija iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1, saj je tožena stranka napačno uporabila postopkovno pravo in je prav tako napačno uporabila materialno pravo, kar je pripeljalo do nezakonitega sklepa.

6Navaja, da je že 15. 5. 2020 vložila zahtevo za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Ministrstvo je nato z odločbo to zahtevo zavrnilo z obrazložitvijo, da očitna kršitev materialnega predpisa ni podana in da bi lahko pri odločanju Občine Gornja Radgona šlo za napačno ugotovljeno dejansko stanje in da zaradi tega zahtevo za razveljavitev odločbe zavrača. Zoper to odločitev je tožeča stranka vložila tožbo, kateri je Upravno sodišče Republike Slovenije ugodilo tako, da je s sodbo in sklepom opr. št. II U 211/2020-18 z dne 9. 5. 2023 odločbo upravnega organa št. 0602-5/2020/5 z dne 10. 6. 2020 odpravilo in vrnilo istemu organu v ponovni postopek. Sodišče je v 12. točki obrazložitve jasno zapisalo, da je Občina Gornja Radgona pri izdaji odločbe o odmeri komunalnega prispevka ravnala v nasprotju z materialnim predpisom, to je Zakonom o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUReP-2), saj je tožeči stranki odmerila komunalni prispevek na podlagi starega odloka iz leta 2016, česar pa na podlagi določila 218. člena ZUReP-2 ne bi smela.

7Tožeča stranka zatrjuje, da je stališče tožene stranke, da se zahteva za odločanje po nadzorstveni pravici zavrže zaradi poteka roka in da ni pomembno, kdo in kdaj je podal vlogo/zahtevo, napačno. Tožeča stranka poudarja, da je pravočasno vložila zahtevo za odpravo nezakonite odločbe in da je tožena stranka prvič o tej zahtevi tudi pravočasno odločila, le da je odločila popolnoma napačno. Tožeča stranka meni, da je z vložitvijo pravočasne zahteve in tudi tožbe rok pretrgan in da v konkretni zadevi ni mogoče šteti, da rok za izdajo odločbe teče neodvisno od vloge tožeče stranke (zahteve) in tudi neodvisno od sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije. S potrditvijo pravilnosti takšnega ravnanja in razumevanja prava, kot ga izvaja tožena stranka, se pravica tožeče stranke izvotli in bi ta postala nepomembna. S tem pa bi bila kršena njena pravica do pravnega sredstva in sodnega varstva, ki sta obe ustavno varovani in zagotovljeni pravici. Po drugi strani pa bi takšno razumevanje prava dalo neomejeno možnost toženi stranki, da lahko kljub s strani sodišča ugotovljeni materialnopravni nezakonitosti odloča na način, da odloči tako pozno, da roki potečejo in potem lahko vse zahteve preprosto zavrže. Pravici do pravnega sredstva in sodnega varstva sta tako izničeni. Tožeča stranka še navede, da če bi tako stališče držalo, bi že sodišče tekom postopka lahko ugotovilo, da so roki potekli in da ni (več) podlage za odločanje, ampak tega sodišče ni storilo.

8Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in se sklep tožene stranke odpravi. Tožeča stranka zahteva tudi povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

9Tožena stranka ni vložila odgovora na tožbo.

O glavni obravnavi

10Sodišče glavne obravnave ni opravilo, ker ocenjuje, da le-ta ni potrebna. Iz določbe prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izhaja, da je glavno obravnavo potrebno izvesti, ko je med strankama sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta. V konkretni zadevi sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno dejansko stanje, temveč pravilna uporaba postopkovne določbe, kar bo natančneje pojasnjeno v nadaljevanju.

K I. točki izreka

11Tožba je utemeljena.

12Na podlagi tožbe v obravnavani zadevi je predmet presoje sklep tožene stranke št. 0602-5/2020-2550-22 z dne 28. 9. 2023. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka izpodbijani sklep izdala v postopku z izrednim pravnim sredstvom odprave ali razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici kot pristojni organ po 274. členu ZUP v zvezi 276. člena ZUP, ki določa organ, ki je pristojen za odločanje o tem izrednem pravnem sredstvu. Ker ne gre za odločanje v okviru dvostopenjskega upravnega odločanja (z rednim pravnim sredstvom), je izpodbijan sklep o zavrženju izrednega pravnega sredstva lahko predmet (samostojnega) sodnega varstva v upravnem postopku. Čeprav gre po vsebini za procesno odločitev, ki nima značilnosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ZUS-1 tudi v določenih primerih, ko ni izdan akt iz 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati, zagotavlja možnost sodnega varstva. V upravnem sporu se v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerim je postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Bistvena je presoja, ali je s procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke. Pravni interes je podan, če se je upravni postopek začel na zahtevo fizične ali pravne osebe kot stranke, o njeni zahtevi pa ni bilo meritorno odločeno, temveč je zavržena. Ravno tak pa je obravnavani primer.

13Nosilni razlog za zavrženje zahteve za razveljavitev odločbe upravnega organa prve stopnje (odločba Občine Gornja Radgona št. 35060-26/2019-U109 z dne 24. 6. 2019) po nadzorstveni pravici je v tem, da je potekel rok za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici, določen v prvem odstavku 277. člena ZUP. Ni izpodbijano, da je v konkretni zadevi izredno pravno sredstvo vloženo iz razloga po drugem odstavku 274. člena ZUP, ki določa, da lahko pristojni organ po nadzorstveni pravici izdano določbo razveljavi, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Kot pravilno ugotavlja tožena stranka, prvi odstavek 277. člena ZUP uzakonja pravilo, da se lahko odločba po nadzorstveni pravici, če so podani razlogi, našteti v prvem in drugem odstavku 274. člena ZUP, izda v določnem roku. Če gre za razlog po drugem odstavku 274. člena ZUP, se lahko odločba izda v enem letu od dneva, ko je bila odločba (ki je predmet nadzora) izdana in vročena.

14Sodišče pritrjuje toženi stranki, da iz ustaljene in enotne sodne prakse izhaja, da sta odprava ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici vezana na absolutni rok petih let oziroma enega leta od izdaje in vročitve odločbe organa prve stopnje (prvi odstavek 277. člena ZUP) ne glede na to, kdaj je bil uveden postopek za uporabo tega izrednega pravnega sredstva, in ne glede na to, kdo je dal pobudo oziroma zahtevo za uporabo tega izrednega pravnega sredstva.¹ Iz navedenega izhaja, da se zahteva stranke, ki meri na kršitev materialnega predpisa, zavrže, če je bila vložena po poteku enega leta od izdaje in vročitve odločbe, pa tudi v primeru, če je bila vložena znotraj tega roka, pa pristojni organ znotraj roka ni izdal odločbe o zahtevi. Če pristojni organ odloča po uradni dolžnosti, odločbe po nadzorstveni pravici ne more izdati po preteku predpisanega roka. Vendar pa tožena stranka pri tem prezre pravno pomembno dejstvo v konkretni zadevi, ki po presoji sodišča narekuje drugačno odločitev.

15Predmet presoje po nadzorstveni pravici je odločba Občine Gornja Radgona št. 35060-26/2019-U109 z dne 24. 6. 2019, za katero tožena stranka ugotavlja, da ni podatkov o datumu njene vročitve tožeči stranki, a glede na to, da je navedena odločba nesporno postala dokončna in pravnomočna 11. 7. 2019, tožena stranka naveden datum upošteva kot začetek štetja roka iz prvega odstavka 277. člena ZUP. Na podlagi zahteve tožeče stranke za izdajo odločbe o odpravi oziroma razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici² tožena stranka o tem izrednem pravnem sredstvu po skladnih navedbah strank prvič odloči z odločbo št. 0602-5/2020/5 z dne 10. 6. 2020. Tožena stranka torej prvič o zahtevi tožeče stranke odloči znotraj roka, predpisanega v prvem odstavku 277. člena ZUP. Nesporno je, da je Upravno sodišče Republike Slovenije s sodbo opr. št. II U 211/2020-8 z dne 9. 5. 2023 slednjo odločbo tožene stranke odpravilo, a sodišče meni, da je zmotno stališče tožene stranke, da se sme v ponovljenem postopku opreti na določbo prvega odstavka 277. člena ZUP.

16Po pregledu sodne prakse sodišče ugotavlja, da je iz sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije opr. št. IV U 342/2009 z dne 14. 9. 2010 razbrati, da je sodišče odločalo o podobnem dejanskem stanju, kot je v konkretni zadevi. Iz opisa dejanskega stanja je namreč sklepati, da je tudi tam sodišče v upravnem sporu odpravilo odločbo pristojnega upravnega organa, s katero je znotraj zakonskega roka odločil o odpravi odločbe po nadzorstveni pravici. Tudi tam je upravni organ v ponovljenem sojenju zavrgel zahtevo stranke, sklicujoč se na potek roka iz prvega odstavka 277. člena ZUP. Upravno sodišče je, ko je odločalo v upravnem sporu zaradi zavrženja zahteve, potrdilo odločbo pristojnega organa po nadzorstveni pravici o zavrženju zahteve in je štelo kot nerelevantno, da je pristojni organ odločitev sprejel v ponovljenem postopku in po tem, ko je prvič o zadevi sodeč po podatkih, ki izhajajo iz objavljene odločbe, odločil znotraj zakonskega roka. Sodišče ugotavlja, da je po 25. členu Ustave Republike Slovenije sodišče pri odločanju vezano le na ustavo in zakon. Čeprav sodna praksa ni obvezen pravni vir, pa ima preko ustavne zahteve po enakosti pred zakonom tudi sodna praksa podobno moč, kot jo imajo formalni pravni viri. A to lahko velja le za enotno, uveljavljeno sodno prakso, odstop od katere mora sodišče posebej obrazložiti. Sodišče pa po pregledu sodne prakse ugotavlja, da gre za osamljeno stališče, ki je v nasprotju s pravno teorijo, sprejetim pravnim mnenjem sodišča in sodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.

17Sodišče v konkretni zadevi sledi pravni teoriji, ki se opira na pravno mnenje oddelka za upravne zadeve Zveznega vrhovnega sodišča št. 8/62 z dne 21. 5. 1962. Po stališču pravne teorije sta odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici vezana na absolutni rok petih let oziroma enega leta. Izjema so primeri, kadar je bila odločba, ki je bila izdana po nadzorstveni pravici v zakonitem roku, odpravljena v upravnem sporu. V takih primerih lahko organ, ko izvrši sodbo sodišča, izda odločbo po nadzorstveni pravici tudi po tem, ko je že pretekel zakoniti rok.³ Stališče, da je (edino) v primerih, ko je bila odločba, ki je bila izdana po nadzorstveni pravici v zakonitem roku, odpravljena v upravnem sporu, dopustno izdati novo odločbo po nadzorstveni pravici tudi po poteku zakonitega roka, zavzame tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v zadevi opr. št. X Ips 1362/2006 z dne 27. 11. 2008. Kot izhaja iz zgornje obrazložitve, je tak primer tudi obravnavani. Sodišče zato meni, da se tožena stranka, ker je v zadevi že izdala odločbo v predpisanem roku, po odpravi te odločbe v postopku sodnega varstva ne more uspešno sklicevati na potek roka iz 277. člena ZUP. Kot je zapisalo Vrhovno sodišče Republike Slovenije v citirani zadevi, v takih primerih ne gre več za situacijo iz 277. člena ZUP. V tem primeru je namreč po določbi 64. člena ZUS-1 upravni organ dolžan ponovno odločiti v skladu s sodbo sodišča, saj o zahtevi za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici ni dokončno odločeno. Sodišče dodaja, da nova odločba upravnega organa, četudi izdana kasneje, po svojem pravnem učinku nadomešča prvotno izdano odločbo, ki je bila v upravnem sporu odpravljena.

18Po vsem navedenem je tožena stranka napačno uporabila postopkovno določbo prvega odstavka 277. člena ZUP. Gre za relativno kršitev pravil upravnega postopka, pri kateri pa za utemeljenost tožbe ne zadošča že sam obstoj kršitve, temveč mora sodišče ugotoviti, da je kršitev vplivala ali bi lahko vplivala na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Le v tem primeru kršitev preraste v bistveno. Iz okoliščin konkretne zadeve izhaja in na to opozarja tožeča stranka, da je kršitev pravil postopka nedvomno pripeljala do situacije, ko tožena stranka pravnega sredstva tožeče stranke ni meritorno presojala, s čemer je izvotljena pravica tožeče stranke do pravnega varstva z izrednim pravnim sredstvom. Ugotovljena postopkovna kršitev je zato lahko vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve in je bistvena v smislu 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato na podlagi 3. alineje prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem naj, ob upoštevanju stališč sodišča glede uporabe procesnih pravil, ki se nanašajo na pravočasnost odločanja, o zadevi ponovno (vsebinsko) odloči.

K II. točki izreka

19Tožeča stranka v zadevi zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora tožena stranka tožeči stranki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožeči stranki ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Prisojeni znesek stroškov mora tožeči stranki povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodišče pojasnjuje, da bo plačana sodna taksa v znesku 148,00 EUR tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1 c) k tar. št. 6.1 Zakona o sodnih taksah).

¹ Prim. sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije opr. št. I Up 1499/2003 z dne 14. 9. 2005, X Ips 1362/2006 z dne 27. 11. 2008, VIII Ips 218/2017 z dne 10. 4. 2018, I Up 1269/2003 z dne 10. 11. 2005, sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Psp 96/2017 z dne 13. 4. 2017, sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije opr. št. I U 2586/2018-14 z dne 22. 8. 2019, I U 1720/2011 z dne 11. 9. 2012, U 1719/2002 z dne 3. 11. 2003 in druge.
² Po navedbah tožene stranke v izpodbijani odločbi tožeča stranka obravnavano izredno pravno sredstvo vloži 18. 5. 2020, po navedbah tožeče stranke pa je vloženo 15. 5. 2020.
³ Glej Vilko Androjna in Erik Kerševan, Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 586 in 587.